浅论曲靖市林权争议现状及调处对策

杨奉来

（云南省曲靖市林业和草原局林木种苗管理站，云南 曲靖 655000）

林木林地权属争议即习惯上所说的山林纠纷，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。

1.曲靖市当前林权争议的现状和特点

1.1 林权争议数量多，范围广，涉及面宽

深化集体林权制度改革是进一步改善生态环境，加快林业产业发展，增加林农收入的重要途径，对于促进林业又快又好的发展具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。但是，随着改革的不断深入，林业发展的深层次问题日益显现，存在归属不清、权责不明、利益分配不合理、产权流转不规范等问题，制约了林业的发展和林农的增收。为充分调动林农和社会各界造林、护林、用林的积极性，进一步解放和发展林业生产力，促进生建设和林业产业发展，增加林农收入，推进社会主义新农村建设，必须深化林权制度改革。但改涉及面广、情况复杂、任务艰巨，改革中不可避免地会面临不少困难和挑战，研究和破解这些重点和难点问题，是确保改革健康、顺利开展的关键所在。曲靖市在深化改革中集中反应突出阻力上是林权权属不清，历史遗留权属争议较多，必须妥善处理历史遗留问题。期间统计的林权争议共有7202起，其中村际争议3493起，乡际争议509起，县际争议126起，市际争议22起，省际争议24起。林权争议涉及全市所有县（市）区和绝大多数乡镇。

1.2 林权争议具有多重性、群体性、反复性、突发性

1.2.1 林权争议具有多重性

除少部分飞林飞地、插花林地外，乡际以上接连地域的林权争议往往既是村与村的林权争议，同时实质上也是毗邻人民政府的行政边界争议。又因为林地和其他非林业用地特别是耕地相互交错，且耕地放荒、退耕变成林地，林地被开垦作耕地的情况时有发生，因此争议的性质究竟是林木林地权属争议还是土地权属争议很难明确划分清楚。如麒麟区珠街乡庄科村民小组与富源县墨红镇光山头村民小组既有林木林地权属争议又有土地权属争议，既有两村的土地山林权属争议又有两县（区）的行政边界争议；麒麟区廖廓街道下营村民小组与马龙县通泉镇长冲村民小组的争议既是两村的林权争议，同时也是两县（区）的行政边界争议；陆良县活水乡格德村民小组与罗平县阿岗乡河格村民小组的争议既有林权争议也有土地权属争议。

所以，林权争议往往就是边界争议，又常常和土地权属争议相互交织，具有多重性。

1.2.2 林权争议具有群体性

林权争议既有所有权争议也有使用权争议。所有权争议主要表现在村集体与村集体之间，村集体与国有森林经营企业之间的争议，因此，大多数林权争议具有群体性。

1.2.3 林权争议具有反复性。

很多林权争议早在20世纪60年代初即做过解决，达成过协议，但因受条件限制，四至界线地名表述不确切，未附地形图，实地位置不清，加之后来一些情况变化，导致争议地域反复发生争议。如陆良县格德村民小组与罗平河格村民小组、麒麟区下营村民小组与马龙县县长冲村民小组的争议就如此。

1.2.4 林权争议具有突发性

很多林权争议是潜在的，它的发生具有突然性。一些边界的林木林地权属界线不确切，一旦因开荒、采矿、植树、采伐森木、葬坟、项目建设等开发利用这些林木林地资源，就随时可能发生争议。

1.3 林权争议成因复杂，利益直接，容易引发社会热点问题

产生林权争议的根本原因是林木林地权属不明确，但诱发林权争议的原因是多方面的，而且对争议双方的利益比较直接、具体，容易引发社会热点问题，甚至群体性流血事件。

1.4 林权争议调处难度大

由于林权争议具有上述特点，所以调处林权争议难度比较大，具体表现为“六难”。

一是性质划分难。由于林权争议常常同行政边界争议、土地权属争议相互重叠、交织，故很难准确划分争议的性质，搞不清究竟是林权争议，还是行政准，必须维护行政区域界线的严肃性、稳定性，任何组织和个人不得擅自变更。因此，行政区域界线即便勘定时有错误，也很难变更。所以，勘界结束后，实际上就不再处理行政边界争议问题，而只处理边界地区资源权属争议问题。但处理过程中，边界、林权、土地权属往往相互关联、交职，维以严格区分。

