浅析排污许可证制度执行中存在的不足及建议

黄玲 昝学军 何波涛 陈雨艳 *

（1. 四川省生态环境监测总站，四川成都 610091；2. 四川省生态环境保护综合行政执法总队，四川成都 610041）

1 引言

固定污染源是我国污染物排放的主要来源，控制固定源污染物排放是改善生态环境质量的有效措施，排污许可证是国际通行的环境管理制度之一，是对污染源进行管理的重要手段［1］，同时是污染物总量控制和排污权交易等工作的重要基础。2016 年，国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》，明确要将排污许可建设成为固定污染源环境管理的核心制度，试行“一证式管理”［2］，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等法律在修订过程中也先后对排污许可作出规定。2021 年1月，我国发布了《排污许可管理条例》，对排污许可管理提出更加明确的规定，为固定源排污监管执法提供了有力保障，另外，我国还发布了《排污许可管理办法（试行）》《固定污染源排污许可分类管理名录》等多项排污许可证申请与核发技术规范。四川省企业众多，排污量大，给生态环境造成了很大的压力，因此，落实排污许可证制度对改善生态环境质量意义重大。截至2020 年9 月底，四川省共发放排污许可证10 万余家，而排污许可制的执行是一个长期的过程，一方面，排污单位并不是获得排污许可证后就可以一劳永逸［3］，还有按证排污、自查、自行监测、建立台账等很多工作要做，另一方面，许可证的发放仅是第一步，发放之后如何监管和执法，督促企事业单位承担起排污者的责任也是排污许可制度执行的关键［4］。通过了解企业执行排污许可证的情况，梳理排污许可证制度执行过程中存在的不足，并针对实际情况提出相应的对策建议，为促进排污许可证制度的有效落实献计献策，对四川省环境质量改善具有积极的意义。

2 排污许可证制度实施取得的成效

四川省积极落实构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，截至2020 年9 月，共计完成所有行业固定污染源清理整顿和排污许可发证登记12 万余家，关闭或长期停产等特殊情形分类处置2 万余家，实现了固定污染源排污许可清理整顿和排污许可发证登记任务双“清零”，基本实现四川省固定污染源排污许可全覆盖。四川省制定了《四川省2020 年固定污染源排污许可全覆盖“回头看”工作方案》，推进底单完整性检查、分类准确性检查、发证登记合规性检查抽查核查等工作，2020 年10—12月开展了排污许可全覆盖第三阶段“回头看”，对108 个行业10 余万家排污单位全覆盖集中包片，将15 批次疑似问题清单6 000 余家排污单位移交各地核查、复核、整改。截至2020 年11 月17 日，全省共计抽查核查疑似问题2 万余家排污单位，确保排污许可全覆盖“回头看”取得实际效果，四川省完成2020 年固定污染源排污许可全覆盖工作各项任务，提高了排污许可全覆盖的工作质量，对于控制固定污染源污染物的排放发挥了积极作用。

3 排污许可证制度实施存在的不足

排污许可证制度在固定污染源监管方面发挥了积极作用，固定污染源排污许可全覆盖“回头看”的工作提高了四川省排污许可全覆盖工作的质量，由于排污许可证制度涉及企业众多，工作量大，在排污许可证制度执行过程中尚存在一些不足。

