我国珊瑚礁保护政策分析与发展趋向——以海南省为例

吴苑 陈柳云

（广东海洋大学管理学院，广东湛江 524088）

1 引言

珊瑚礁保护政策是国家或地方在特定历史时期为实现对珊瑚礁资源的保护而制定的行动准则和规范，包括一系列法律、法规、办法、条例、规划、方案等，对利益相关者行为具有重要指导意义。良好的政策不仅能够为保护珊瑚礁提供制度保障，而且能够降低成本，提高执法效率，从而改善海洋生态环境质量。从国家层面上，我国尚未制定专项珊瑚礁法律法规，但关于海洋环境、自然保护区、海域使用及功能区划、海岸工程污染防治等方面的法律法规和相关制度等有涉及保护珊瑚礁的条款。本文以海南省为例，剖析我国珊瑚礁保护政策的具体情况，进一步阐释珊瑚礁保护政策的发展趋势，为完善珊瑚礁保护政策提供参考。

2 海南省珊瑚礁保护政策体系

海南省珊瑚礁保护政策体系包括国家层面和海南省地方层面制定的珊瑚礁保护政策。海南省非常重视珊瑚礁保护问题，制定了一系列珊瑚礁保护的法规政策，既有专项法规，如现行的《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》，也有相关规划方案等，整体珊瑚礁保护政策体系比较完整。国家层面的主要政策见表1。

表1 我国现行关于珊瑚礁保护的主要政策

2000 年以来海南省珊瑚礁保护的主要政策见表2。

表2 2000 年以来海南省珊瑚礁保护的主要政策

3 海南省珊瑚礁保护主要政策分析

3.1 海南省珊瑚礁保护专项政策分析

三亚市人民政府在1992 年发布了《关于保护三亚珊瑚礁国家级自然保护区的布告》，随后几年又发布了《关于禁止开采捕捉销售珊瑚、玳瑁及其制品的通告》［1］。1998 年，海南省首次颁布《海南省珊瑚礁保护规定》，这是海南省省域范围内首部专项珊瑚礁保护的法规文件［1］。2009 年，海南省修订了该项地方法规，增加了对珊瑚礁的界定、设立珊瑚礁特别保护区的内容，明确了由省政府规定珊瑚礁特别保护区从事旅游活动的审批管理，对采挖、破坏珊瑚礁等行为设置了禁止性条款，加大了破坏珊瑚礁违法违规行为的惩处力度［2］。但随着海南省经济发展和珊瑚礁片区生态环境的变化，新修订的方案依然不能满足形势发展的需要，2017 年1 月1 日海南省发布《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》并施行，原《海南省珊瑚礁保护规定》同时废止［3］。该项规定共29 条，从明确保护对象、珊瑚礁自然保护区管理、政府职能部门职责、生态红线与生态恢复、禁止性条款、旅游容量监测、违法违规责任等方面做出了具体规定。首先，该规定结合了新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》和最高人民法院涉海案件司法解释等内容，将作为珊瑚礁生态系统的重要功能性物种——砗磲也纳入保护对象，确定保护本省行政区域内珊瑚礁、砗磲，进一步界定了珊瑚礁和砗磲的概念，明确砗磲包括活体和死体。其次，对建立珊瑚礁自然保护区的权限作了规范，明确珊瑚礁哪些区域应划入生态保护红线，提出要根据需要划出适宜海域用于珊瑚礁移植与生态恢复，增加了禁止性规定，如第十三条“禁止网络交易平台、商品交易市场等交易场所，为违法出售、购买、利用珊瑚礁、砗磲及其制品提供交易服务”，针对砗磲及其制品还进一步做了全面禁止规定［3］。再次，该规定进一步明确了保护珊瑚礁和砗磲的政府部门及其职责，相比之前的专项规定，该规定更具体、更全面，明确了省和市、县人民政府以及海洋、渔业、交通运输、工商、公安、海警、海关、海事、边防、邮政等部门职责，并提出建立健全联合执法机制、加强监督检查、重视源头治理。最后，该规定还鼓励、支持和规范保护珊瑚礁的科学研究与推广应用，重视宣传教育，引导社会组织和公民参与珊瑚礁、砗磲保护工作，明确应评估建设工程对珊瑚礁生态环境的影响，建立旅游容量监测预警机制等，明确省政府能够依据该规定制定具体实施办法，为省政府预留了一定执法空间，便于解决好历史遗留问题［4］。

