我国矿产资源资产清查制度建设研究

王沛东，吴艳君，赵丽娟，董宸伯，张春华，郝俊峰

(内蒙古自治区岩浆活动成矿与找矿重点实验室，内蒙古自治区地质调查研究院，内蒙古 呼和浩特 010020)

2016年12月，国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出“以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，推进全民所有自然资源资产清查核算，研究完善相关指标体系、标准规范和技术规程”，是国家层面首次要求开展全民所有自然资源资产清查工作。 2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步明确，“研究建立自然资源资产核算评价制度”。 为切实履行“两统一”职责，进一步加强全民所有自然资源资产管理，建立全民所有自然资源资产清查制度与技术规范体系，自然资源部办公厅分别于2019年和2021年启动两批全民所有自然资源资产清查试点，以期形成可复制、可推广的资产清查工作模式，为在全国全面推开资产清查工作提供方法路径。

我国《宪法》和《矿产资源法》明确规定，凡我国领域及管辖区域的各种矿产资源均属国家所有，因此矿产资源资产全部为全民所有，应全部纳入资产清查范围。矿产资源的隐蔽性、耗竭性、不确定性和共伴生特性决定了矿产资源资产的清查内容和清查方法与其他自然资源资产存在差别[1-2]。探索建立矿产资源资产清查制度是国家行使所有者职责、加强资产管理的重要措施，是贯彻落实中央决策和部署的必然要求。笔者在内蒙古自治区2020年省级试点和2021年国家级试点工作中，对内蒙古自治区已查明的煤炭、铜、金、铅、锌、银、钨、铁、铌、地热、矿泉水和建筑用砂石土类等四十余种矿产资源资产进行清查核算，并对内蒙古自治区矿产资源储量管理和矿业权管理实际情况进行分析，从矿产资源资产清查组织方式、清查范围界定、清查技术方法、资产报告编制、资产管理系统平台构建等方面探索建立资产清查制度基本框架，以期丰富矿产资源资产清查工作的理论基础，并为全国矿产资源资产清查制度建设提供工作建议。

1 资产清查制度研究内容和方向

全民所有自然资源资产清查是自然资源部为加强全民所有自然资源资产管理开展的一项基础性工作，是推动自然资源资产产权制度改革的重要抓手，汇集了现已开展的各类自然资源调查(清查)形成的资源权属、数量、质量、用途和分布等实物数据，通过调查统一基准时点的价格、使用权、收益等构建统一价格内涵的资产清查价格体系，估算资产经济价值。国家通过先行开展全民所有自然资源资产清查试点，明确资产清查工作的目的、内容、方法、对象、组织方式和清查数据报送形式等相关要求，形成包括报表体系和软件系统在内的资产清查技术标准体系，建立健全全民所有自然资源资产清查制度。

2 矿产资源与资产的概念辨析

矿产资源是赋存于地壳内部或地壳表面的、由地质作用形成的呈固态、液态或气态的具有现实经济意义和潜在经济意义的天然富集物。矿产资源资产不等同于矿产资源，部分学者和机构从多个角度对二者的内涵和特征进行了分析解释，大多数都强调矿产资源资产具有稀缺性、效用性，同时又具有明确产权[3-4]，资源是天然存在的、实物形态的资产，资产是具有使用价值而且能够带来效益的有形财产或无形财产，是价值化的资源[5-8]。从内涵上看，资源概念包含了资产，矿产资源转变为矿产资源资产需满足两个条件：一是在一定技术条件下可以被探明、开发、利用，二是能够带来经济效益，可以转化为货币。由此说来，具有探明储量的矿产资源即为矿产资源资产，其中，“探明储量”是指经过一定的地质勘探工作而了解、掌握的矿产资源储量，区别于未经任何调查或仅依据一般地质条件预测的、质量和数量以及赋存状态、开发利用条件均不明的矿产资源。按照《油气矿产资源储量分类》(GB/T 19492—2020)和《固体矿产资源储量分类》(GB/T 17766—2020)，属于矿产资源资产“探明储量”的有：油气矿产的控制技术可采资源量和探明技术可采资源量，固体矿产的探明资源量、控制资源量和推断资源量。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本解释了自然资源资产的概念，矿产资源资产据此可定义为具有稀缺性、有用性及产权明确的矿产资源，其中，稀缺性决定了矿产资源的有偿使用，有用性是指能够带来经济效益和社会效益，矿产资源的所有权属于国家，国家享有对矿产资源的占有、使用、收益、处分的权利[8-9]。