3.1 排污许可证编制质量参差不齐，企业证后自查工作欠缺

很多排污企业的排污许可证是由第三方机构编制申请的，其质量存在良莠不齐的现象。（1）缺乏现场核实和踏勘。第三方机构技术水平各不相同，个别机构直接根据环评报告或者建设单位提供的资料填写，而缺少足够的现场核实和踏勘，不能保证填报的质量，在一定程度上增加了审核和发证的难度。（2）个别企业编制的排污许可证（副本）执行标准不准确。某企业废气执行《大气污染物综合排放标准》，其排气筒低于15 m，按要求排放速率应外推计算结果再严格50%执行，而副本中标准限值未按严格的执行。（3）自行监测方案存在监测点位不全、监测项目选择不当、频次不够等问题。个别企业编制的自行监测方案存在监测点位覆盖不全、频次不够的现象，监测指标未充分根据污染物排放标准、环境影响评价文件及批复等相关管理规定来确定，存在未抓住特征污染因子的现象，同时存在未根据企业的原料、热源以及工艺等的实际情况有选择性地确定监测指标，如使用天然气或煤作为燃料有二氧化硫产生，而使用电加热没有二氧化硫排放，应加以区分，而不是一概而论把二氧化硫作为监测指标，这种不是特征污染因子被纳入监测项目的现象，无形中增加了企业的负担。

3.2 排污单位未严格按照排污许可证自行监测方案开展监测

企业自行监测存在监测项目不全、缺项漏项、监测频次不够等问题。企业的排污许可证编制自行监测方案中的监测指标和频次有相关行业的自行监测技术指南的，按照自行监测技术指南执行；无行业自行监测技术指南的或行业自行监测技术指南中未规定，则参照HJ 819—2017《排污单位自行监测技术指南 总则》编制，排污单位应按照排污许可自行监测方案开展自行监测，部分企业未按要求开展自行监测，监测项目不全、缺项漏项、监测频次不够，如某一非重点排污单位生活污水排口、雨排口废水以及厂界环境噪声均要求监测，其中生活污水排放口要求每季度开展监测，而实际该生活废水排口一年仅监测一次，雨排口废水和厂界环境噪声均未开展监测，监测情况与自行监测方案不符。

3.3 企业在线监测设备存在验收滞后、运维不力的问题

《水污染防治法》第二十三条规定，重点排污单位还应当安装水污染物排放自行监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行；根据HJ 942—2018《排污许可证申请与核发技术规范 总则》，对于排污许可载明的要求采用自动监测的污染物项目，应采用符合监测规范的有效自动监测数据核算污染物实际排放量；《排污许可管理条例》明确规定实行排污许可重点管理的排污单位，应当依法安装、使用、维护污染物排放自动监测设备，并与生态环境主管部门的监控设备联网。排污单位发现污染物排放自动监测设备传输数据异常的，应当及时报告生态环境主管部门，并进行检查、修复。这就要求排污许可证执行制度与污染源监测制度实现有效的衔接，企业应保证在线监测仪器的运维以及数据的有效性，个别企业在线监测设备安装后未组织验收，未与生态环境部门监控设备联网，部分企业的在线监测设备在运维方面存在不足，未与运维公司签订定期运维合同，废水在线监测设备存在试剂过期、设备长期未校准等现象，废气监测设备存在二氧化硫和氮氧化物量程设置过宽、标气过期以及未按期进行运维等问题，导致在线监测仪器运维不利，不能保证数据的有效性，不能为排污许可制提供很好的数据支撑。

3.4 部分排污单位存在对排污许可证制度、相关标准和政策掌握不到位等问题

（1）对排污许可证制度理解欠缺。《排污许可管理条例》规定排污单位变更名称、住所、法定代表人或者主要负责人的，应当自变更之日起30 d 内，向审批部门申请办理排污许可证变更手续。部分企业对变更的要求了解不足，排污行为即使发生变更也未及时申请。（2）对相关标准政策掌握不到位。2020年3 月，四川省生态环境厅发布《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》，要求成都平原（成都、德阳、绵阳、乐山、遂宁、雅安、眉山、资阳）、川南地区（自贡、宜宾、泸州、内江）的大气污染防治重点区域现有企业自2021 年3 月起执行颗粒物、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物特别排放限值和特别控制要求；其他大气污染防治重点区域现有企业自2021年9 月起执行本公告中相应标准颗粒物、二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物特别排放限值和特别控制要求。企业对此情况理解不到位，部分企业的排污许可证在执行标准时没有标注使用特别排放限值的时间节点，有的执行标准直接采用特别排放限值，而位于其他大气污染防治重点区域的企业在2021 年9月之前可以不执行特别排放限值。（3）对标准的发布和更新未及时了解。随着生态环境保护标准体系的完善，将有大批标准的修订单和行业标准、地方标准发布，部分企业未能及时了解标准的发布和更新，仅2020 年12 月25 日一天，生态环境部就发布了《铸造工业大气污染物排放标准修改单》等7 项标准的公告，如相关企业未及时关注到标准更新就会存在变更申请滞后的问题。

