我国城市治理相关问题简析

崔 莹，张爱军

(1.大连工业大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116001 ；2.西北政法大学 新闻传播学院，西安 710122)

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]经过党和人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。这不仅对物质文化生活提出了更高的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等治理方面的要求也日益提高。

一、构建以协商民主为主导的城市治理体系

城市治理涉及每个城市民众，每个城市民众既具有共同的利益需求，又具有各自的利益诉求。如果单纯采取一刀切的城市治理方式，则既不符合城市的实际状况，也可能带来更为复杂的社会、政治、文化问题。而如果只把城市治理的主体单一赋权给城市政府，则又会给城市政府带来巨大的治理成本。从目前已有的研究成果看，城市治理主要集中在两个方面：一是强调城市治理的多中心化，二是强调城市治理的社区化。事实上，城市协商民主治理或者依附于城市治理的多中心化，或者依附于城市社区治理，其并未成为城市治理转型的关键性指标和城市治理的发展方向。

而我们之所以要将城市协商民主治理作为城市治理的发展方向，是因为城市协商民主治理是城市治理的必然要求。一般认为，城市是政治、经济、社会、文化发展的中心，城市协商民主治理不仅能够提升城市治理的效能，还能为乡村治理起到一定的示范效应。另外，城市协商民主治理还与民众素质密切相关，民众素质越高，对于城市治理的要求就越迫切。在城市治理方面，要充分“保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面”。同时，“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”进而通过协商民主，实现“民主监督、群众监督和舆论监督”三者的有机结合。

城市治理具有不同的视角。“精英主义理论认为城市社会就是一个金字塔结构，少数人站在顶端，对城市治理尤其是政策制定具有支配性影响力，大多数人处于金字塔的底端，他们缺少资源和能力影响政策过程，只能被动接受公共政策对社会价值的权威性分配。”[2]精英治理对城市公共参与的排斥往往容易带来各种社会病，而精英治理与城市公共参与相结合则可以避免社会病。由此，有学者进一步提出，城市治理是包容性治理。城市公共参与往往被视为实现“包容性城市治理”的充分条件。而某些由强势群体主导的、排斥其他群体的公共参与则会降低城市治理的“包容性”。“包容性城市治理的实现需要更广泛、更深入、更高质量的公共参与，并在此基础上形成和实现公共价值。这种公共参与应当是基于平等原则的、充分包容异质化人群的参与，而非局限于强势群体的、带有偏见的参与；应当是包括公共政策决策、政策执行、公共服务供给、城市规划、社区治理、监管及规制等众多领域的公共参与，而非仅仅局限于某些领域的参与。此外，还应当强化参与者赋权并根据具体情境构建更高程度、更彻底的参与途径，而非仅仅局限于宣传教育、征求意见、投票等较低层次的参与。”[3]“包容性城市治理”既可以提升城市民众的整体素质，也可以提升非强势群体的存在感、价值感和融入感。所谓城市治理，是指“城市范围内政府、私营部门、非营利组织所组成的相互依赖的多主体治理网络，其在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。”[4]

民主以公共理性和公共道德为前提条件。没有公共理性和公共道德，就没有民主和协商民主。同样，协商民主治理需要城市民众具有公共理性和公共道德，并通过城市协商民主治理进一步强化自身的这种公共理性和公共道德。而公共理性和公共道德的培育，则离不开城市民众的主动参与。

协商民主治理的现实性是指协商民主制度为城市治理提供制度性保障。中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中指出：“坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。坚持求同存异、理性包容，切实提高协商质量和效率。”协商民主要求“从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效。”[5]党的十九大报告也指出：“发挥社会主义协商民主的重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”如果没有协商制度的保障，城市协商民主治理就会失去存在的价值和意义。