3.2 海南省珊瑚礁保护主要相关政策分析

20 世纪90 年代后，海南省建立了关于环境保护、自然保护区、生态省与生态功能区划等方面的法规、规划、办法。这些内容旨在加强珊瑚礁生态保护工作，重视在宏观层面进行指引，提出海岸带、近岸海域生态系统包括珊瑚礁生态系统，应正视珊瑚礁生态系统退化的问题，明确需要重点保护珊瑚礁等生物多样性丰富的地区［5］。2010 年以来，海南省结合时代发展多次修订生态环境方面的法规政策，如《海南省环境保护条例》《海南省自然保护区条例》《海南省海洋功能区划》等，并相继发布了关于生态文明建设、水污染防治行动、创新推进供给侧结构性改革、生态保护红线、生态环境监测网络、“绿盾”系列等相关政策。海南省现行的珊瑚礁保护政策体系，不但重视从宏观层面指引，也重视从中微观层面加强珊瑚礁保护工作，相比以往的政策更具有可操作性，如提及加强对珊瑚礁重要生态系统和区域的生态环境保护工作，严格控制向珊瑚礁等典型海洋生态区域排放污染物，将珊瑚礁集中分布区划入生态保护红线，实施海洋生态自然恢复和人工修复工程，对（珊瑚礁和海草床）重点生态监控区开展监测、进行长期观测，2018 年年底前编制完成三亚珊瑚礁国家级自然保护区总体规划等。海南省重视通过加强自然保护区政策、健全海洋功能区划和生态保护制度、建立生态环境保护联合执法机制、规范旅游发展和生态监管制度、鼓励多元主体参与机制等层面推进省域的珊瑚礁保护工作，与专项珊瑚礁保护政策形成较为全面的政策保障体系。

4 珊瑚礁保护政策的发展趋向

4.1 更加重视陆海统筹、全面保护，健全层次丰富的珊瑚礁保护政策体系

一是重视顶层法律法规政策设计，应正确认识陆海之间的差异性，彻底改变“以陆定海”的政策思维，坚持“依海治海、陆海联动、统筹兼顾”方向，不断完善珊瑚礁相关的政策体系，明确珊瑚礁生态系统作为海洋生态系统的重要组成部分，考虑海洋发展的长远利益，坚持整体管理、保护优先、综合治理、系统推进珊瑚礁保护工作。二是重视与时俱进完善专项、具体、配套的规划制度方案，既关注宏观、中观指引，也需要重视微观细化治理，促使现行的政策更具可操作性和可执行性，能够有效解决珊瑚礁保护面临的现实和历史问题。从海南省珊瑚礁保护规定的演进来说，其是根据国家法律法规导向和形势发展的需求不断细化、调整、明确珊瑚礁保护的具体内容，从而进一步界定珊瑚礁保护对象的范围、改变不适宜政府管理的条款、修订和增加禁止性规定、依据政府机构改革明确不同阶段相关政府部门保护珊瑚礁的职责等，能够反映出海南省通过不断地健全政策机制去应对珊瑚礁领域的问题。海南省积极构建从预防、管理、监督监测、执法和违法追责等全过程的政策条款，明确开发、利用和保护珊瑚礁等方面的要求和责任，力求通过全面政策保障推进全面保护。三是从分散性行业管理到重视推进综合管理，进一步厘清保护珊瑚礁职能部门职责及其分工、建立联动协调治理机制，促使保护珊瑚礁的职能部门能够联合执法，提高执法效率，通过积极构建综合管理政策机制，加强珊瑚礁保护的整体性管理。