3.5 排污企业主体责任不强，排污许可证制度执行主观意识欠缺

原环境保护部办公厅的《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（2017年）要求做好建设项目环境影响评价制度与排污许可制有机衔接的相关工作。环境影响评价贯穿于企业排污的事前、事中和事后的监管与惩戒，排污许可证作为环境管理体制中的核心制度，其同样贯穿于排污的事中和事后的监管，是相关部门执法的重要依据。企业作为污染物排放的主体，理应通过企业自行监测履行环境保护责任以及污染治理的主体责任［5］，认真执行排污许可证制度，做好排污许可证核发后的执行工作，而个别排污企业没有充分认识到国家排污许可证改革的重要意义，存在应付式完成任务的现象，缺乏主观能动性，误以为取得了排污许可证就一劳永逸了，对开展自行监测、制定环境管理台账、编写排污许可执行报告以及变更、延续、撤销排污许可证的要求等情况一无所知，没有充分认识到排污许可证不仅是企业守法，同时也是相关部门执法和社会公众进行监督的主要或者基本依据。

4 建议

4.1 加强排污许可证的证后监管，树立企事业单位持证排污意识

排污许可证的证后落实是排污许可制度的关键，生态环境部门、企事业单位等应理清职责，各司其职。（1）相关部门加强企业证后自查的监督管理，对排污许可证编制出现的错误和问题及时纠正。企事业单位在取得了排污许可证后，相关单位应督促企业开展自查，同时根据相关政策与规范等，对已发排污许可证的质量情况进行摸底，及时发现共性问题，提出解决方案，对于排污许可证出现错误的地方建立纠错机制，对申报及核发过程中出现的问题及时纠正、更正。（2）企事业单位积极开展自查工作。企业应认真开展自查工作，确保企业产品信息填报完整准确，企业基本信息、原辅料信息填报完全，无组织和有组织排放信息无遗漏，污染物种类填报齐全，监测内容、频次等符合相关要求，对于自查中发现的问题，及时向排污许可证核发部门汇报，进行更正。（3）树立企业持证排污意识，加强企事业单位对排污许可证制度的理解，及时掌握相关标准和政策。使企业认识到排污许可证不是一成不变的，当排污单位生产经营场所、污染物排放口位置或污染物排放方式、排放去向发生变化以及污染物排放口数量或者污染物排放种类、排放量、排放浓度增加等情况应当重新申请取得排污许可证。鼓励企业开展环保业务能力的学习，包括企业对执行国家标准及地方标准等的发布情况进行跟踪，如泡菜行业企业应了解四川省地标《四川省泡菜工业水污染物排放标准》的发布情况（此标准已于2020 年12 月17 日发布征求意见稿），待标准正式发布后，及时申请变更申请。排污单位应当建立环境管理台账记录制度，按照要求编写执行报告，将污染物排放信息进行公开。

