长株潭人才一体化发展的实践、挑战及进路

宋本江

（湖南省社会科学院人力资源与改革发展研究所，湖南 长沙 410003）

区域人才一体化发展既是区域一体化发展的重要体现和坚强支撑，也是提升区域整体人才竞争力的有效举措。近些年来，随着我国区域一体化发展的不断推进，国内区域人才一体化发展也随之加快，长三角、珠三角、京津冀、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈、武汉城市圈等区域不断推出人才合作新举措，加速推进人才一体化发展进程。长株潭人才一体化发展自2003年正式启动以来，经过多年的实践探索，在许多方面取得了实质性进展和积极成效，但与国内各区域人才一体化发展相比仍有较大差距，与长株潭一体化发展要求相比仍然存在许多不相适应的地方。站在新的历史起点上，加快推进长株潭人才一体化发展，不仅是长株潭一体化发展的必然要求，而且对于全面落实“三高四新”战略定位和使命任务具有重要现实意义。

一、长株潭人才一体化发展的现实逻辑

推进长株潭一体化高质量、高水平发展，离不开人才这个关键支撑，必须形成高质量的人才一体化发展与之相匹配。湖南省第十二次党代会明确提出，“抓好长株潭都市圈建设，推进长株潭一体化发展”“推动长株潭建设全国城市群一体化发展示范区”。实现这些目标任务，对长株潭人才一体化发展提出了更加紧迫的要求。

（一）长株潭一体化发展的内在要求

长株潭一体化发展经历几十年探索，已经具备一体化高质量发展的良好基础。当前，推进长株潭城市群一体化发展，已成为全面建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化新湖南的重要战略。但从现实来看，长株潭城市群发展还面临着区域协调发展程度不高、资源要素流动和共享受阻等问题，不能很好适应“打造全国重要增长极”的目标要求。区域一体化的本质是消除区域内阻碍生产要素和商品自由流动的行政壁垒和体制机制障碍，形成统一的市场、均等的公共服务等，最终实现区域协调发展；其中，人才的自由流动和优化配置是区域一体化发展的关键。有研究显示，区域人才结构与区域经济结构的适配度越高，该区域的经济发展就越好；区域人才一体化发展越深入，区域一体化发展就越强劲。[1]因此，加快长株潭人才一体化发展，消除三市之间的体制障碍和政策壁垒，促进区域内人才合理流动和优化配置，既是长株潭一体化发展的应有之义，也是长株潭一体化发展的重要支撑。

（二）打造“三个高地”的迫切需要

打造“三个高地”是习近平总书记考察湖南时对湖南提出的殷切希望。湖南省第十二次党代会提出，努力把习近平总书记为湖南擘画的宏伟蓝图变成美好现实。长株潭地区是湖南发展的“火车头”和核心增长极，也是湖南打造“三个高地”的主力军。长株潭拥有国家自主创新示范区、自贸试验区、国家级新区等多重政策叠加优势，是全省产业、资本、技术、人才密集地，汇集了全省60%以上的创业平台、70%以上的高新技术企业、75%以上的高层次人才、全省80%以上的高校科研机构、85%以上的科研成果，集聚了全省一流科创资源，[2]科技创新和制造业发展优势明显。尽管如此，长株潭的现实基础与打造“三个高地”的目标要求相比尚有不少差距，其中最突出的问题是高层次创新型人才数量不足、结构不优，还不适应打造国家重要先进制造业高地和具有核心竞争力的科技创新高地的需求。因此，加快长株潭人才一体化发展步伐，整合三市力量、聚合各方优势，加大一流创新人才引聚力度，加强战略科技人才培育，推动人才链与产业链、创新链深度融合，成为长株潭打造“三个高地”的迫切需要。