4.2 更加重视创新驱动、技术治理，健全科学有效的珊瑚礁保护政策

一是树立新发展理念，坚持改革创新，主动适应经济发展新常态，依靠创新引领积极构建新常态下兼顾经济与生态协调发展的管理制度，引导渔民科学用海，促使海洋产业健康发展，加快完善规划管理、科技驱动、生态补偿和生态治理等政策机制，如2016 年发布的《中共海南省委关于以创新为引领推进供给侧结构性改革的实施意见》，就明确了推动规划管理体制创新，推进省、市、县“多规合一”下统一合理的空间规划，确定生态保护红线、海岸带保护线等，重视实施海洋生态自然恢复和人工修复工程，维持近岸珊瑚礁生态系统功能［6］。二是重视现代信息化技术运用，建立健全全省生态环境监管监测政策体系，如生态环境监测网络建设、生态环境监测管理、信息化能力提升等制度方案，建设珊瑚礁智慧信息平台，加强珊瑚礁海域动态监管，建立健全信息共享机制，提高多部门监测监管效率以及联合执法效能，依靠技术进步推进珊瑚礁的科学管理。

4.3 更加重视持续发展、社会参与，健全多元共治的珊瑚礁保护政策

明确珊瑚礁保护的基本原则，坚持保护优先、可持续发展，制定相关政策，积极构建政府主导、部门协同、社会参与共治的海洋生态保护新格局。政府层面，需要进一步完善省、市、县相关制度建设，尤其重视基层执法、一线执法，加快三亚、儋州磷枪石岛、临高三大珊瑚礁自然保护区管理制度建设，明确各地能够依据实际情况探求解决珊瑚礁保护困境的具体方案，加快解决历史遗留的问题，同时考虑现实发展需求，积极参考、借鉴国内外先进的行之有效的政策方案，制定长效管理机制，切实做好保护珊瑚礁工作。社会层面，应该重视科学研究和成果应用，重视组织宣传和教育，重视海洋人才队伍建设和公众参与，制定扶持、鼓励等政策，构建科研机构、学校、企业、社会组织、公民个人能有效参与珊瑚礁保护工作的制度机制，搭建信息沟通互动平台，营造多元共治新局面，共同构建海洋命运共同体。

5 结语

我国国家层面缺少专门的珊瑚礁保护法律规范，但从分散的法律法规中提出的相关条款可以找到依据。地方层面的政策相对国家层面的政策更具操作性，在海南省，针对珊瑚礁保护既有专项法规也有相关法规规划制度指引，几乎涵盖保护珊瑚礁的各个方面，但也存在一些问题，例如在打击非法开发和利用珊瑚礁行为上，处罚类型较为单一，长期以来主要集中在经济手段，违法成本过低，直至2017 年《海南省珊瑚礁和砗磲保护规定》发布，才进一步加大了行政处罚的力度，相关条款也明确指出构成犯罪的，依法追究刑事责任，具有一定的威慑性［3］；又如海南省较早提出建立综合执法机制，但在政策条款中一般只是指出由哪些部门按照相关职责做好相应的监督管理和执法工作，然而在执行过程中缺少具体方案制度指引，导致多部门分工负责存在职能交叉、协调不足、执法不力的情况，而且政策变化跟不上政府机构改革的变化，存在一定的滞后性；再如虽然有关于生态修复、生态补偿、监测网络等方面的政策，但是针对珊瑚礁生态系统的技术、人才支持制度依然存在缺陷，提倡志愿服务、公众参与的相关政策表述较为模糊和笼统，也不利于多元共治等。根据对海南省珊瑚礁保护政策体系的深度分析，可以发现我国珊瑚礁保护政策还有较大的完善空间，重视把握政策发展趋向，坚持不断优化，重视从宏观、中观、微观去完善相关政策支持，进一步解决“碎片化”管理问题，推进地方整体性治理，将从更深层次推进珊瑚礁保护工作，促进海洋生态环境的可持续发展。