城市社区生活垃圾分类协同治理新模式探究

郑晓纯

（广东省科技干部学院，广东珠海 519090）

1 引言

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十五次会议上指出，加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制，树立科学理念，分类指导，加强全链条管理［1］。做好垃圾分类工作，既是落实习近平生态文明思想，着力解决突出环境问题，推动形成绿色发展方式和生活方式的重要途径，也是开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，打造共建共治共享基层社会治理格局的重要载体。

本文以珠海市党建引领社区生活垃圾分类治理的体系和机制为研究对象，实地调研了珠海市的10个镇街。调查对象包括区垃圾分类督导组成员、工作人员，镇街垃圾分类工作主管领导、工作人员，社区党支部书记、垃圾分类专管员，业委会代表，物业服务企业人员，专业团队人员，小区居民等。通过访谈调查法、问卷调查法、案例分析法进行对比分析，总结归纳出当前社区生活垃圾分类面临的困境，探讨社区生活垃圾分类协同治理新模式。

2 当前社区生活垃圾分类的困境

目前，我国垃圾分类工作主要还是依靠各级政府投入推动，由于多种原因，社区生活垃圾分类还面临一些问题和困境。

2.1 宣传引导统筹推进不到位

垃圾分类宣传未形成合力，目前垃圾分类宣传方式以街道组织试点社区活动、上门入户、小区内宣传为主，部分社区宣传引导组织乏力，各小区各自为阵，宣传方式孤立、随意、单调，对于制定垃圾分类、撤桶并点的意义和目的没有进行广泛宣传，导致在实际操作过程中小区居民不理解、不支持，小区居民与物业管理公司、社区之间产生矛盾。物业管理公司履行垃圾分类投放责任人职责履行不到位，“谁产生，谁付费”的垃圾处理理念还未获得广泛共识。

2.2 居委会全面监管乏力

部分居民、单位环保意识不强，垃圾分类参与度低，导致垃圾源头分类监督困难。目前垃圾分类监督主要依靠的是小区保洁员、“双报到”党员、志愿者和聘请的站桶人员，虽然经济手段起到辅助作用，但长期坚持确有实际困难。并且难以做到全时段、全方位管理，在监控不能覆盖的地方垃圾混装情况依然频发多见。当前基层垃圾分类工作人员应对各种检查评比投入的精力较多，基层的工作压力较重，每月要迎接各级明查暗检和月考排名，基层工作人员工作压力大。

2.3 物业管理执行力度不够

珠海市将物业服务企业规定为小区生活垃圾分类投放管理责任人。从小区物业执行情况来看，大部分居民能够支持垃圾分类工作，执行垃圾分类投放，但也有部分居民对增加的物业责任抵触大，对物业的要求不理解、不支持，为小区垃圾分类推广工作增加了难度，尤其是对楼层撤桶、环保屋选址、定点投放，居民反对声大。部分物业参与意识不强，观望情绪严重，垃圾分类工作推诿，认为垃圾分类是自上而下推行，需要政府承担费用、包揽工作，导致居委会层面协调难度大，垃圾分类流于形式，未能准确履行物业主体责任。

2.4 居民主体性地位彰显不足

居民分类认知度不高、参与积极性不高、分类动力不足是社区生活垃圾分类面临的一大难题。垃圾分类，定时定点投放，增加了居民的时间成本，部分居民对于垃圾分类的必要性和意义认识不足，排斥或抗拒分类。尤其是小区撤桶定点、垃圾四分类亭选址，是垃圾分类推行工作的一块“硬骨头”。有些居民坚决不同意楼层撤桶，有些居民基本不去理会选址的事情，但垃圾分类亭放在哪栋楼下，哪栋的居民都有意见。如何把“不和谐”的声音转化为一团和气，是垃圾分类工作的难点。小区居民主体性彰显不足，如何发动群众、依靠群众、引导群众，将垃圾分类建设阻力变为居民共治动力，如何实现垃圾分类社区自治共治共建格局，是对基层社区治理的一大挑战。

2.5 部门齐抓共管未形成合力

垃圾分类管理涉及面广、矛盾冲突点多，是基层社会治理能力和治理现代化的重要内容，单靠城管部门推动有难度。当前，社区管理的其他体系，每一个系统都有各自行之有效、合理合法的处置处罚措施，但基本上都执行各自的主体任务，垃圾分类难以借助其他管控体系形成合力。

3 社区生活垃圾分类协同治理的必要性

垃圾分类既是对基层社会治理的一次大考，也是创新基层社会治理的良好契机。破解社区生活垃圾分类的困境，需要公众参与，多方力量协同治理，才能形成闭合链条，全面推进。垃圾分类问题不仅是环境问题，还是资源和经济问题，更是社会问题。要解决这样一个系统性问题，需要在政府的指导下，企业、社会组织、社会公众共同参与，并在其中寻找一个利益平衡点［2］。