（三）应对人才竞争的必然选择

进入新世纪以来，随着人才的战略地位日益凸显，国家之间的人才竞争愈演愈烈。当前，新一轮科技革命和产业变革正在向纵深演进，科技创新成为世界大变局中的关键变量，国际人才争夺逐步转向大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴领域的科技人才。从国内人才竞争形势看，随着各地对人才重要性的认识逐步深入，地区之间的人才竞争此起彼伏，2017年各城市“抢人大战”将国内人才竞争推向了高潮，尽管当前已回归理性，但人才竞争依然是暗流涌动、从未停止。从我国人才区域性集聚看，长三角、珠三角、京津冀等区域人才一体化发展加速推进，区域人才吸引力和竞争力大幅提升，形成了人才集聚的强大磁场，全国超六成人才流向了这些城市群。2021年中央人才工作会议召开以后，各地纷纷提出打造人才高地，大力集聚科技领军人才和青年科技人才，国内人才发展和竞争态势进一步上升到前所未有的高度。面对人才竞争新形势，长株潭唯有加快推进人才一体化发展进程，“抱团”打造区域人才“磁力场”，构建具有核心竞争力的人才生态圈，才能有效应对激烈的国际国内人才竞争。

二、长株潭人才一体化发展的实践探索

2003年，在湖南省人事厅的积极推动下，长株潭三市人事部门召开了长株潭区域人才发展战略研究第一次联席会议，专题研讨长株潭人才开发一体化问题，长株潭人才一体化发展由此拉开了序幕。[3]此后，三市积极联动，在人才联合招聘、人才市场与服务对接、人才政策衔接等多方面不断加强合作与交流，稳步推进三市人才工作一体化建设，有力促进了区域人才一体化发展。

（一）合作协商机制基本建立

长株潭人才开发合作在推进之初就建立了人事部门协商制度和机构，并逐步发展成为常态化的合作议事机制。2005年，长株潭三市人事局召开了联席会议，确立了人事局长联席会议制度，并把联席会议作为长株潭人才工作一体化的议事协调机构，就人事人才工作领域重大项目合作、重大政策出台、重大活动开展等方面进行协商协调，初步建立了人才一体化协商机制。此后，三市人事局长召开了多次联席会议，就区域人才开发合作的重大问题进行了磋商，常态化的区域人才开发合作协商机制逐步形成。2021年，在省委组织部的推动下，长株潭人才一体化发展首次联席会议在长沙召开，商议通过了《长株潭人才一体化发展联席会议制度》，将联席会议作为三市人才一体化发展的协调机构，商讨长株潭人才一体化发展的重大举措、联合举办三市人才节会活动、开展三市人才分布和重点产业链人才需求调研、促进三市产才对接等，进一步强化了长株潭人才一体化发展的协商协调机制。

（二）人才开发合作不断深入

长株潭人才一体化发展自启动以来，三市开展了系列人才开发合作的联合行动和对接活动，并取得积极成效。2004年，三市共同创立了长株潭人才网，联合举办首届区域大型人才招聘会。此后，每年联合举办长株潭大型人才招聘会，逐步形成品牌效应。2008年三市签订了人才中心合作、引进外国智力合作、评委库共享、人事争议仲裁业务协助和工作交流合作等协议，2009年三市签订《长株潭三市互派干部挂职学习锻炼工作协议》《长株潭三市高端紧缺人才柔性流动协议》，[4]三市之间人才共引共享、交流与流动从此展开。2019年7月，三市共同签署《长株潭城市群人力资源市场一体化建设一致行动书》，提出搭建三市数据共享、互联互通的人力资源公共服务一体化信息平台，实现各项人力资源公共服务事项的异地办理、一网通办；建设人力资源市场管理一体化平台，实现一网发布、资源共享、信息互通。2021年，长株潭人才一体化发展首次联席会议明确，优化三市社会保险服务流程、助推政务服务管理一体化、完善社会保障卡便民服务体系、探索人才跨区域跨所有制流动渠道、推动公共就业服务平台一体化建设等。至此，长株潭三市人才市场对接、公共服务衔接全面展开。

