浙江省水利风景区高质量发展对策研究

辛方勇，方睿骋，张庆枫

（1.浙江省钱塘江流域中心，310016，杭州；2.浙江钱塘江水利建筑工程有限公司，310008，杭州）

一、基本情况

浙江河网交错，海岸绵长，以水为名，因水而兴。多年来，浙江省以“八八战略”为总纲，积极践行“绿水青山就是金山银山”重要论述，统筹实施“五位一体”建设。从“万里清水河道”到“中小河流治理”，从“五水共治”到“美丽河湖”建设，水利风景区建设均融入其中。截至2021年年底，浙江省11个设区市共有39个国家水利风景区，其中水库型15个、自然河湖型11个、城市河湖型10个、灌区型1个、水土保持型1个、湿地型1个。

二、近年建设成效

浙江省在水利风景区规划建设中因地制宜、突出特点、形成特色，推动水利风景区成为当地独具特色的名片。2018年以来，以“安全流畅、生态健康、水清景美、人文彰显、管护高效、人水和谐”为目标，全面启动建设的美丽河湖连续三年被列入省政府十大民生实事，与全域旅游、美丽城镇、美丽乡村建设同步推进，水岸同治巩固深化治水成效，努力实现“一村一品一水景、一镇一韵一水乡、一城一画一水廊”，至2021年年底已建成443条（个）省级美丽河湖。2021年湖州吴兴西山漾水利风景区等三家第十九批国家水利风景区，皆在省级美丽河湖的基础上进行提档升级，无论从品质还是规模上均具有较高的水准，充分体现了水利风景区的示范带头作用。

1.助推乡村振兴行之有效

以流域治理为基础，统筹推进治水、美村、兴业、富民。开化马金溪水利风景区致力于打造流域型水利风景资源开发利用与保护的典范，打造山水林田湖草生命共同体。景区整合各类资源、平台，全力促进水旅融合发展，不断推动和强化水利风景经济对开化经济社会发展的撬动作用。生态资源优势已经逐步转化为生态产业优势，通过生态的灵气吸引人气、以人气集聚商气、以商气催生财气，充分实现生态效益、社会效益与经济效益的共赢。沿线已经形成了1个5A景区，18个3A景 区村，40多 个滨 水公园、景观山林和美丽田园，以及600余家农家乐（民宿）。小乡村建成大景区，老砖厂筑成新民宿，破猪栏改成大花园，成为“水旅融合”和践行“两山理论”的生动案例。

2.促进水利文化有机融合

高度重视文化保护和传承，充分挖掘景区水文化，塑造特色品牌。太湖溇港水利风景区依托世界灌溉工程遗产——太湖溇港，发挥水利资源优势特色，融入太湖鱼米文化和水乡古村落、水乡民俗等人文景观，将溇港水利遗产、遗址保护与环境保护，生态建设和经济发展规划有机整合，进一步增强了公众对遗产遗迹的保护意识，同时发展了旅游产业，吸引了大量的人气，游客在促进景区发展的同时也体会到太湖溇港文化的魅力，进一步提升了水利风景区的社会影响力。

3.规章制度建设不断完善

完善顶层设计，出台地方性法规，明确景区在法律中的主体地位。宁波东钱湖水利风景区从整体发展、长远发展、科学发展出发，把治水作为优化生态环境、倒逼转型升级、增进民生福祉的重要抓手。出台《东钱湖旅游度假区条例》《东钱湖水域管理办法》，为强化生态资源保护和利用提供了法律依据。编制《东钱湖生态环境保护总体方案》，与区域开发、产业调整同步推进，力争实现“水质更清、水流更活、水网更通、水景更美、水生态更优、水环境更好、水功能更强、水文化更先进”的目标。

4.布局数字创新再上台阶

布局数字创新，提升水利治理现代化水平。衢州信安湖水利风景区通过网格化分片包干巡查、安装环湖视频监控，构建河湖长制巡湖App、水利工程标准化管理App、数字城管、12345热线等协同平台，探索信息化时代多种巡湖模式，实行陆上巡湖与水面巡湖相结合，职工巡湖与大数据巡湖相结合，减少管理成本。“机器+数据”的5G智能模式初步探索保障了信安湖水利风景区服务无止境、监督无死角的实现。