二是组织协调难。林权争议的多重性决定了对其调处往往涉及民政、土地、林业等几个部门，既涉及当事人，又涉及当地人民政府，调处一起林权争议常要各级各方面的人员参与，所以在调处过程中，对参与调处的人员组织协调难。

三是证据收集难。一些争议本身有效证据就很少，加之由于时间较长，保管不当等原因，当事人很难及时提供有效证据。

四是法律运用难。由于林权争议具有多重性，所以依据的法律、法规难以确定，容易造成适用法律不当。

五是调解调处难。由于上述因素，加之利益比较直接、具体，因而对林权争议的调解、调处难度大。

六是结果执行难。不管是通过调解达成协议，还是人民政府作出裁决，由于缺少有力有效的执行和监督手段，强势一方当事人常常我行我素，拒不执行协议或人民政府的处理决定。罗平县河格村民小组与陆良县格德村民小组土地山林纠纷已于1995年作为较为彻底的解决，但至今未能执行到位。

2.曲靖市林权争议调处中存在的问题

2.1 林权争议调处机构不健全

1994年10月，为妥善解决土地、山林纠纷，曲靖行署决定在调整充实边界争议调处领导小组的基础上，从有关部门抽调专人组建边界争议调处办公室，代表行署调处本辖区内县际边界争议，并协商调处与外地州市的边界、权属争议。1997年，行政勘界工作开始，市、县两级边界争议调处办与勘界办合并，成立勘界调处办。2002年，勘界工作结束，市、县两级勘界调处办撤销，人员分别回民政、土地、林业等相关部门工作。

勘界调处办撤销后，按照《云南省人民政府办公厅关于加强行政区域界线管理的通知》（云政办发[2002]42号）精神要求，行政区域界线日常管理工作由民政部门负责，因矿产资源、飞林飞地、插花林地、水利设施或跨界生产建设引发的各类资源，权属纠纷分别由国土资源，木业、农业、水利等部门牵头处理。按照这一要求，林权争议调处工作从此由林业主管部门负责。

2007年，为确保集体林权制度改革顺利进行，市、县、乡三级均在林改小组中从相关部门抽调人员组成林权争议调处组，作为临时机构，负责林改期间的林权争议调处工作。

2.2 调处争议缺乏统一领导

边界土地山林权属争议调处工作缺乏统一领导，协调难度大，很多争议得不到及时有效调处。

由于林权争议具有多重性，其争议性质难以准确划分，实际工作中由于职责不清、任务不明，部门之间往往互相推诿，等待观望，处理争议的积极性、主动性不够。

2.3 临时机构不能适应工作需要

林权争议调处机构是林改期间的临时机构，适应不了林权争议长期存在并需要经常进行调处的需求。在1994年10月至2000年9月的6年时间中，原市勘界调处办在各方面配合下，共调处边界（含土地、山林）争议85起。照此推算，即便是林权争议处理常设专门机构，调处现存75起县级以上争议，也需要5年以上时间。况且，在此期间，随着林改后林农发展林业积极性的高涨，因开发利用林地，而引发的林权争议还会不断发生。

3.林权争议调处对策

3.1 建立健全林权争议调处机构

市、县两级设立边界土地山林争议调处办公室，统一调处边界、土地、山林争议。

鉴于边界和土地、山林权属争议相互重叠、交织，具有多重性，难以准确划分其争议性质，为有利于及时有效地调处边界和土地、山林权属争议，确保边界地区和谐稳定，促进边界地区经济社会发展，有必要成立市、县两级边界、土地、山林争议调处办公室，统一负责调处边界、土地、山林争议。方法有2个：①争议调处办公室挂靠市、县政府办公室，作为市、县政府的常设办事机构，工作人员正式调配，不临时抽调。职能职责由市、县政府明确和各职能部门委托。②若不能统一设立争议调处机构，则在市、县两级林业主管部门中设立常设专门机构——林权争议调处办公室，负责林权争议调处工作。

市级林权争议调处办公室编制5人，级别为政科；县级林权争议调处办公室编制3人，级别为正股。工作人员分别由具有农村基层工作经验、法律专业知识和林业勘查技术的人员组成。林权争议调处办公室要有基本的工作条件和必要的工作经费，要明确职责任务，建立健全工作制度。

