当前行政事业单位内控建设存在的问题与对策

朱 立

（长沙信息产业园管理委员会，湖南 长沙 410205）

内控建设是行政事业单位内部管理系统的重要内容，是保障行政事业单位规范行使权力、实现有序运行的重要手段，是促进行政事业单位稳健发展的重要举措，是实现行政事业单位组织目标的长效机制。适应新时代新形势的发展要求，进一步加强和改进行政事业单位的内控建设，提升行政事业单位的管理服务水平，不断推进行政事业单位的治理体系和治理能力现代化，任务艰巨，意义重大。

一、行政事业单位内控建设的价值分析

作为行政事业单位内部管理的组成部分，加强和完善内控建设，对单位经济与业务活动风险加以管控与防范，建立健全单位实施自我调节和自我控制的内在机制，不断强化单位内部管理，对于推动行政事业单位内部管理制度化、规范化、科学化发挥着重要作用。实施内控建设可以有效保障行政事业单位稳健高效运行，提升单位的履职能力和管理服务水平，确保各类财政经济信息的及时、准确、完整，提高财政资金的使用效益，促进财政经济管理规范化、制度化、科学化。

（一）提升财政资金资产的安全性

行政事业单位作为社会公共部门，具有社会公共属性，所使用的资金资产不同于企业或其他经营型组织来源于生产经营所得，而是主要来自于政府财政部门的划转拨付。因此，确保财政资金资产的安全完整,避免资金资产的流失消融，是行政事业单位的重要职责，也是行政事业单位健康有序运行发展的重要保障。行政事业单位通过加强内控建设，健全内控制度，完善内控体系，执行内控程序，强化内控监管，将财政资金资产的运转使用始终纳入到严密的内控管理与监督之中，可以有效保证财政资金资产的规范使用，实现财政资金资产的安全运行。

（二）提高财政资金资产的使用效率

行政事业单位要对单位使用的财政资金资产进行有效管理，在保证安全完整的基础上规范运用、合理使用，努力提高资金资产的运行效果。这种运行效果主要体现在两个方面，一是经济效率，二是社会效用。行政事业单位具有社会公共属性，主要履行社会公共职能，提供社会公共产品和服务。因此，行政事业单位在运用财政资金资产时，既要讲究经济效率，更要注重社会效用，并且始终把社会效用放在第一位。这也是行政事业单位的一项重要职责。加强内控建设，健全完善各项规章制度，强化单位资金资产使用情况的监督管理，可以解决资金资产配置不合理、使用效率低下甚至消极浪费等突出问题，从而提高资金资产的使用效率，发挥资金资产的最大效能。

（三）强化廉洁建设的内生性

廉洁建设是行政事业单位建设的一项重要内容，预防贪腐风险的发生是行政事业单位的一项重要责任。行政事业单位在开展资源和资金资产的配置以及社会公共产品和公共服务的提供过程中，由于信息不透明、程序不公开、监管不到位等因素的影响，容易滋生权钱交易、以权谋私、贪污挪用等舞弊和贪腐行为，造成社会资源资产分配不公和损失浪费甚至亏空，侵蚀社会公共利益，损害行政事业单位形象和社会公信力。健全完善的内控机制，坚持单位权力的决策、执行、监督相分离，做到相互促进、相互制约，使单位权力的运行始终能够得到有效制约和监督，规范、合法地使用各项权力，在资源资产的配置中防止权力被滥用，防范贪腐风险，有助于营造廉洁建设的浓厚氛围，促进廉洁理念的自觉践行，增强廉洁干事的责任担当。

（四）增强管理服务的规范化

随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的纵深发展，行政事业单位管理服务职责不断调整，管理服务能力不断经受各种挑战。适应这种转变，行政事业单位的各项改革需要不断推进，内部管理需要不断强化，对外服务需要不断提升。加强和改进内部控制管理，健全完善内控建设，是行政事业单位转变管理职能、增强履职能力、提升服务质量和水平的重要举措。行政事业单位通过建立有效的内控制度，进一步增强管理服务的制度化和规范化，加快管理服务职能和方式方法转变，提升管理服务质量和水平，提高管理服务效能，增强行政事业单位的履职能力。