城市协商民主治理主要包括四个方面的内容。第一，对城市公共事务的协商民主治理。各个阶层既有各自不同的利益诉求，又有共同的利益追求。对于城市公共事务，需要城市民众共同协商治理。城市公共事务的治理具体体现在城市公共政策上，如果城市公共政策在事前、事中、事后的各个环节缺少协商，就会事倍功半甚至出现整体性失效。“城市治理与政策存在着内在的秩序，这些秩序其实都是人的行动的结果。城市规划者和产业规划者试图用单中心的思维来思考这些问题，试图通过单中心的城市治理思路来塑造城市和界定城市问题，并运用单中心的政策手段来改造城市、解决这些城市病，但结果难以如愿。虽然一些规划者、治理者的确改变了单中心的思路，试图用多中心甚至是无中心的网格思路来弥补单中心思维的不足，但他们看不到城市里人的行动形成的无中心或多中心的内在的或者外在的秩序。因此，他们的思路虽然号称是多中心或无中心的，其实依然是单中心的，他们的政策当然也无法达到预期的效果。只有意识到城市发展具有内在秩序时，城市规划和产业规划的专业秩序的力量才能真正发挥作用，否则反而给城市发展不断造成干扰。”[6]单中心的城市治理策略，缺少与城市民众的协商与沟通，导致民众不但会对城市治理政策产生疏离感，还会因此增加城市的不稳定因素。从政治学的角度说，完善的协商民主制度，是政策输入与政策输出的平衡，是精英与大众的良性互动。城市的强政府弱社会治理，只会让社会失去活力，使民众失去参与城市治理的动力。因此，城市治理不仅应是多中心治理，还应是强政府与强社会的有机结合。

第二，对利益的协商民主治理。每一个民众的利益诉求都是具体的，对自身的利益诉求都有切身的感受，当个体利益受到损害时，就会产生群体性诉求，其他群体也往往会与个人体验相结合，从而直接或者间接地感受到在生命、财产、教育、住房、保障、尊严等方面受到的伤害。在现实生活中，依然存在着分配不均和机会不平等等一系列涉及公平正义的问题，而且社会向上流动的机会有限，不同阶层之间的矛盾亦日益突出，这些现实的社会问题大都以利益诉求的方式表现出来，如果不以协商民主的方式加以解决，则有可能会引发社会失序。

第三，对城市多元意识形态的协商民主治理。无论是在现实中还是在网络上，多元意识形态的传播大都以城市为主体。多元意识形态分为主流意识形态和非主流意识形态，对于主流意识形态来说，开放性、整合性、流动性是主流意识形态保持活力的重要条件。对于非主流意识形态来说，要与主流意识形态互动，实现意识形态的动态平衡。党的十九大报告指出：“意识形态决定文化前进方向和发展道路。必须推进马克思主义中国化时代化大众化，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，使全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起。”因此，特别是要不断“加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”要“坚持正确舆论导向，高度重视传播手段建设和创新，提高新闻舆论的传播力、引导力、影响力、公信力。”从历史和现实的角度来说，意识形态具有可治理性。这种可治理性，就是指通过协商民主治理，与不同意识形态进行沟通、协调，使主流意识形态具有开放性、控制性和宰制性，使非主流意识形态保持基本的理性和边界。

第四，对城市公共舆论的协商民主治理。公共舆论治理的如何，同样关系城市治理的成效。例如，公共权力为了稳定政治、经济、社会秩序，在对一些具有破坏稳定性的网络言论进行治理时，会产生相应的公共舆论，并可能会导致次生公共舆论的产生，但无论是公共舆论还是次生公共舆论，都会对公共权力形成挑战，并导致公共权力失去权威，造成合法性资源流失、公信力降低。公共舆论与次生公共舆论的产生往往与公共权力失偏、失察、滥用、腐败有关。对此，协商民主治理一方面要与公共权力合作，参与到舆论治理中去；另一方面也要监督和防止公共权力滥用。公共权力也要第一时间公布事实真相，化解舆论危机。民众则应通过良好的沟通，形成理性声音，从而减少公共舆论对社会产生的消极影响。

二、构建以公平正义为首要价值的制度治理体系

城市治理的形式与内容具有核心政府人格化的特征，并带有政绩化、官僚化色彩。人治色彩浓厚的城市治理，会造成城市治理缺少必要的稳定性、根本性和长远性。因此，只有从城市治理的人治转向城市治理制度化，才能使城市发展保持长久的稳定性。

新制度主义认为，制度决定人的行为和价值观。作为新制度主义代表者之一的罗尔斯，在其所著《正义论》中详尽地论证了公平正义理论。他认为：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[7]所以，“在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利绝不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”[7]公平正义具有两个基本原则：“每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[7]罗尔斯的公平正义理论则包括三个基本内容，即自由、平等和差别原则，这三个原则以词典式的方式进行排列，即自由第一，平等第二，差别原则第三。自由只是为了自由的缘故而受到限制，在自由得到满足之后才能满足平等，在平等满足之后才能满足差别原则，三者在地位上不可取代，次序上也不可颠倒。制度的公平正义要做到程序正义和实质正义的统一，唯有如此，才能对基本善进行公平的分配。