基层是一个地域的概念，基层社会治理是指在党的领导下，运用包括政府在内的多种力量向基层辖区居民提供民生保障、公共服务、利益协调、矛盾纠纷化解、创造平安和谐舒适生活环境的活动［3］。基层治理是国家治理体系的基石。党的十九大提出加强和完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制［4］，党的十九届四中全会提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系［5］，这体现了基层社会治理主体、治理方法、治理成果的人民性。政府与社会多元合作、协同共治的理念已经成为中国社会治理的基本价值取向。因而基层社会治理具有很强的社会性和自治性，需要在党组织领导下实行自治、法治、德治相结合。共建共治共享是基层社会治理制度的基本要求和重点任务，当前垃圾分类治理困境是由多主体、多环节共同形成的［6］。垃圾分类是一种典型的公众参与行为，垃圾分类管理涉及面广、矛盾冲突点多，是基层社会治理的难点问题。

社区是基层的社会治理单元，是社区基层居民自治的组织。突破当前社区生活垃圾分类的困境，需要整合社区各方力量和资源，创新基层社会治理模式，走协同治理的道路。所谓协同，指的是子系统在序参量的支配下相互协作，发挥自组织作用，使整体系统有序运行，形成子系统不存在的新结构和特征［7］。治理则是政府与非政府部门等众多公共行动主体，在竞争与协作的互动过程中，运用公共权力共同管理公共事务［8］。据此，协同治理具有以下基本特点：治理主体的多元化、治理资源的协同性和治理方式的权变性。协同治理能够凝聚多方力量，提高治理效益，全面推进社区生活垃圾分类治理。协同治理旨在引入多方参与主体，构建制度化的沟通渠道和参与平台，发挥社会各类组织在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用［9］。

本文通过珠海市社区垃圾分类典型案例的调研分析得出，社区生活垃圾分类投放实施情况较好的，都是多方力量共建、协同推进的结果。新时期基层社会治理的共性和垃圾分类本身的特殊性，决定了垃圾分类的推行必然要走党建引领、多方力量协同治理的道路，这既是新时期基层社会治理的基本特征，也是国内垃圾分类成功城市的经验总结。

社区生活垃圾分类协同治理需要以党建为引领，以社区为单元，以居民为主体，多方力量共建共治共享。以生态立市为城市发展理念的珠海市积极推动生活垃圾分类法制化和规范化管理，出台广东省第一部运用特区立法权制定的垃圾分类管理条例《珠海经济特区生活垃圾分类管理条例》，推动以法治为基础，全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的垃圾分类制度。珠海市不断探索社区生活垃圾分类治理模式，初步构建起社区基层党组织、居委会、业委会、物业服务企业、专业团队等多方联动机制，全面推进社区生活垃圾分类。

4 社区生活垃圾分类协同治理模式的运行机制

多元主体协同治理模式以基层党组织为“主心骨”，以居委会为“指挥员”，以物业公司为“大管家”，以业委会为“润滑剂”，以专业团队为“技术顾问”，形成党建引领、民主协商、社会协同、公众参与的社区生活垃圾分类治理新模式，有效催生“共情感”，切实提升垃圾分类基层社会“共治力”，构建社区生活垃圾分类长效机制，不断推动居民垃圾分类习惯养成。

4.1 “主心骨”——基层党组织，硬核支撑

基层党组织的组织力、凝聚力、执行力是社区推进垃圾分类工作的“硬核支撑”，强化基层党组织“主心骨”力量，是确保垃圾分类政策和决策部署贯彻落实的基础。基层党组织主要是指在企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位成立的党组织，包括基层党委、党总支、党支部等，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础［10］。珠海市通过推行党建引领，强化基层党组织的核心纽带和引领作用，充分发挥社区党建网格化的管理优势，统筹多方力量，严格奖惩，积极探索共建共治共享基层社会治理新模式。如珠海市香洲区充分利用“区党（工）委—社区党委—网格党（总）支部—物业、业委会党组织及楼栋党小组”组织架构，发挥“双报到”党员、基层党员志愿者先锋模范带头作用，以党建引领社区治理，形成社区党组织、志愿者、居民群众等共同参与的工作格局。2021 年1 月至6 月，香洲区党员、志愿者入户宣传达591 238 户。习近平总书记在党的十九大报告中强调党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。社区基层党组织的生动实践诠释着基层党组织在垃圾分类工作中有效联结多方力量，通过党的组织建设、思想建设，通过完善“一主多元”的垃圾分类共建共治党建体系，完善党群多方联动多样式联合共治机制，以点带面发挥小区党员的先锋模范作用，成为社区生活垃圾分类工作的“主心骨”和“硬核支撑”，推动垃圾分类工作落地见效。