（五）保障财务信息的准确性

财务信息是对单位经济与业务活动的客观反映，提供真实完整准确的财务信息是行政事业单位的法定义务。行政事业单位在开展经济与业务活动时，必须充分了解和掌握单位的财务经济状况，加强对单位财务信息的综合分析与运用，并以此为基础作出决策，制定计划，开展活动。只有保证财务信息的准确性，才能增强经济活动的针对性，提升经济活动的实效性，推动行政事业单位各项工作的顺利进行。通过加强内控建设，严格执行各项规章制度，做到各项工作规范有序地运行，从而确保财务资料和信息的准确性、完整性，为单位决策的制定与执行提供坚实的财务信息基础。

二、当前行政事业单位内控建设存在的突出问题

为加强行政事业单位内控建设，推进行政事业单位内部控制的制度化、规范化，2012年，财政部制定并印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），对行政事业单位内部控制的原则、内容、方法以及风险评估、监督管理等方面作出了明确规定。这个规定自2014年1月1日起实施。从2015年起，财政部先后制定并印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价的通知》（财会〔2016〕11号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度(试行)》（财会[2017]1号）等规范性文件。财政部通过制定并印发一系列规范性文件，强调行政事业单位要切实健全完善内部控制管理建设，推动内控建设工作进程，确保内部控制贯穿于单位内部权力运行的决策、执行和监督全过程，体现在单位经济和业务活动的各个环节，覆盖到单位内部各层级的全体人员。明确提出要经过一段时期的建设，努力建成与社会主义市场经济体制相协调、与国家治理体系和治理能力现代化相适应的行政事业单位内部控制体系。经过多年的持续推进，行政事业单位内控建设不断完善，制度体系日益健全，基本上实现了内控建设的单位全覆盖、人员全覆盖、业务全覆盖、过程全覆盖，有力推动了行政事业单位的健康稳定发展，为全面推进依法治国、坚持和完善中国特色社会主义制度做出了重要贡献。

同时也应看到，与社会主义市场经济发展的要求相比，以建设社会主义法治国家、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标来衡量，行政事业单位内控建设还存在着一些不足之处和薄弱环节。

（一）主体责任落实不到位

在行政事业单位内控建设中，单位领导责任制落实不力，单位主要负责人对内控建设缺乏全面有效的组织、领导，内控建设的主体责任落实不到位，导致内控建设的运行不顺畅。实际工作中,内部控制建设主要由单位财务部门负责[1]，制定相关方案、明确相关要求并具体组织实施。而行政事业单位的内控建设是一项长期的复杂的系统工程，涉及单位的全局和整体。财务部门在落实内控相关工作时权威性不高，强制性不够，与其他相关业务部门的综合协调难度大，得不到其他部门的积极支持，因此，往往是心有余而力不足，内控建设常常受到阻碍，运行效果不理想。

（二）制度不健全

一些行政事业单位的内控建设制度只注重于宏观层面，一般性规定和要求较多，具体实施细则缺乏，刚性约束较少，可操作性不强，工作随意性较大。制度体系不健全、不完善[2]，容易出现制度上的漏洞和缺失，这就导致行政事业单位在开展经济与业务活动时，权力运行容易脱离相关制度规范的监管，出现制度监管盲区，从而经济与业务风险发生的概率大增。一些行政事业单位虽然建立了系统完整的内部控制制度，但往往执行力度不够，落实不到位[3]，许多制度规定只是公布在文件中，停留在纸面上，导致其内控制度措施形同虚设,违规违纪甚至违法犯罪问题时有发生。

（三）监管不力

从内部监管来讲，行政事业单位一般都设立了监察、财务审计部门或岗位，但由于受监察、财务审计人员业务素养参差不齐、专业水平不足、职能责任不明确等因素制约，单位内部监管流于形式，监管效能大打折扣。同时一些行政事业单位主要负责人对内控建设的重要性认识不足，导致内控建设工作受到阻碍，没有建立相应的内部监管与检查机制。从外部监管来讲，财政、审计部门是行政事业单位内控建设的主要外部监管机构。但财政、审计部门对行政事业单位的内控监管工作重点多集中在制度体系是否建立健全、程序规范是否合理完善、机构人员是否配置到位等方面[4]，对内控建设的运行过程、具体实施、执行效果等方面缺乏有效管理。同时内部监管与外部监管协调沟通不够、信息不对称，往往相互脱节，难以形成监管合力。