3 资产清查关键问题探讨

当前全国各省(区、市)通过国家级第二批试点已获取了矿产资源资产清查相关经验，资产清查制度初见雏形，在一定程度上推进了全国范围内的资产清查工作，但清查工作如何组织、清查范围如何划定、资产数量如何统计、资产价值如何估算等资产清查具体细节有待明确，矿业权如何划分有偿处置情况等资产管理方式有待统一。在此背景下，笔者总结内蒙古自治区试点实践经验，对相关问题进行梳理、分析，从矿产资源管理实际出发，提出了建立健全矿产资源资产清查制度的对策建议。

3.1 组织方式

资产清查试点期间，各省(区、市)工作组织方式存在差异：部分省(区、市)考虑基层自然资源主管部门技术力量不足，由省自然资源厅承担试点工作；部分省(区、市)按照矿业权出让、登记权限，试点工作由各级自然资源主管部门分工负责。内蒙古自治区在两次试点期间，采用不同的组织方式，即2020年省级试点由省自然资源厅组织实施，2021年国家级试点由省级和地市级自然资源主管部门按管理权限分工负责。

在基础数据管理方面，油气矿产和放射性矿产由自然资源部负责统计管理，其他矿产资源储量数据和矿业权市场出让数据由各级自然资源主管部门共同掌握，因此除自然资源部统计管理的矿产以外，其他矿产资源资产清查工作由任一级自然资源主管部门负责均具有可操作性；在清查数据成果应用方面，现阶段主要为满足国有资产报告制度和资产平衡表编制制度建设需要，由于各级政府均须履行资产管理的考核监管职责，国有资产报告和资产平衡表编制内容应包括本行政辖区范围内的所有矿产资源资产，因此矿产资源资产清查工作不宜按照矿业权出让、登记权限由各级自然资源主管部门分工负责。

建议矿产资源资产清查工作组织与储量管理制度、数据成果应用相结合，油气矿产和放射性矿产等自然资源部直接统计管理的由国家清查，其他矿产资源资产清查以县级自然资源主管部门具体实施，地市级、省级、国家逐级审核、汇总的方式开展。

3.2 清查对象的范围

矿产资源实行以年度为周期进行更新的储量统计制度，建立了矿产资源储量数据库，油气矿产和其他矿产分类管理。储量数据库中，对固体矿产储量登记对象的储量、资源量等数量指标，矿石类型、矿石品级、主要组分指标、矿床地质条件、可采性、可选性、经济可行性、可利用情况等质量指标，利用状态、勘查类型、勘查程度、储量规模等结构指标，矿区范围、储量估算范围、埋深和标高等空间指标进行规范化统计管理，其中，对列入《全国矿产资源储量统计表》的矿区即“上表矿区”统计内容相对全面。资产清查国家级试点期间，固体矿产的清查对象为列入《全国矿产资源储量统计表》的矿区，地热、矿泉水资源由于储量管理制度尚不完善，暂以储量数据库和开发利用数据库为数据基础。

建议从切实履行所有者职责角度出发，资产清查工作全面覆盖矿产资源资产，即所有探明储量的矿产资源，综合考虑未列入《全国矿产资源储量统计表》矿区的储量管理实际，以“上表矿区”和清查基准时点的在期采矿权为清查数据基础，为国有资产报告、资产平衡表编制提供翔实可靠的数据支撑。

3.3 固体矿产资源资产清查单元

国家级试点初期，固体矿产以矿区为清查单元，各类清查数据报表也按矿区进行填报。若以矿区为清查单元，一是需对基础数据进行整合操作，更易受人为主观因素影响使数据结果偏离实际，因此要明确细致的整合规则；二是不符合矿产资源管理实际，首先矿产资源储量数据库按矿区内的查明、占用、停办、压覆进行信息登记，其次与采矿权信息相关联的不是储量数据库中的矿区，而是矿区中的占用登记或停办登记对象。

固体矿产以矿区为清查单元，这是与矿产资源国情调查统一的，建议固体矿产的清查对象进一步细化，即各类清查基础数据表、空间数据以矿区内的查明、占用、停办、压覆登记对象为具体清查对象，与矿产资源国情调查、储量数据库管理、矿业权管理实际情况相一致。

