长江流域节水分区推进策略研究
2023-01-03程卫帅王海伟叶玉适
程卫帅,王海伟,叶玉适
(1.长江水利委员会长江科学院,430010,武汉;2.长江水利委员会水资源节约与保护局,430010,武汉)
长江流域水资源总量比较丰富,现状水质总体良好,但枯水年枯水期部分地区水资源供需矛盾突出,污染物排放量大、风险隐患多,高保证率供水安全保障压力凸显,水质型城市缺水现象逐步显现,生态环境面临严峻考验。节水是加强长江流域生态环境保护和修复的重要途径,也是保障流域供水安全和国家战略水源地安全的重要举措。
一、长江流域节水现状和问题
长江流域通过先行试点、典型示范等措施有力推动了节水工作,水资源利用效率和效益显著提高。2003年以来,长江流域人均综合用水量基本维持在400~450 m3,万元GDP用水量和万元工业增加值用水量显著下降,亩均灌溉用水量呈缓慢下降趋势。但长江流域节水工作还有很大的提升潜力,主要表现为:①节水不充分,水资源利用效率与国际国内先进水平相比还有较大差距,大多数用水和节水指标都低于全国平均水平;②节水不平衡,区域间现状节水水平差异大;③节水不持续,行业监管问题仍然突出,节水内生动力不足,监管制度不健全,监管力度不够。
二、长江流域节水思路与分区重点
根据区域水资源禀赋、资源环境压力负荷、未来水资源需求等因素,将长江流域分为6个节水分区,根据各地区特点明确节水方向和节水重点。
1.上游川渝云贵区
(1)基本特点
本区4个省份均属长江经济带,分布有4个重点开发区域、2个农产品主产区、6个重点生态功能区和黄土高原—川滇生态屏障区。经济社会发展相对滞后,区域发展不均衡。水资源条件总体较好,水资源开发利用率、耕地有效灌溉率较低,重庆北部山区、四川盆地腹地、滇中高原、黔中地区存在工程型缺水问题,多个县域水资源承载能力处于临界、超载或严重超载状态;用水效率不高,农田灌溉水有效利用系数流域最低,节水潜力大。
(2)节水重点
围绕构建西南生态安全屏障和成渝、滇中、黔中等重要经济区发展要求,开源节流并举,全面加强水资源节约保护,以促进人水和谐为节水方向。农业节水方面,推进灌区节水改造和水利基础设施建设,提高农业综合生产能力,发展高效特色农业,适度推进高效节水灌溉;优化产业结构和布局,适度控制高耗水企业发展,推进高耗水行业节水改造;实施城镇老旧供水管网改造,完善管网漏损检测制度,推进节水器具普及和非常规水利用,严控高耗水服务业用水。
2.上游青藏甘区
(1)基本特点
青海、西藏大部分地区属青藏高原生态屏障区、三江源草原草甸湿地生态功能区,水质良好,生态环境十分脆弱,重点开发区域仅有甘肃省天水市。经济社会发展滞后。水资源空间分布不均衡,存在大面积的干旱缺水地区;水资源开发利用率很低,无水资源承载能力临界或超载县域;用水效率一般,区域和行业差异较大。本区现状总用水量小,未来地广人稀、开发强度低的总体状况不会改变,水资源需求增长有限,节水潜力较小。
(2)节水重点
围绕构建青藏高原生态屏障要求,严格限制开发区和禁止开发区管理,加强水土保持和生态环境修复与保护,以保护优先、全面节水为方向。优化种植结构,发展高效节水灌溉农业;按照国家主体功能区管理要求管控工业发展,限制工业用水增长;推进城镇老旧供水管网改造,加强供水管网漏损检测,推进节水器具普及和非常规水利用,严控高耗水服务业用水。
3.中下游皖赣鄂湘区
(1)基本特点
本区4个省份均属长江经济带和长江流域农产品主产区,分布有4个重点开发区域,涉及5个重点生态功能区。经济社会发展迅速,但区域发展不均衡。水资源相对丰富,农田灌排设施基础较好,水污染问题相对突出,不同程度存在资源型、工程型、水质型缺水问题;区域用水效率不高,节水潜力很大。本区多数地区属于重点开发区域和粮食主产区,预计未来水资源需求将有所增长。