（三）人才政策衔接稳步推进

在长株潭人才一体化发展进程中，三市人才政策衔接起步相对较晚，但近年来一直在积极探索。2009年，三市召开人才工作联席会议对人才政策衔接进行协商，提出逐步统一区域内人才流动政策、引进政策和培训政策，在人才评价、户籍管理、资格认定、劳动报酬等方面实行互通互容。2021年，湖南省委人才工作领导小组印发《关于加快推进长株潭人才一体化发展的意见》，明确建立创新平台人才合作机制、人才培养合作机制、人才联评互认机制，提出推进人才服务共享、信息共享、柔性共享，首次从省级层面明确了长株潭人才一体化发展的政策措施，对促进三市人才政策衔接与互通、破解区域人才政策壁垒产生重要的推动作用。

（四）人才合作平台逐步拓展

随着长株潭人才开发合作的稳步推进，三市之间人才合作平台得到逐步拓展。早在2003年，长株潭三市人事局长联席会议制定了《长株潭三市2004-2010年区域人才发展规划》，为区域人才开发合作搭建了政策平台。2004年创立的长株潭人才网及每年联合举办的大型人才招聘会，为三市开展人才招聘合作提供了平台支撑。2021年4月，在省委组织部、省人社厅的指导下，长株潭三市的组织和人社部门、中国长沙人力资源服务产业园联合成立了长株潭人才协同发展研究院，为长株潭人才协同发展搭建了智库平台。2021年11月，在省人社厅的推动下，长株潭人力资源服务产业园联盟正式成立，三地园区将实现市场共享、资源整合、优势互补，为长株潭在更高层次、更宽领域、更广范围推进人力资源协同发展提供了重要的人才服务平台和信息共享平台。

三、长株潭人才一体化发展面临的挑战

从长株潭人才一体化发展的实践探索可以看出，进展较快、成效较为突出的时间段主要为2004-2009年、2019年至今。但与国内其他区域人才一体化发展、长株潭一体化发展的进程相比，长株潭人才一体化发展还相对滞后，总体上处于起步阶段。究其原因，不仅由于三市的人才合作存在一些问题，也是因为在推进人才一体化进程中还面临着诸多困难，共同影响和制约着长株潭人才一体化发展进程。

（一）人才合作上存在的问题

1.系统谋划明显不足。区域人才一体化发展有其自身规律和发展历程，基本上要经历从粗浅到深入、从简单到复杂、从低水平到高水平的动态发展过程，其发展阶段的递进也应循序渐进、前后衔接。从长株潭人才一体化的实践看，每个时段的合作议题具有临时性、随意性，发展阶段的前后衔接性不强，而且与长株潭一体化发展进程对接相对较少；一些合作协议的内容较多，期望在短时期内解决所有问题。这些现象表明，长株潭三市的人才合作具有明显的“支离破碎”特征，缺乏人才一体化发展的系统谋划和顶层设计，人才开发合作的目标定位不够明确。

2.市场作用发挥不够。充分发挥市场配置人才资源的决定性作用和更好发挥政府作用，是区域人才一体化发展的必然要求。在长株潭人才开发合作中，政府始终充担主要角色、发挥着主导作用，这对推进长株潭人才合作走向深入具有重要意义；但对市场配置的决定性作用发挥不够，主要体现在：真正的用人单位、企业参与程度较低，特别是中小民营企业参与更少，难以有反映问题、献计献策、表达诉求的机会，至于人才开发合作的商讨和决策过程则更是被排斥在外。这既影响到长株潭人才一体化发展的进程和效果，也不利于调动市场主体和用人单位的积极性。

3.协同水平有待提升。尽管长株潭三市建立了协商机制，联合开展了系列活动，签订了一些合作协议，但总体而言，三市合作的统筹协调力度不够，区域人才一体化的协同联动机制还没有真正形成，整体协同水平还有待进一步提升。主要表现为：在人才开发合作中存在着重开局轻后续、重短期轻长远的问题，协议签订完毕之后没有形成具体的行动措施和落实方案；三市之间的政策与制度衔接、人才市场对接、人才服务贯通等还没有完全实现，区域内人才流动障碍依然存在；一些人才开发合作的共建项目难以落地。正因如此，长株潭人才一体化发展进程比较缓慢，合作难以深入。