3.4 地热、矿泉水资源资产数量指标统计方式

地热、矿泉水资源为流体矿产，在做好勘查评价、开发、年检和保护等监督管理工作的前提下，可以实现可持续开发利用，其数量指标为资源动用量，试点期间要求以“生产规模”和“出让年限”进行统计计算。存在的问题有两个方面，一是未编制开发利用方案的未利用矿区，无“生产规模”数据；二是直接采用采矿许可证证载“出让年限”得到的资源动用量与资产清查内涵不一致，清查基准时点之前动用的资源量不应纳入资产清查数量指标范围之内。

建议将“生产规模”变更为“年资源动用量”，已取得采矿许可证的被矿山占用的资源，按证载生产规模计；未取得采矿许可证的未利用矿区，按经专家评审的相关勘查报告中年允许开采量计。将“出让年限”变更为“剩余出让年限”，即使用权人在清查基准时点实际还拥有的勘查或开采等用益物权期限，在期采矿权占用资源，按清查基准时点的剩余有效期限计；非在期采矿权占用资源，按照矿山企业生产建设规模与资源储量规模相适应的原则，根据《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)，按各类型矿山建设规模采矿许可证的最长有效期计，即大型为30年，中型为20年，小型为10年。

3.5 矿业权调查范围

试点期间各省(区、市)开展矿业权市场出让情况调查工作的范围不统一，大部分省(区、市)调查了探矿权、采矿权数据库中的全部矿业权，部分省(区、市)如内蒙古自治区则仅调查了清查基准时点的在期矿业权。笔者认为，此项工作的目的在于调查矿产资源资产的使用权属、资产的有偿处置情况等，清查基准时点过期的矿业权，其占用的矿产资源资产使用权已回归所有者即国家，而未提交资源储量评审的探矿权，探矿权范围内未探明储量，清查对象不存在。

从矿产资源资产管理及矿业权调查工作的目的出发，建议明确矿业权调查的范围为查明固体矿产资源储量估算范围和地热、矿泉水资源矿区范围内的在期探矿权和采矿权。

3.6 矿业权有偿处置界定

矿产资源的有偿使用制度保障了矿产资源资产国家所有权在经济价值上的实现。矿业权有偿处置情况调查是矿产资源资产清查工作的重要内容，是切实加强资产管理、维护国家所有者权益的重要措施。矿业权有偿处置情况复杂，不同历史时期，在国家发布相关政策文件的同时，各省(区、市)也相继发布相关管理办法对有关规定进行细化明确，然而自然资源主管部门尚未建立矿业权的有偿处置情况台账，也未明确矿业权有偿处置划分原则，不利于矿产资源资产的统一管理。2017年我国实行矿产资源权益金制度改革，按照《财政部、国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》(财综〔2017〕35号)(以下简称“《办法》”)相关规定，以及内蒙古自治区矿业权出让收益(价款)征收管理相关政策，矿业权的有偿处置情况建议划分为已有偿处置、部分有偿处置、未有偿处置和不涉及有偿处置四种类型。

3.6.1 已有偿处置矿业权

已有偿处置矿业权包括以下情形：①已缴清矿业权出让收益(价款)的；②按规定正在分期缴纳矿业权出让收益(价款)的；③经财政部门和自然资源主管部门批准，已将探矿权、采矿权价款部分或全部转增国家资本金(国家基金)，或以折股形式缴纳的。

3.6.2 部分有偿处置矿业权

部分有偿处置矿业权包括以下情形：①《办法》实施前，申请在先方式取得探矿权，尚未转为采矿权的或已转为采矿权但未完成有偿处置的；②《办法》实施后，以协议方式出让探矿权尚未转为采矿权的；③已缴清价款的探矿权，如勘查区范围内增列矿种，应在采矿权新立时，比照协议出让方式，在采矿权阶段征收新增矿种采矿权出让收益的；④已缴清价款的采矿权，如矿区范围内新增资源储量和新增开采矿种，应比照协议出让方式征收新增资源储量、新增开采矿种的采矿权出让收益的；⑤因提高勘查程度、经相关部门批准变更开采方式或重新核定生产规模等情况，增加资源储量及增加开采资源储量，应比照协议出让方式征收采矿权出让收益的；⑥地热、矿泉水资源在矿业权许可证有效期内未完全有偿处置的；⑦根据国家和本地区相关规定，其他应征收矿业权出让收益的。