(2)节水重点
围绕长江经济带建设及皖江城市带、武汉城市圈、长株潭城市群和鄱阳湖生态经济区的发展要求以及长江大保护要求,以促进节水减排为方向,节水治污协同发力,实现高质量发展。发展高效节水现代农业,着重推进水稻灌区综合节水技术,强化农业面源污染的源头控制;积极承接沿海发达地区转型产能,推动产业结构升级,大力发展循环经济,全面推行清洁生产,提升工业用水循环利用水平,从源头减少工业用水量和污染物排放量;推进城市老旧供水管网改造,建立完善供水漏损控制和精细化管理平台,严控高耗水服务业用水,推广应用节水新技术、新工艺和新产品,大力推进废污水再生利用,构建城镇良性水循环系统。
4.中下游豫陕区
(1)基本特点
本区涉及2个重点开发区域,2个重点生态功能区,无农产品主产区。经济社会发展水平一般,但相对均衡。区域水资源条件一般,水资源开发利用率约12%,部分地区存在开发利用过度问题,多个县域水资源承载能力处于临界或超载状态;用水效率相对较高,主要指标均位于流域前列。本区水资源承载能力状况欠佳,需加大水资源管控力度。
(2)节水重点
加快实施超载地区用水总量削减计划,严控临界超载地区用水总量增长,节水方向为以水定发展。严格落实总量强度双控行动,促进资源环境逐步休养生息;合理确定水土开发和灌溉发展规模,限制和压缩高耗水作物种植面积,加快灌区节水改造,推广高效节水灌溉;严控高耗水工业行业发展,提高用水效率准入门槛;加快实施城镇节水改造,推进节水器具普及和非常规水利用,严控高耗水服务业用水。
5.中下游浙桂粤闽区
(1)基本特点
本区面积约1万km2,位于洞庭湖和鄱阳湖水系支流源头地区,多为山区;涉及长江流域农作物主产区和华南农作物主产区,多数地区属南方丘陵山地带生态屏障区。经济社会发展水平较好,且相对均衡。区域水资源条件较好,水资源开发利用率不高,以农业用水为主;除浙江省部分地区外本区用水效率不高,人均综合用水量和亩均灌溉用水量显著偏高。
(2)节水重点
本区以加强保护和农业节水为主。加强水源涵养林保护,保障河湖生态用水;限制和压缩高耗水作物种植面积,加大灌区节水改造力度,着重加强农业节水;推进城镇老旧供水管网改造,推进节水器具普及,严控高耗水行业发展。
6.长江三角洲苏沪区
(1)基本特点
本区是中国改革开放和现代化建设的先行地区,属长江经济带和长江三角洲优化开发区域,是长江流域农产品主产区的重要组成部分。社会经济发达且相对均衡。区域水资源条件较好,过境水资源丰沛,水土资源总体较为匹配,水资源开发利用率高,水污染问题相对突出。农业用水效率较高,位于流域前列,工业和城镇用水效率有提升空间,有较大节水潜力。本区未来用水增长空间有限,用水总量有减少趋势。
(2)节水重点
围绕“21世纪海上丝绸之路”及长江三角洲区域一体化发展要求,在加强水资源节约保护的前提下优化发展,节水方向为节水治污并重。推广现代节水灌溉技术,建立一批高标准节水农业科技示范区,积极推广稻作区管道输水灌溉和水肥一体化技术;促进产业升级换代,开展工业节水重大关键技术攻关,推广先进适用的节水工艺、技术和装备,加大海水直接利用力度;推进城市老旧供水管网改造,严控高耗水服务业用水,全面普及节水器具,推广环境绿化喷灌工程。
三、节水推进策略
围绕激活节水内生动力,以制度建设为中心,聚焦市场机制完善,综合运用政府管控、市场调节、公众参与等3种手段,分区实施、统筹推进、重点突破,全面推进落实16项具体举措,将节水工作从政府主导的命令控制型节水推进模式转向政府—用水户协同节水推进模式。
1.加强政府管控