三、面临形势与发展瓶颈

浙江省以流域高质量发展与民生福祉提升为目标，围绕建设高品质幸福河湖网，启动了幸福河湖试点县建设工作。水利风景区建设纳入浙江省水安全保障、旅游业发展等“十四五”规划。《浙江省旅游业发展“十四五”规划》指出，要利用好丰富的江、湖、河、溪等自然资源，依托浙江八大水系，建设30个以上水利风景区。目前，浙江省水利风景区发展存在以下问题。

1.建设管理缺乏法律基础，要素保障困难

因缺少上位法支撑，浙江省相关水法律法规中无水利风景区建设管理相关规定，导致2015年水利风景区建设管理办法退出水利厅行政权力清单，浙江省不再评定省级水利风景区。此外，根据浙江省水域保护办法相关条文，非基础设施一律不得占用重要水域，政府组织实施的水利、能源、交通等基础设施项目占用重要水域须审批并做到占补平衡，导致景区后续管理、便民等设施建设存在困难。

2.创建缺乏激励措施，各地重视不够

水利风景区工作与防洪、排涝、供水等常规性工作相比，具有一定的前瞻性与创新性，各地因传统水利工作任务重、考核严，而把水利风景区相关工作摆在次要的位置。同时水利风景区建设管理缺乏政策激励措施，难以调动各地创建积极性，已创建的存在“重挂牌、轻管理”现象，部分水利风景区甚至无专门的管理机构，由水利工程管理部门代管。

3.建设管理部门协作不够，景区知名度不高

水利风景区融合了水工程、水资源、水生态、水文化、水经济等多种元素，需要与生态环境、自然资源、文化旅游等多部门共同协作。但目前大部分水利风景区的管理由水利部门独自承担，或运营与建设管理分离，部门间的协作不够。水利风景区的社会认可度、知名度与国家5A级景区、国家森林公园等相比，存在社会影响不大、竞争力不强等问题。

四、对策及建议

1.完善顶层设计，明确景区法律地位

建议出台相应的部门规章，或在浙江省水域保护办法、河道管理条例等法律法规修订时明确水利风景区建设管理工作要求，重新定义景区配套设施为水利工程附属工程，为水利风景区建设管理提供法律支撑。同时结合浙江实际，及时制定浙江省水利风景区建设管理办法及评价标准，明确省级水利风景区建设管理要求，推进符合条件的省级美丽河湖提升为省级水利风景区，形成美丽河湖—省级水利风景区—耀眼明珠—国家水利风景区的景区培育制度。

2.加强行政管理，建立奖惩机制

各级政府及相关行政主管部门要高度重视，建议将水利风景区建设与管理纳入省市县政府综合考核、河湖长制绩效考核、督察惩罚激励机制等考核评价体系。

①由风景区申报主体，即风景区所在县域政府组织成立水利风景区管理委员会，提高管理机构行政层级，厘清责任归属。加强水利与文旅、体育、教育等部门的协作，共同出台相关工作制度，联合推动水利风景区高质量发展，以破解水利风景区“无人管理”或水利部门“单打独斗”难有作为的困局。同时，以水利风景区为载体，积极开展生态旅游、体育赛事、教育研学等活动。

②按照上级部门要求，对照《水利风景区管理办法》及水利风景区建设标准，通过行政手段控制增量、评估存量从而优化景区质量。一是景区管理机构应积极组织申报，同时省、市水行政主管部门应建立筛选机制，通过现场复核、专家评审等方式从严把控新申报的景区质量。二是对已建成的水利风景区进行梳理，进行微改造、精提升，并开展水利风景区“回头看”工作。对复核检查中发现的问题及时督促整改，跟踪整改落实情况。对管理不善且不按期完成整改的取消水利风景区称号，并通报当地政府。但对因功能调整等原因无法继续实现景区功能的允许申请取消水利风景区称号。