关于第六条矿业权许可证有效期内未完全有偿处置的情形，是基于地热、矿泉水等流体矿产具有资源可持续性和涌出量不稳定特点，矿业权出让收益评估时，一是无法按实际服务年限估算“计算服务年限”，二是再次评估时需根据当时实际涌出量重新核定生产规模，因此该类矿业权的有偿处置情况界定需同时考虑矿业权有效期和生产能力两方面的因素。按照保障国家所有者权益、与清查数量指标统计方式相统一的原则，地热、矿泉水等流体矿产建议以探矿许可证或采矿许可证有效期内允许动用资源量是否完全有偿处置确定有偿处置情况，其未有偿处置资源储量按未有偿处置期内的证载生产规模进行统计，若未取得采矿许可证，则按年最大允许开采量计。

3.6.3 未有偿处置矿业权

未有偿处置矿业权是指无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权，应缴纳价款或矿业权出让收益但尚未缴纳的情形。

3.6.4 不涉及有偿处置的矿业权

不涉及有偿处置的矿业权是指按照国家和本地区相关规定，不需要进行有偿处置的，如政府出资探矿权。

3.7 资产清查价格体系

资产清查价格是为满足自然资源资产管理工作需求，在国家级二批试点期间提出的新概念，是按照统一价格内涵，建立的与“国土变更调查”时点相衔接的、用于估算各类全民所有自然资源资产价值量的价格标准，主要应用于全民所有自然资源资产清查、资产平衡表编制、资产动态监测监管、评价考核等方面。全民所有自然资源资产价值量估算在宏观和中观层面开展，资产清查价格是区域性价格，因此资产清查价格体系是在国家级资产清查价格基础上进行细化调整，形成地区调整系数。

矿产资源资产清查价格体系如何构建才能与矿产资源资产的特性相适宜，这就需要从影响矿产资源资产经济价值的角度进行考量，包括矿产资源禀赋、采选难易程度、矿山建设外部条件和市场供需等多方面因素[10]。矿产资源资产清查价格体系的建设模型，可考虑以下因素：一是按照品级品位或用途细化分类价格，二是考虑影响资产经济价值的区位因子明确地区调整因子计算方法、评判赋值标准，三是明确伴生矿产调整系数。在国家层面制定相关规范，形成统一标准条件下的矿产资源资产清查价格体系，得到的矿产资源资产经济价值估算结果，才能在不同地区之间横向比较，在不同层级之间纵向汇总。

4 矿产资源资产管理体系建设建议

建立健全矿产资源资产清查制度是摸清资产家底的手段，对资产进行有效管护是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，落实所有者权益，实现资产保值增值的途径。笔者总结资产清查试点经验，从资产数据报表、资产“一张图”、资产管理报告内容、资产管理系统平台建设四个方面，探索提出矿产资源资产管理体系建设相关建议。

4.1 资产清查报表体系

矿产资源资产清查报表体系包括按年度动态更新的三类数据报表：一是涵盖矿产资源资产实物属性、价值属性和管理情况的清查数据台账；二是满足资产平衡表编制、国有资产报告等资产管理需求的数据汇总表；三是用于估算价值量的资产清查价格标准表。

1) 清查数据台账即清查基础表，与矿产资源储量数据、探矿权和采矿权数据相衔接，形成最小清查单元的资产清查数据明细，主要包括矿产资源资产数量、质量、用途和分布的实物属性，清查价格、调整系数、经济价值估算值等价值属性，以及矿业权市场出让、出让收益缴纳、有偿处置情况等。

2) 数据汇总表主要为资产管理报告服务，以矿种为单元形成各类矿产资源资产实物量、价值量汇总，资产利用情况汇总，资产变化情况汇总，中央直接行使和省级、地市级政府代理行使所有权资产情况汇总，矿业权设置情况、有偿处置情况、未有偿处置资源储量汇总。

3) 清查价格标准表，用于估算矿产资源资产经济价值，包括以品级品位或用途为分类标准的单位可采储量矿产资源资产的清查价格，伴生矿产调整系数，地区调整系数。

4.2 自然资源资产“一张图”

全国自然资源资产“一张图”，覆盖全民所有土地、森林、草原、湿地、海洋、水等7类自然资源资产。矿产资源资产由于其隐蔽性特点，与其他资源门类的表达方式存在差异。首先，固体矿产资源资产具有“矿区范围”“资源储量估算范围”两类空间数据，流体矿产资源资产具有“井(孔)位置”“资源储量估算范围”两类数据；其次，矿产资源资产还具有垂向分布的特点，固体矿产以标高、埋深表征，流体矿产以开采深度表征；此外，矿业权作为用益物权，探矿权仅有勘查矿产资源的权利，采矿权才具有开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。