(1)加强节水法治建设
尽快出台节约用水条例,鼓励出台地方性节水法规;细化强化节水惩戒条款,加大节水违法违规行为的惩戒力度;强化节水执法监管。
(2)完善节水监管体制
完善政府主导、水利抓总、有关部门分工负责的节水监管体制;建立完善流域和区域相结合的节水监管体制,强化流域管理机构节水行政管理职能。
(3)健全节水工作协调推动机制
建立地方行政首长负责制和政府节水目标责任制,逐级落实节水主体责任,层层压实节水目标责任;建立以目标为导向的省、市、县三级节水工作协调推进机制。
(4)建立务实管用的节水定额标准体系
建立以用水定额为核心和基础、强制性标准与推荐性标准相结合的定额标准体系;加强节水定额标准执行情况检查、评估和修订工作,充分发挥定额的节水导向和约束作用。
(5)强化水资源消耗总量和强度双控指标刚性约束
建立总量-强度双控的流域区域统筹机制,严格总量强度指标考核;进一步将总量控制指标细化分解到用水行业和重点用水户,逐步建立用水总量精细化管控体系;全面落实和加强计划用水管理,严格执行超计划用水累进加价制度。
(6)完善并落实节水评价制度
进一步落实规划和建设项目节水评价制度,研究建立建设项目节水后评价制度,逐步建立区域和重点监控用水户节水评价机制。
(7)做好重点监控用水户监管工作
在《国家级重点监控用水单位名录》的基础上,建立完善省、市、县三级重点监控用水单位名录;结合国家水资源监控能力建设,逐步增加用水实物指标实时统计或计量监控功能,强化重点监控用水单位取用水在线监控;按照属地管理原则强化重点监控用水单位节水监督检查。
(8)推进基层节水管理能力建设
完善基层节水管理队伍,加强管理能力培训,形成县-镇-村三级基层节水管理队伍;改善基层节水执法监管装备,加大节水执法监管装备投入。
(9)建立健全用水审计制度
以超计划超定额重点用水户为切入点,积极开展用水审计试点、完善和推广;建立强制用水审计用水户清单,高耗水行业重点用水户、超计划超定额的其他重点用水户要纳入强制审计清单;建立基于产业链的延伸用水审计制度,针对高耗水原料供应商开展延伸用水审计,严格控制生产原料和产品水效。
2.优化市场调节
(1)继续推进水权水市场建设
全面总结梳理前期试点改革经验、问题和推进障碍,继续实施水权交易改革试点,优化完善水权水市场建设;引导社会资本参与节水基础设施建设,培育节水产业,提供社会化、专业化和规范化的节水服务,激发市场在水资源配置中的主体作用;及时总结水权交易改革试点巩固提升经验,探索多元化的水权交易模式。
(2)全面深化水价改革
建立全面客观反映水资源稀缺性和供水成本的水价形成机制,合理提高城镇基本水价,实行差别定价,对高耗水特种行业从高制定水价;建立水价动态调整、水费缴费反馈等机制。
(3)完善财税金融激励机制
建立完善节水财政奖补机制;严格落实水资源税差异化征收政策,强化和落实企业节水税收引导政策;创新节水金融支持政策,推广信贷节水,支持企业开展节水改造,优先先进企业融资难题。
(4)完善并推广合同节水管理模式
以水利行业节水机关建设为标杆,以高校为示范和突破口,打造合同节水示范项目;强化合同节水管理保障机制,建立和完善管理激励机制。
3.强化公众参与
(1)建立健全节水信息公开制度
编制和发布年度节水统计公报,建立节水评价公示制度及节水执法监管平台,加大节水法规政策宣贯力度。
(2)完善节水公众参与制度
完善公众参与方式和参与平台,从传统平台转向新型信息化平台,提高公众参与有效性;建立节水社会监督员队伍,强化节水社会监督。
(3)广泛开展节水宣传教育
加大节水宣教投入,推动节水宣教专业化,提高宣教效果;针对不同人群开展具有针对性的节水教育。 ■