4.2 加强排污许可证制度的监督，做好企业排污的环境监测

（1）加强企业排污行为环境监测的监督，保障在线监测设备有效运行，督促企业按照自行监测方案开展监测。强化监督监测是实施排污许可证制度的重要保证，排污许可证制度不仅需要环境监测提供数据支撑，同时需要生态环境部门做好监管。2021年1 月，生态环境部《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，在完善执法机制、着力提升行政执法效能中指出监测工作机制保障监测数据对现场执法的支撑。《排污许可管理办法（试行）》指出环境保护主管部门可以通过政府采购服务的方式，组织或者委托技术机构提供排污许可管理的技术支持。排污许可证证后管理是一个长期的过程，需要加强对企业执行排污许可制的监督执法，做好企业的排污监测工作来保障其顺利进行，督促企业在在线监测设备安装后及时组织验收，加强在线监测仪器的运维工作，并及时与生态环境部门监控设备联网，保证监测数据的有效性，同时督促企业按照自行监测方案开展监测，避免缺项漏项。（2）提高环境监测能力，可充分利用社会监测机构。加强排污环境监测队伍建设，同时可充分利用社会监测机构，为排污许可制提供数据支撑，还可以依托第三方技术机构的专业优势，为排污单位和管理部门提供技术服务，包括排污许可证第三方监督管理、污染物排放总量第三方核算，为企业编制执行报告、进行排污许可证的申请和变更等工作。（3）加强对企事业排污许可制度执行情况和第三方服务机构的监管。生态环境部门全面加强排污许可证证后的监管，明确排污许可执法的职责分工、监管方式及内容等，监督排污单位规范开展自行监测、按期提交执行报告以及及时公开信息等，对违法行为予以处罚，同时加强对第三方技术服务机构的规范和监管，避免数据造假以及不规范行为。

4.3 加大对排污许可制度的宣传，建立奖惩机制

（1）加大宣传，提高企业主体责任感。管理部门针对企业开展排污许可证实施意义的宣传，可定期组织排污企业负责人进行排污许可制的宣传贯彻，使企业充分认识到排污许可证是每个排污单位必须持有的排污“身份证”，同时采取多种方式和渠道向公众宣传，充分发挥群众的参与和监督作用。（2）建立奖励惩罚机制。对证后执行情况比较突出的企业给予奖励，树立一批正向典型，发挥典型的作用，建立一批排污许可证执行的范本；同时对无证排污、违反排污许可证、违反自行监测要求以及违反其他环境管理要求等行为给予处罚，增强企业的主观能动性，认真落实作为排污单位的主体责任，使排污许可证相关工作逐步实现规范化。

4.4 加强排污许可制政策及规范等方面的培训，提高相关人员的技术水平

定期组织对相关生态环境部门、企事业单位、技术咨询与监测机构等开展培训，组织专家做好排污许可制度的政策解读，对相关问题予以解答；同时提高企业的环保技术水平，有目的、有计划地组织排污企业对工作指南、行业技术规范等进行全面的学习，对企业取得排污许可证后开展自行监测、环境管理台账记录、执行报告编写以及信息公开等开展相关的培训，提高企业的责任意识以及相关单位人员的专业技术水平。加强对监察执法人员的培训，交流总结执法检查中的工作经验，明确执法重点，使排污许可监管工作不断规范化，保障排污许可制的顺利进行。

5 结论

排污许可制是固定污染源的基础核心制度，排污许可全覆盖工作已于2020 年9 月底初步完成，四川省已完成2020 年固定污染源排污许可全覆盖“回头看”工作。落实排污许可制度对四川省生态环境质量改善意义重大，排污许可制的执行是个长期复杂的过程，在执行初期不可避免地会存在各种不足，应积极采取有效的措施予以解决。对于排污许可证出现错误的地方建立纠错机制，加强企业的证后自查工作，对申报及核发过程出现的问题及时纠正、更正。为更好地促进排污许可制度的有效落实，树立企事业单位持证排污意识，可充分利用第三方的技术力量，做好证后管理。加强相关人员的培训，及时掌握标准、规范、政策的出台和更新，提高相关人员的环保技术水平。督促企事业单位开展自行监测、台账记录、执行报告和信息公开等，同时理清排污主体责任，加大后期环境监管，提高执法监管效能，完善污染源执法监测能力，保证排污许可制度的落实。做好排污许可与环境影响评价制度、环境保护税以及自行监测管理等的衔接工作，强化各级政府环境保护主体责任，引导社会公众更多参与到排污许可制的工作中来，形成政府综合管控、企业依证守法、社会共同监督的良好氛围，充分发挥排污许可“一证式”管理的作用，改善四川省环境质量。