乡（镇）人民政府成立边界土地山林争议调处领导小组，下设办公室在林业站，人员由相关部门人员兼任，负责辖区边界、土地、山林争议调处工作。

3.2 统一思想认识，突出工作重点，加大调处力度

3.2.1 统一对调处工作重要性、紧迫性、艰巨性、综合性的认识。调处工作事关人民群众生命财产，事关稳定，事关发展，哪个地方林权争议不解决，那个地方就会“热点”不断，影响稳定，分散领导的精力。哪里有争议，那个地方就得不到发展。有争议不解决，就会影响林改的进行，影响群众的生产、生活。要进一步明晰森林资源产权，依法保护森林权利人的合法权益。对权属不清或有争议的，要抓紧明晰，限期做出争议调处，做好登记发证。及时核发林权证。林业主管部门要加强对森林、林木、林地使用权流转过程中的发正管理，确保登记手续完备。保证不在产生新的矛盾纠纷。

3.2.2 林地是林业建设和发展的基础，要采取严厉的措施，确保林地权属清晰。执法人员要对林业法律法规不断加强学习，主管部门要稳定林业行政执法队伍，执法人员要忠于职守，廉洁自律，文明执法，依法办事，公正调处矛盾纠纷。在林权争议调处工作中，要统一对有关法律法规的认识，就是统一到事实上，法律上。国家实行集体林权制度改革是一项富民政策，在改革中林权争议调处不妥、政策法律运用不当，将给人民生活、经济发展带来不可估量的损失。

3.2.3 统一调处程序及规范化办案的认识。调处工作整个过程必须认真细致，特别是签订协议要按程序不留漏洞，内容要合法，程序要和规。要办“铁案”。协议一旦签订，双方都要遵守，都要维护协议的严肃性。负责争议调处人员要监督执行，做好善后工作。

3.2.4 调处工作要区分轻重缓急，要先解决已经激化的矛盾，消除不稳定因素，处理那些影响建改的争议。2009年解决了几起县级争议，就是对已经发生毁林伤人的争议进行了调处，特别是沾益与麒麟麻黄因建优铁厂，迁坟占林地引发的争议，双方都上了二三十人到争议现场，形势紧张，一触即发。罗平与陆良缘长河多年争议，因造成发生争议，发展到毁林、毁房。这类案件都必须尽快做出调处，否则将会造成不可收拾的后果。对其他案件也不是一概不理，而是要充分做好调查、取证工作。要安排基层干部给当事人双方做好思想教育工作，保证不发生过激行为，影响社会稳定和经济发展。

3.3 明确工作职责，注重调处方法

调处争议大体涉及3种，即：林木、林地权属争议、土地权属争议和行政边界争议。20世纪90年代行政勘界已结束，国务院已对行政界线明确划定，形成法定线，任何人无法变更。土地权属绝大部分是土地部门调处。只有林木、林地权属争议是在集体林权制度改革中的职责范围内必须进行调处的争议。但三者又往往交织一起，特别是山林和土地经常会出现交叉现象。实践要搞好林权争议调处工作，首先必须深入实地切实摸清真情。对调处人员来说，起早贪黑，跋山涉水，挨饿、被围攻是常有之事。因此，作风深入能吃苦是必备的条件，林权争议一般都是群体之间的利益之争。为了达到某个小团体的目的，在团体内部统一口径，采取地名搬家，证据搬家的事时有发生，为了摸清实情，调处人员必须要费几倍甚至几十倍的精力去作大量的调查研究和取证工作。第二，双方两县际之间干部的思想必须统一认识，密切配合，正确运用法律、法规和党的方针政策并耐心细致地做好村、社干部说服教育工作。第三，在调处过程中要针对不同的情况作出不同的调处方案，做到方法灵活，做工作要因人、因事而异。调处的多起争议，每件都有其独特的一面。具体的调处方法就是采用大会集中讲原则、提要求，小会分散提解决方案，单边谈话做工作，找出争执焦点，找准问题的根源。时机成熟时再集中双方，以会议的形式，签协议，达到双方握手和好的目的。

4.结束语

通过解决林权权属实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立起“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度建立适应林业发展需要的要素市场，形成社会化服务体系和有效的森林管护体系；消除制约林业发展的体制障碍，促进各种生产要素向林业聚集，赋予林业以更大的吸引力，调动广大群众投身林业建设的积极性，建立起政企分开，权责明晰，规范运行的林业管理体系，营造良好的发展环境，促进曲靖市的林业生态建设和产业发展健康向上。可更好地发挥林业在国民经济和建设社会主义新农村等全局工作中的重要作用。