4.2 “指挥员”——居委会，赋能添动力

居委会是社区生活垃圾分类工作的“指挥员”和“战斗员”。居委会在镇、街道的指导下，配合做好生活垃圾分类的组织、动员、宣传、引导等工作。居委会具体职责包括：根据社区垃圾分类实情，找准辖区内垃圾分类突破口，抓住切入点，夯实着力点，因地制宜指挥各物业、各单位开展宣传教育和培训活动；按照市、区检查要求，协助镇、街道完成周期性垃圾分类巡点检查工作，对小区物业进行预检查，提前查漏补缺，指导物业建立垃圾分类资料台账；配置垃圾分类工作专管员，全程跟进物业、业委会“撤桶并点＋定时定点”垃圾分类投放模式实施情况；组建垃圾分类志愿督导队伍，吸纳业委会、物业、专业团队、居民代表等相关人员加入，制定奖惩条例，协调化解矛盾纠纷，引导居民按照分类标准进行精心分类，促进居民分类习惯养成，打通居民生活垃圾分类最后一百米。如珠海市香洲区前山街道福石社区坚持宣传为王，制定因地制宜、见缝穿针、全方位的宣传教育攻略，通过利用社区的微信服务号、网络直播、宣传栏、小区业主群大力宣传垃圾分类知识，营造良好的氛围；因地制宜，以醒目的垃圾分类宣传海报，把小区的大门、灯柱、门窗框、宣传栏、楼栋展板变成垃圾分类宣传主战场，营造垃圾分类文化氛围；通过家校联动，举办主题宣传活动，拉动宣传新举措，共同推进垃圾分类试点工作。由福石社区党委、福石社区人大联络站主办，荣泰小学党支部、珠海可口可乐饮料有限公司党支部协办的“党建引领绿色共治 垃圾分类全民参与”主题党日活动在福石社区荣泰小学举行，吸引近千人次参加。以“大手牵小手”，联合辖区小学、中学、幼儿园，共同推进垃圾分类试点工作，以学校为宣传主战场，开展23 余场次征文活动，收集近千余份手抄报，组织了“变废为宝”手作创作大赛，培养孩子垃圾分类意识。以“小手拉大手”实现“教育一个小孩，带动一个家庭，辐射一个社区”。居委会积极作为，为社区垃圾分类赋能添动力。

随着垃圾分类由倡导性政策向强制性政策转变，居委会作为社区生活垃圾分类工作的“指挥员”和“战斗员”，以法治为基础，主动担当，久久为功，持续发力，进一步完善垃圾分类监督约束机制，如完善常态化垃圾分类监督体系、垃圾分类执法与数字化监管体系，进一步完善垃圾分类奖惩机制，如明确物业服务企业的奖惩方案、细化社区居民的垃圾分类奖惩制度。事事抓落实，层层有监管，做到真管真严、敢管敢严、长管长严，分类工作真正走向“严、紧、硬”。

4.3 “大管家”——物业公司，主体责任落实落细

《珠海经济特区生活垃圾分类管理条例》第十九条规定，本市实行生活垃圾分类投放管理责任人制度。住宅区委托物业服务企业或者专业机构负责环境卫生管理的，物业服务企业或者专业机构为生活垃圾分类投放管理责任人。物业主体责任制度全面落实落细，是巩固当前实施成果，以法治为基础，建立社区生活垃圾分类治理长效机制不可缺少的重要一环。香洲区辖区内10 个镇街调研结果显示，垃圾分类实施成效好的小区，都离不开小区物业公司的积极配合和主动承担，落实落细小区垃圾分类的主体责任。物业是小区垃圾分类投放管理责任人，在社区居委会指导下，一是制定本小区生活垃圾投放日常管理制度，合理配置生活垃圾收集容器；二是全面入户宣传垃圾分类，做到家喻户晓，宣传垃圾分类知识、方法，告知投放时间、地点；三是科学选址，以便民为原则，以多方协商为方法；四是监督执行，劝导分类，劝导不符合分类要求的住户及时改正，屡教不改的，及时报告镇、街道；五是分类驳运，做到及时收运、日产日清；六是配合所在社区做好生活垃圾分类投放管理台账登记及检查评比工作。

物业是小区生活垃圾分类的“大管家”，是推进社区垃圾分类工作中的重要一环。需因地制宜建立物业管理长效机制，如社区建立物业管理委员会，作为居委会指导、联络物业服务企业和各小区物业交流、互鉴互促的重要平台。完善物业为主体的生活垃圾分类运作体系，细化和规范物业主体责任和流程，实施物业管理绩效评价机制，表彰一批管理良好、分类规范、坚持不懈的物业服务企业，授予优秀物业荣誉、给予相应的奖励。对屡次不履行物业主体责任的，依法采取相应处罚措施。