（四）内控建设流于形式

由于受到单位规模、业务范围以及思想认识等因素的影响，行政事业单位内控建设的发展并不平衡。一些行政事业单位的内控建设是相互“借鉴”[5]，彼此照搬，脱离本单位实际制定内控制度，内控建设的许多制度只是说在嘴上、写在纸上、挂在墙上、汇报在材料上，看起来系统完善，面面俱到，而执行起来却困难重重，无法落实，内控建设的效果自然大打折扣。一些行政事业单位制定内控制度，开展内控建设，主要是为了完成上级部门下达的任务，应对财政、审计部门的监督检查，制定的评价指标与体系也是全部照搬上级文件要求，没有结合本单位、本部门的具体实际，不具有针对性和可操作性，甚至内控建设报告的编制也是根据单位的需要和领导的意见来组织完成，形式上热闹风光，实质上效果不佳。

三、影响行政事业单位内控建设的原因分析

行政事业单位内控建设中存在的这些问题，既有历史原因也有现实原因，既有主观原因，也有客观原因。归纳起来，主要有以下几个方面：

（一）思想认识存偏差

行政事业单位主要负责人及工作人员对内控建设在思想上不够重视，对内控建设的重要性、迫切性认识不深刻、不到位[6]，对内控建设的原则、要求及具体目标等缺乏清晰了解，主体意识不强，责任意识淡薄，甚至存在消极抵触情绪，这是造成行政事业单位内控建设运行不畅、执行不严等问题的思想根源。有的认为加强内控管理，约束性太多，灵活性不足，不利于经济与业务活动的开展；有的认为加强内控建设规范太多、规矩太严，不利于体现领导的权威，妨碍领导权力的运用和发挥；有的认为加强内控建设只是单位财务管理部门的职责，与其他部门的关系不大，对其他部门也不应该具有约束力；等等。这些错误思想认识阻碍了行政事业单位内控建设的有力开展，导致了内控建设的进程缓慢。

（二）责任分解不清晰

这是造成行政事业单位内控建设制度不健全、监管不力等问题的关键所在。内控建设的外部层面主要由各级财政部门部署、管理，负责宏观指导和监督评价；内控建设的单位层面实行单位领导负责制，由单位主要负责人直接领导，由财务部门牵头，制定工作方案并组织实施。单位层面的内控建设从整体上涉及到组织架构、归口管理、关键岗位设置及责任制的制定等；业务上的内部控制分别在不同业务部门，涉及到风险点排查、不相容岗位的设置、分岗设权、分级授权、定期轮岗等。因此，内控建设是单位的一项全局性、整体性工作，涉及面广，工作量大。一些行政事业单位开展内控建设时，在领导责任的落实上，主要由分管财务工作的领导具体负责，单位主要负责人不参与管理或只是挂名；在部门责任的落实上，由财务部门独立负责和组织实施，其他部门不参与或参与度不高，部门之间的协调配合不强。由于领导责任落实不到位，部门之间的职责不明确、责任不清晰[7]，导致内控建设的工作力度不够，执行效果不理想。

（三）建设投入不足

主要体现在两个方面，一是经费投入不足，二是人员配备不足。这是造成行政事业单位内控建设流于形式、效果不达标等问题的重要因素。行政事业单位内控建设，政策性很强，专业性要求高，需要专业团队开展专业对接。许多行政事业单位受条件限制，本身无法完成，需要从第三方购买服务，支付相应的建设成本及维护费用，而行政事业单位经费有限，造成内控建设成本挤压日常工作经费，因此积极性不高、主动性不强。这在一些规模小、人员少的单位尤其突出。同时内控建设的人员配备也相对不足。在一些规模较小、人员较少而业务范围又比较繁杂的行政事业单位，工作人员往往是身兼数职，工作岗位与职责相互串换[8]，即便是一些关键岗位也常常是混合设置、彼此交织，内控建设要求的岗位与职责的独立性无法实现；有的工作人员缺乏相应的专业素养与知识储备，不具备从事相关工作的资格与能力，不胜任当前的岗位与职责等等。

四、进一步加强行政事业单位内控建设的对策

新形势下要全面推进行政事业单位内控建设，严格规范、有序开展行政事业单位内部经济和业务活动，强化单位内部权力运行的监督与制约，扎牢制度笼子，织紧监管网络，严密防控和化解单位风险，促进依法行政，推进廉洁建设，不断提高行政事业单位内部治理水平和公共服务效能，为坚持和完善中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础，提供坚强支撑。