3.坚持规划引领，造就高质量景区

要秉持“治一条河道、绘一方美景，建一个工程、成一片景区”的理念，在重大水利项目实施前期、可研阶段将水利风景区相关建设内容纳入其中。在保证水利工程安全运行的情况下，充分考虑水环境承载能力，明确水利工程管理范围及景区管理范围，根据其资源特点，把握好景区发展方向、优化产业布局，做出符合资源特点的规划。在搞好总体规划的基础上，加强功能区块、水景观设计等专项规划与横向相邻规划和纵向高层规划的衔接，落实“多规合一”，从而正确把握水利工程建设、水利风景区建设与生态环境保护间的关系，实现景区可持续、高品质发展。

4.落实“两山”理论，实现价值转换

GEP（生态系统生产总值）的出现，填补了评估生态系统为人类福祉和经济社会提供总价值的空白。建议按照中共中央、国务院《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》要求，以水利风景区作为绘好新时代“富春山居图”的重要抓手，将水利风景区作为生态价值转换的突破口，开展河湖生态系统生产总值核算技术研究，发挥河湖在生态系统价值转换中的作用。鼓励有条件的县市区开发基于生态信用的“河权贷”“生态贷”系列产品，搭建生态项目贷款优惠政策、绿色通道，以优质金融政策助推生态产品价值实现，助推“点绿成金”。

5.引入社会资金，探索发展模式

水利风景区资源在地域形态上呈线状或面状分布。以钱塘江流域为例，自上而下分布着开化马金溪、建德新安江—富春江、浦江浦阳江、桐庐富春江、富阳富春江等水利风景区，有着得天独厚的路线优势（水路），且钱塘江流域贯穿杭金衢，有着优越的区位条件和较强的经济辐射能力。建议以此为试点，由政府组织、水利部门主导，坚持“两手发力”，多元化拓展水利风景区投资渠道，推动水利风景区市场化运营。探索开发“政府引导、社会参与、市场运作”的景区发展模式，由相关优秀旅游企业着手景区流域综合开发，遵循“谁投资、谁开发、谁受益”原则，将水利风景区集群优势和优秀旅游管理水平进行强强联合，完善基础设施建设，提升景区服务水平，推动景区高质量发展。

6.构建数字化平台，推动景区智能发展

“数字化”是水利行业管理现代化的必然要求。现阶段水利部“水利风景区综合服务平台”、浙江省“浙水安澜”综合应用平台以及各景区水利工程“数字化”管理平台的搭建和应用，自上而下提升了行业内部的管理水平。在此基础上，首先应借力“浙江省水利数字化改革”的东风，进一步开发“浙水美丽”水利风景区子场景的建设，统筹景区基础信息、申报监管等模块，以实现业务协同、智慧监管的智能发展模式。其次，水利风景区的“数字化”建设不应仅仅局限于行业内部的自我提升和发展，更应与文旅产业、乡村振兴打通渠道、互通有无，既有利于各景区间的资源交互，建立互联互通机制，同时平台上又可汇聚、发布各类旅游路线、科教活动、文体活动等资讯供公众选择和参与，为人民群众提供更多维度、更高质量的水利生态产品，建设江南水乡幸福新高地。

7.打造精品景区，扩大社会影响力

奋力打造“重要窗口”，紧紧围绕“诗画浙江”大花园建设、浙江省高质量发展共同富裕示范区建设等重大战略，坚持以人民对美好生活的向往为目标导向，打造各美其美的水利风景区。自然河湖型风景区着力保护原有生态面貌，展现自然风光；城市河湖型风景区可根据城市发展总体规划，开发科教、文体活动基地，扩大景区影响力；水库型风景区可依托宏伟的工程主体，充分挖掘治水文化、工程文化和当地特色文化，展现景区人文魅力。借力“短视频”平台，加强与主流媒体合作，建立水利风景区公众号，多渠道、多角度宣传和推广水利风景区，进一步扩大知名度，真正实现全社会共享“幸福河湖”，推进共同富裕。 ■