由于矿产资源资产要与其他资源资产表现形式相衔接，形成宏观、中观尺度下的全国“一张图”，目前暂时不对矿产资源资产的垂向分布进行空间表达。究竟该如何表达矿产资源资产的分布范围，这就需要了解各类空间数据的内涵。对于固体矿产资源，“矿区范围”是纳入矿产资源储量登记数据库时提交资源储量评审备案的矿业权范围，“资源储量估算范围”是在不同的勘查工作阶段，根据成矿地质条件、经论证的矿床最低工业指标、开采、选冶加工技术经济条件，所圈定的在现有技术经济条件下具有工业开采价值的矿体范围；对于地热、矿泉水等流体矿产，在做好勘查、开发、年检和保护的前提下才具有可持续性的特点，因此以“井(孔)位置”为中心，通过可行性勘查、涌水量监测等手段圈定了“资源储量估算范围”。

在自然资源资产“一张图”上，应以“资源储量估算范围”体现矿产资源资产的分布范围。为实现与基础清查数据的衔接，固体矿产空间图形建议挂接矿区编号、储量登记分类编号、矿区名称、矿山编号、矿山或建设项目名称、所在行政区、行权主体等属性信息，地热、矿泉水资源空间图形建议挂接矿区编号、矿区名称、矿产名称、所在行政区、行权主体等属性信息，而矿业权则挂接许可证编号、矿业权名称、申请人、矿业权类型、勘查或开采主矿种、行权主体、有效期起、有效期止、有偿处置情况等属性信息。

4.3 资产管理报告

资产清查试点期间以建立健全全民所有自然资源资产清查制度为目标，以工作组织、工作原则、开展情况、技术流程、技术方法、清查实施、成果分析、试点总结和建议为重点编制工作报告和技术报告。

待全国全面推开资产清查工作，建议侧重于全民所有自然资源资产管理，实施年度动态监测监管，制定年报编制制度，形成《全民所有自然资源资产管理通报》，其中矿产资源资产部分主要内容涵盖截至清查基准时点行政辖区范围内资产的实物量和价值量存量、变化情况和变化原因，资产利用情况和出让情况，矿业权的设置和有偿处置情况，中央直接行使所有权和省级、地市级政府代理行使所有权[11]的矿产资源资产情况，对本行政辖区重要的优势矿产资源资产情况进行重点说明，附表中列示本级和下一级行政区的矿产资源资产情况。

4.4 资产管理系统平台

资产清查工作汇集了大量全民所有自然资源资产报表和图形数据，为实现数据的规范化管理，更好地为全民所有自然资源资产管理工作服务，部分省(区、市)已开展资产清查相关软件系统的研发[12-13]，但是为做好我国自然资源资产统计管理工作，需构建全国统一的全民所有自然资源资产数据库管理系统，在时间上按年度动态监测监管，在空间上覆盖国家、省、地市、县四个管理层级。

矿产资源资产模块要建立与矿产资源储量数据库、矿产资源开发利用直报系统、矿业权统一配号系统的数据关联；具备数据校验功能，提供必要的合法性检查、逻辑检查；具备空间图形的展现、放大、缩小、移动等操作；集成国家资产清查数据核查和质检工具软件功能；具备空间数据与清查基础数据表的关联；具备数据的填报、汇总、上报功能；实现数据的再编辑和按行政区、矿种、行权主体输出mdb格式数据报表等。

5 结 语

矿产资源是保障国家安全和支撑经济社会发展最为基础的物质源泉，国家从矿产资源资产所有者角度，以资产保值增值为目标，实施资产清查试点，探索建立健全矿产资源资产清查制度，以期实现矿产资源资产的高效管理，维护所有者权益。笔者总结资产清查试点实践经验，对存在争议的关键问题进行分析研究，结合矿产资源管理实际和资产清查数据服务需求，在清查工作组织方式、清查范围、清查单元、地热和矿泉水资源数量指标统计方式、矿业权调查范围和有偿处置情况划分、资产清查价格体系建设模型等方面提出了处置依据和建议，初步构建了矿产资源资产管理体系报表制度、空间“一张图”、年报制度和软件系统平台建设模型，但尚不够全面，在今后的工作中还需继续完善细化。