第一，城市治理是在公平制度之下的治理。公平具有经济和社会的双重意义，而经济与社会意义上的公平却不是简单地搞平均主义，其所要求的是相同者相同对待、不同者不同对待，并以承认社会不平等为前提。城市公平治理，关键是要对社会低收入者给予言论、价值等诉求的同等待遇，并对其利益诉求予以差别性认可，同时给予其一定的社会保障，使其与其他社会阶层享有平等的尊严。此外，城市公平治理还是“共建共治共享社会治理格局”的组成部分，这主要体现在城市低收入者在政治、经济、社会等利益诉求上获得平等表达的机会。

城市公平治理的实质是实现公民权利的平等化，其主要包括三个基本内容：一是“基于资本的城市空间正义转向。”具体表现为土地、住房及其他附着其上的基本公共设施等空间性资源在社会成员和群体之间的公平与合理分配，基于不同区域的教育、医疗、养老等公共服务均等化。二是“基于权利—价值的城市空间正义转向。”体现为空间资源获取和分配的公平性、民主政治参与空间的开放性和合法性、生态空间权利的共享性、对文化空间差异性的尊重和包容等。三是“基于制度功能的城市空间正义转向。”体现为基于空间权益差异(如城乡二元结构)补偿原则上的不平等分配，建立城市空间实践中‘最少受惠者的最大利益’之公租屋、廉租房等社会福利保障体系，避免对城市郊区、边缘农村的土地分割和侵占，以及保护农村的空间发展权利和利益，统筹提升城乡一体化发展水平，同时体现为在城市发展规划制定中对人类社会文化、历史多样性的尊重与保护，以及在生态环境保护和风险承担上义务与责任的公平分配。“基于制度功能转向的城市空间正义有助于将城市治理的目标从‘追逐经济利益’回归‘满足居民基本需求’，城市的空间生产和分配从资本性和效率性回归公益性和公共性。”[8]城市空间正义的实质就是空间权利正义，体现的是权利程序正义与权利实质正义的内在契合。

第二，制度治理是法治治理。罗尔斯认为：“正义的宪法应是一种满足平等自由要求的正义程序。”[7]宪法正义是最大的正义，宪法权威至高无上。法治治理是我们党执政的目标。党的十九大报告指出：“坚持全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。”对于城市治理来说，法治治理是城市治理的趋势，没有法治治理，城市治理就会失去基本的秩序。城市治理的主体是政府，政府治理的核心是依法行政。“世界城市治理的法治化，关键在于政府依法行政。这是由世界城市的性质、特征、地位和功能所决定的，在全球化、信息化时代，世界城市行政权力日益强化已成为一种普遍的现象和趋势。国务院2004年颁布的《关于全面推进依法行政实施纲要》提出要在10年内建成‘法治政府’。但事实上，在行政权力日益强化的今天，如何更好更有力地加强对政府权力的监督和对公民权利的保护，已经日益重要和迫切。”[9]虽然李步云将实现“法治政府”的目标设定在2019年，但就目前的情况来看，我们距离“法治政府”的目标仍有一段很长的路要走。

第三，城市法治治理是自治与法治的结合。党的十九大报告指出：“以良法促进发展、保障善治。”以城市网络治理为例，网络良法一方面可以发挥网络自治的优势，在保障网民正当权益的同时，实现净化网络空间，阻止网络谣言和流言传播的目的。另一方面可以加强网民的法治思维，使法治思想内化于心。正如耶林所言：“对法理念的亵渎与侮辱，比对一个人身上的侵害更令人感到痛心之至，虽然不是自己的利益，却能像自己的事一样为被压制的权利而竭心尽力的人，正是这种理想的法感觉——正是这种理想主义，才的的确确是高风亮节者所拥有的特权。”[10]

第四，城市依法行政的合宪性检查是司法公正的关键部分。没有城市民众的参与，合宪性审查就会流于空泛和形式。而城市治理是否符合宪法规定，城市民众最有发言权，因为其直接涉及城市民众自身的合法权益。通过城市民众广泛参与的合宪性审查，更容易实现宪法共识。合宪性法律符合正义原则，非合宪性法律则不符合正义原则。必须树立宪法权威，使法律、规章、规则服从并服务于宪法。法律、规章、规则必须有宪法可依、违宪必究。宪法正义是最高正义，法律、规章、规则必须符合宪法的最高正义，不能让法律、规章、规则任意而为，置于宪法之上。对法律、规章、规则的违宪性审查则是坚守正义的基础性步骤和措施。