（二）人才一体化中的主要困难

1.行政体制壁垒导致制度衔接困难。行政体制壁垒是区域人才一体化发展面临的最大障碍。长株潭三市属于湖南省的不同行政区划，在我国现行行政管理体制下，三市政府主要扮演着本地区利益代表，追求本地区利益最大化。这种各自为政的行政体制，必然形成各自为准的制度和政策，“政出多门”[5]势必造成三市之间制度和政策存在差异，给区域人才合作带来制度与政策衔接上的困难与障碍。这种障碍直接影响三市之间人才顺畅流动、人才市场对接和人才服务贯通，是制约长株潭人才合作走向深入的主要影响因素，也是长株潭人才一体化发展亟待破解的现实难题。

2.经济发展差距导致思想统一困难。长株潭三市经济发展差距明显，2021年长沙GDP是株洲的3.88倍、湘潭的5.21倍，株洲、湘潭与长沙的经济发展水平相差悬殊。三市之间“一强两弱”的现实，导致长沙的“极地效应”“虹吸效应”突出，不断吸引株洲和湘潭的人才、资金、技术等资源要素向其集聚，“灯下黑”现象对株洲、湘潭经济发展的影响已现端倪，不利于株洲、湘潭两市吸引和留住人才。因此，在三市开展人才合作中，株洲、湘潭不可避免地会心存顾虑、担心人才流失，在思想认识上难以达成高度统一，进而影响到长株潭区域人才一体化发展进程。

3.人才工作落差导致体系对接困难。由于长株潭三市在经济、产业、科技、教育、医疗等发展水平上存在差距，三市在人才工作发展基础、环境条件、目标定位等方面也存在较大落差。在“强省会”战略下，2022年4月长沙市发布了《长沙市争创国家吸引集聚人才平台若干政策（试行）》，从全球招揽顶尖英才、创新树培产业帅才、广泛集聚青年俊才等7个方面提出了45条具体措施。[6]这与2021年9月株洲出台的“新人才30条”、2021年11月湘潭出台的《莲城人才行动计划》（修订版）相比，含金量更高、普惠面更广、突破性更大。与株洲、湘潭相比较，长沙的人才政策体系更完善、人才服务体系更优化、人才发展平台更广阔，人才工作体系处在一个较高层面，这给三市人才工作体系对接带来了一定难度。

四、长株潭人才一体化发展的实践进路

区域人才一体化发展是一个较为长期、复杂的过程，需要在实践中不断进行探索创新。长株潭人才一体化发展尽管取得了明显进展，但仍存在诸多不足。未来时期，应学习借鉴长三角、珠三角、京津冀等区域人才一体化发展的成功经验和有效做法，结合长株潭实际，针对性、创造性地开展工作，稳步推进长株潭人才一体化发展进程。

（一）构建具有权威性的综合协调机构

形成一个高效的组织决策机制是国内外区域经济一体化发展的一条重要经验，推进区域人才一体化发展亦当如此。当前，长株潭人才一体化发展中存在的问题和困难，根本原因在于体制机制障碍。破除这一障碍的关键，就是要构建一个具有权威性的综合协调机构或推进主体，形成富有效率的组织领导体制和决策机制，以此聚合长株潭三市人才开发优势、协调各方利益和矛盾。基于长株潭的现实状况，综合协调机构应由省委省政府组织成立，省市组织、人社、科技等职能部门和高校院所、企业、人才等多元主体共同参与，强化其在区域人才合作中的组织领导、重大事项协商、政策制度研究、重要关系处理、发展趋势研判等方面的功能作用。在综合协调机构的领导下，继续发挥好“联席会议”的重要作用，加强常态化沟通协调，落实人才合作项目，开展人才工作经验交流和信息共享。