4.4 “技术顾问”——专业团队，督导培训

让“专业的人做专业的事”，珠海市香洲区通过政府购买服务，把专业的事交给专业的人做，一方面为社区减负，另一方面营造社区垃圾分类专业化、形象化的宣教和督导环境，提升居民垃圾分类参与度和准确率。专业团队已成为香洲区做好垃圾分类的有力抓手，逐步形成了贯穿垃圾分类前、中、后端全链条运营模式。专业团队有明确的职责，其功能和作用在于技术指导与协助工作，而不是代办和包揽。尤其是对于刚实施垃圾分类的小区，专业队伍指导物业公司进行小区宣传布场、保洁人员分类知识培训，协助设立垃圾分类督导员，指导居民如何准确分类投放，直接带动和提升了居民垃圾分类的参与热情与投放准确率。

专业队伍在社区生活垃圾分类投放前端，是垃圾分类的“技术指导”，指导物业公司开展多样化、形象化宣传，科学配置分类设施，开展培训和督导，协助居委会和物业找准小区垃圾分类的难点问题，因地制宜协助制定小区垃圾分类方案；在分类中端，建立分类运输体系，提供可回收物、有害垃圾预约上门服务、厨余垃圾采取“驳运＋直运”相结合，杜绝混装混运；在分类后端，实现可回收物分拣、厨余垃圾就地资源化处理、有害垃圾暂存、大件垃圾拆解等资源化处置功能，全域推进、全链条开展垃圾分类工作。专业团队运营了珠海市最大的垃圾分类主题宣教场所高新区垃圾分类宣教中心，打造了社区环保生态中心、垃圾分类体验馆等，成为居民学习与体验垃圾分类知识和意义的重要场所。专业团队充分发挥“专业的人做专业的事”的独特作用和影响力，助力城市社区加快示范创建和全面覆盖，加快分类收运体系建设。

4.5 “润滑剂”——业委会，凝心聚力促自觉养习惯

业委会既是小区业主代表，也是业主与物业之间的桥梁，协调业主与物业之间的利益关系，在社区生活垃圾分类工作中起着“润滑剂”的作用。社区生活垃圾分类，小区业委会责无旁贷。如翠香街道兴业社区福星豪庭小区能成为珠海市第一批试点小区，鸿运社区吉豪花园小区能成为梅华街道第一批积极响应垃圾分类各类政策的小区，均因小区业委会主动申请，积极承担。业委会与社区工作人员共同协商，设计改造小区原有垃圾房成为四分类环保屋，垃圾分类收集器硬件设施建设顺利完成，并联合小区物业积极开展入户宣传，建设小区宣传栏，极大调动和提升了小区居民垃圾分类的热情与意识，垃圾分类也成为邻里之间的新话题、小区建设的新风尚，邻里之间一团和气。

撤桶定点、垃圾分类四分类亭选址工作，是垃圾分类推行工作的难点。香洲区的调查结果显示，选址工作的做法总体上是由物业、业委会和居委会三方统筹，拟出方案并公示。当有不同意见时，业委会在居委会的指导下联合物业充分征求居民意见，积极做好同业主的沟通、调解工作。比如福石社区荣泰河庭C 区采用线上投票形式，公开地民主决定垃圾投放点。以业委会为“润滑剂”，反映民心，体现民意，凝聚人心，聚合人力，有效促进居民分类意识转化为自觉行动，养成分类投放良好习惯。多方联动、公众参与，形成垃圾分类社区居民共建共治共享的长效机制。至2021 年6 月初，香洲区楼层撤桶小区数量达166 个，完成率达90%，升级改造环保垃圾屋973个，完成率达99%，居民区新建分类投放收集点875 个。

5 结语

垃圾分类的目标和意义分两个层面，一方面在于垃圾处理本身，实现垃圾的无害化、减量化、资源化，落实习近平生态文明思想，推动形成绿色发展方式和生活方式；另一方面超越于垃圾处理本身，是弘扬社会主义核心价值观，全面提升社会公众文明素质的重要抓手，同时是创新基层社区治理的重要载体。但宣传引导统筹推进不到位、居委会全面监管乏力、物业管理执行力度不够、居民主体性地位彰显不足、部门齐抓共管未形成合力等困境，导致社区生活垃圾分类推行困难重重。本文以珠海市社区生活垃圾分类治理实践为切入点，运用协同治理理论，探索社区生活垃圾分类治理多元主体协同治理新模式，构建基层党组织、居委会、业委会、物业服务企业、专业团队多方联动机制，探索生活垃圾分类治理长效机制。垃圾分类是一项复杂的工程，需要持续发力、久久为功，需要在实践中应对新问题，充分发挥协同治理效应，推动居民垃圾分类习惯养成，形成垃圾分类基层社会治理长效机制。