第五，城市法治治理既要对城市公共权力予以约束，也要对民众权利予以保障。党的十九大报告指出：“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛的权利和自由。”其中，法治的核心分为两个部分：一个部分是限制公共权力，防止公共权力滥用和私用。树立宪法的至上权威，使公共权力在宪法和法律的轨道上运行，不能以超越宪法和法律的方式干涉城市民众的基本自由。对于超越宪法权力干涉民众基本自由的行为要进行“合宪性”审查。另一个部分是保障民众权利。法治政府的核心是通过宪法保障民众的参政权、议政权和监督权，使公共权力在阳光下运行，使政府成为阳光政府，让法律规范成为公共权力的基本规范。城市的法律、法规和地方性政策都必须以宪法为根本依据，以服从宪法为前提。

三、构建以安全为核心的城市治理理念

城市维稳治理仅仅是手段，其目的是实现城市安全。只有实现由维稳治理向城市安全治理转型，才能达到既确保稳定又实现安全的目的。党的十九大报告指出：“必须坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设，坚决维护国家主权、安全、发展利益。”城市治理也需要适应总体国家安全观的需要，提高城市治理体系的安全性。要以国家总体安全观为纲，以城市治理体系为目，纲目并举。

城市安全治理是指没有外在风险的治理。在这方面，城市往往面临更大的风险，例如突发性的环保问题。“根据《国家突发环境事件应急预案》，超大城市突发环境事件是指由于污染物排放或自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成超大城市环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件，主要包括大气污染、水体污染、土壤污染等突发性环境污染事件和辐射污染事件。”[11]除此之外，一般城市也存在着诸多风险，随着城市化进程的加快，人口数量、基础设施与城市环境之间的关系，也给城市公共安全治理带来新的挑战。因此，如何构建从“事件中心论”向“风险中心论”、从“侧重应急管理”向“侧重风险治理”显得尤为迫切[12]。为此，城市安全治理采取以下原则十分必要。

第一，城市治理体系必须坚持总体国家安全观。总体国家安全观的核心价值是安全，城市治理体系的核心价值是善治。在总体国家安全观的视野下，安全具有绝对的优先性。城市治理体系转型，要以国家总体安全观为依归，实现城市治理体系中善治与安全的内在统一。

第二，城市治理体系要以城市民众的安全为宗旨。这里的安全主要包括政治安全、经济安全、文化安全和社会安全。城市治理体系建设要保证民众享有政治安全和经济安全。其中，政治安全是最根本的安全。“要完善国家安全战略和国家安全政策，坚决维护国家政治安全，统筹推进各项安全工作。健全国家安全体系，加强国家安全法治保障，提高防范和抵御安全风险的能力。”政治安全是城市治理体系的主线。对于那些危害政治安全的意识形态、言论，要坚决依法严肃处理。党的十九大报告指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。没有高度的文化自信，没有文化的繁荣兴盛，就没有中华民族伟大复兴。”因此，文化要繁荣发展就要以文化安全为前提。此外，还要使民众享有社会安全，要解决社会分配不公、两极分化、阶层固化等问题，使社会能够自由流动，使民众对社会产生归属感。总之，城市治理必须以安全为核心，让各个阶层的民主诉求、利益诉求、文化诉求、社会诉求等充分表达出来。

第三，城市治理体系要以统筹全局为目标。建立以总体国家安全观为核心，以公共权力为主导的城市多中心治理、多方位治理、系统化治理、法治化治理、政策性治理、应急性治理，并使各种治理协调一致，同时将社会主义核心价值观融入城市治理理念中。此外，在协商民主治理、制度治理和安全治理框架下，城市治理还要体现治理的逻辑。首先，城市治理的体系构建以一定的城市治理理念为导引，没有鲜明治理理念指导的城市治理体系是盲目的，也就不可能是合理的、完善的和具有前瞻性的。可以说，“城市治理理念是城市治理体系建设的逻辑起点”。其次，“城市治理体系又是城市治理能力的基础。一个完善、有机、协调、弹性的城市治理体系是城市治理能力的必要保证；城市治理能力则是城市治理体系效能发挥情况的反映，也(是)预警城市治理体系的改进”。再次，“城市治理能力是应对‘城市病’和促进城市可持续发展的必要条件。城市治理能力建设必须既要坚持问题导向，能解决当前城市化带来的‘城市病’，处理棘手的城市问题，又要坚持使命导向，能主导城市未来的发展。”[13]只有使城市治理的逻辑、能力、目标相统一，才能把城市治理推入现代化的轨道。