（二）加强人才一体化发展系统谋划

一是围绕长株潭一体化发展谋划人才一体化发展。应根据长株潭一体化发展的目标任务、战略重点确立人才一体化发展的目标任务和战略重点，要紧扣区域产业发展、科教发展、市场发展等规划布局做好人才开发合作的系统谋划，做到区域一体化与人才一体化协同发展、相互促进。二是科学谋划长株潭人才合作的推进阶段。要充分考虑长株潭三市的基础差异，分析三地的潜在优势与劣势，准确把握人才合作的重点难点，科学确立人才合作的推进阶段及其目标任务。每个时期、每个阶段的工作都应循序渐进、由浅及深、由易到难，做到有序有效稳步推进，切忌贪大求全、急功近利。三是统一思想认识，协调利益关系。通过常态化的协商沟通，推动三市转变各自为政观念，树立区域“一盘棋”思想和人才开发共同体理念，将“以邻为壑”的人才竞争关系转变成为“以邻为伴”的人才合作关系。同时，建立健全兼顾三市的利益平衡机制，逐步消解相互之间的防备心理和地区保护主义。

（三）共建一批人才开发平台载体

共建人才开发平台载体是促进长株潭三市紧密合作的桥梁和纽带，有利于促进长株潭人才合作走深走实，真正结成“人才开发共同体”。一是组建一批人才战略联盟（或人才集团）。以长株潭三市产业合作、园区合作为基础，以大型骨干企业为核心，推动组建一批跨地区、跨行业、跨所有制的人才战略联盟（或人才集团），有效打破行政壁垒和条块分割，推动项目合作、人才交流和关键核心技术联合攻关，促进人才资源柔性流动和共享。二是共建一批科研平台。加快推进区域内产学研合作以及域内与域外合作，共同建设国家实验室、新型研发机构、科创中心等重要科研平台，发挥科研平台在引才聚才、科技创新、人才培养等方面的重要作用。三是共建一批人才培养引进平台。采用校企合作、校地合作等多种方式，共建一批大学生实习基地、技能人才实训基地、专业技术人才继续教育基地和创业孵化基地，推动长株潭优质教育培训资源共建共享。共建一批海外人才工作站，联合发布人才需求信息，共同开展高层次人才交流会和大型人才招聘活动。

（四）完善区域内人才流动机制

区域人才一体化发展的本质就是要实现区域内人才自由流动和优化配置，促进区域人才开发效益最佳化、人才价值实现充分化。在长株潭人才一体化发展实践中，户籍制度、社会保险制度、职业资格认定、市场准入等是影响人才顺畅流动的主要因素和制度性障碍。未来时期，应在促进人才自由流动方面加强交流合作，出台切实可行的举措和方案，着力破除人才流动体制机制障碍。一是加强户籍制度和社保制度衔接。探索建立互认的高层次人才户籍自由流动制度、区域内异地就医结算制度等，制定区域内社保转续实施办法，解决社会保障体系不衔接、转续不便捷等问题。二是建立人才联评互认机制。推进区域内人才评价制度改革与衔接，探索区域内高层次人才资格互认、专业技术人才职称互认、技能人才职业技能等级互认等，进一步完善人才流动机制。三是建立统一开放的区域人才市场。加强线上线下人才市场的合作与互动，共建共享人才资源信息平台，为促进人才流动创造良好市场条件。

（五）构建统一高效的人才服务体系

人才服务是人才流动的必要支撑，良好的服务环境是人才集聚的重要因素。未来时期，长株潭三市应加强人才服务贯通、人才服务政策衔接，努力形成统一高效的人才服务体系。一是大力推进人力资源服务业合作。通过开展异地人才招聘、人才派遣、人才租赁信息咨询等服务项目，搭建共同的人力资源服务平台，逐步形成统一的人力资源服务体系。二是加强人才公共服务一体化建设。推进人才公共服务“异地办理”“网上办理”“一次办理”，着力提升长株潭人才公共服务的质量和效率。三是合作推进人才服务政策创新。探索建立区域内高端人才待遇衔接机制。探索实行长株潭人才“绿卡”制度，对符合条件的人才发放“绿卡”，给予教育、医疗、社会保障、住房等方面的政策优惠。加强三地人事争议仲裁合作，逐步形成统一的人事争议仲裁政策法规。