（一）提高思想认识，增强责任担当

思想是行动的先导。行政事业单位加强和完善内控建设，首先必须统一思想，提高认识，更新观念，增强内控建设的自觉性和主动性。二是要强化责任担当。单位主要负责人要切实扛起主体责任，敢于担当，勇于负责，坚持把内控建设与单位中心工作一起研究、一起部署、一起落实，有力推动内控建设的进程。三是要开展业务培训。单位主要负责人和相关工作人员要加强对内控建设理论知识与业务工作的学习,加深对内控建设的政策要求与执行流程的熟悉掌握，不断提升内控建设的质量和水平。四是要加强舆论宣传。加大内控建设的宣传教育力度，及时推介内控建设的成效和先进典型，营造内控建设的良好舆论环境和氛围，增强单位内控建设的意识，形成单位内控建设的整体合力，引导单位全体人员充分认识内控建设的重要性和迫切性,提高内控建设的自觉性、主动性，强化风险防范和抵制权力滥用，积极参与和推动单位内控建设的发展。

（二）完善内控体系，强化制度约束

行政事业单位加强和改进内部控制工作，必须健全完善内控制度体系，强化内控制度的管理约束，有效防范和化解风险。一要树立问题导向。针对单位内部控制管理中存在的薄弱环节和风险隐患，明确关键控制节点和风险防控要求，形成相应的内控机制，落实制度安排。二要强化风险评估。内部控制部门应确保有关人员对单位经济和业务活动潜在风险的掌握与防御，科学评估经济与业务活动效果，不断改善内部控制体系。三要注重动态管理。行政事业单位内控建设是一个不断调整的动态过程，要根据实施情况和实践发展的需要,针对出现的突出问题和突发状况，及时调整和完善内控制度要求，增强内控建设的实践性，不断提高内控建设的针对性和实际效果。

（三）完善监督体系，增强监督力度

行政事业单位内控建设的监督包括两个方面，即财政部门的外部监督和行政事业单位自身的内部监督。从外部监督来讲，财政部门主要是加强对单位内部控制制度建立与实施情况的监督检查，公开监督检查结果，并将此结果作为相关评价考核的参考依据。从内部监督来讲，行政事业单位主要是设立监察、财务、审计等部门或岗位，对单位的经济和业务活动进行相应监督管理。一是要强化外部监督。财政部门要进一步加强行政事业单位内控建设的监管，定期或不定期开展监督检查和效果评估，并将监督检查和评估结果作为预算安排、绩效评价等工作的重要参考依据。二是要深化内部监督。行政事业单位要进一步健全完善内控建设的监督制度和考核体系,强化监督考核力度，经常开展监察、财务、审计等日常监督，推进监督工作的常态化、长效化。

（四）加强人才队伍建设，提高人才队伍素质

一是要充实人才队伍。加强内控管理人员的选拔任用，把政治强、业务精、作风正、素质硬的人员充实到内控建设工作队伍中，增强内控管理队伍的整体素质。二是要强化人才培训。加大内控管理人员的教育培训，提升专业知识素养，增强内控管理人员的综合素质。三是要完善人才考评机制。完善内控管理人员的考核评价，对作风优良、业务精湛、实绩突出的内控管理人员，加大奖励力度，在评优评先、晋职晋级等方面给予优先考虑，增强内控管理人员的积极性、主动性。

（五）加快信息化建设，强化内部控制的技术支撑

信息化是行政事业单位内控建设的必由之路，是提升内控建设实效的技术支撑。行政事业单位内控建设要适应信息技术的发展趋势，加大信息技术手段的运用，推进内控建设的信息化进程，提高内控建设的信息技术水平。内控信息化可以使单位内控建设更加全面、更加精准、更加高效,大大提高内控建设的科学化水平，更好地防范和化解经济与业务活动风险。单位内控建设要加大信息技术经费投入。合理的经费投入，可以有力提升内控建设的信息技术水平，优化内控建设流程，节省人力成本，增强工作效率。以信息化的内控建设逐步取代传统形式的内控管理,通过信息化手段将所有的内部控制流程及业务流程进行优化设置,进一步规范单位内部管理,提高内控信息的准确性,增强内控建设的可靠性。