公共危机管理视角下政府形象的重塑

王习贤，杨少刚

（1.中共湖南省委党校/湖南行政学院期刊社，湖南 长沙 410006，2.中共岳阳市云溪区委办公室，湖南 岳阳 414010）

公共危机具有突发性、紧急性、高度不确定性与破坏性等特征。当前我国政府在应对公共危机方面取得一定的成绩，积累了不少宝贵的经验，可是与发达国家应对公共危机的能力相比还存在一定差距。目前，我国政府对公共危机管理是尚处于探索阶段，一旦出现公共危机往往会造成民众心理脆弱与恐慌、谣言蔓延及社会的短暂失序。此时，民众对政府形象的认识容易出现波动。政府作为公共权力的行使者，掌握着社会大部分的人力、物力与财力，在公共危机管理中扮演着主体角色，这决定着在公共危机管理中政府要提升应对公共危机的能力，提高公共危机管理的水平，构建体制完备、运转协调的公共危机管理体系，及时化解、处理公共危机。在公共危机管理背景下深入探讨政府形象塑造问题，对于提升政府公共危机管理的能力，提升党和政府在人民心目中的地位与形象，增强党和政府统筹全局与驾驭复杂局面的能力，具有重要的理论与实践意义。

一、公共危机管理背景下政府形象塑造的意义

（一）当前政府形象塑造面临着公共危机的极大挑战

随着我国社会主义现代化建设的不断发展，社会中各项矛盾变得更加突出，特别是在信息时代，各种危机的传播速度变得更加快捷，危机的产生在一定程度上加大了社会群众的担忧。并且，这些公共危机的形式具有多元化的特征，从自然灾害到食品安全，从恐怖主义到意外火灾等，这些公共危机的发生已经不再局限于自然界，更多地向人为因素的方向发展，面对这些更加复杂的公共危机处理，政府需要拥有极高的威信力，以维系社会的稳定。政府在公共危机管理过程中稍有不慎，则有可能影响社会群众对于政府公共危机管理的信任程度，影响政府形象的塑造。从公共危机的类型特点来看，当前政府形象的塑造面临着公共危机的极大挑战。

比如当前的公共危机已趋向于全球化，这显然为政府工作带来一定的难度，无论是美国次贷危机对全球金融环境的波及，还是非洲与西亚的恐怖主义活动，这些全球性质的公共危机单靠一国政府无法管理的，但是，如果各国政府不能妥善的管理这些公共危机，那么势必会影响到政府形象的塑造，影响社会群众对于政府的全球性评价。同时，社会经济的发展也在一定程度上带来了生态环境的破坏，常年PM2.5走高的环境公共危机，使得城市中的居民对生活环境感到不甚满意，而政府在面对这样的公共危机之时，需要考虑的问题不仅仅是PM2.5本身，还需要结合地区经济平衡发展、产业结构调整等各个方面，使得政府的管理行为更具复杂化，因此，在当前政府形象塑造面临各项公共危机极大挑战的情况下，更具需要注重政府形象的塑造，以促进社会群众对于政府的信任程度，这对于政府解决公共危机也是具有重大意义的。

（二）良好的政府形象有助于政府有效开展危机公关

政府在面对一些如公共安全或者灾难时，应该把来龙去脉通过媒体或者公告告诉公众，政府应该善于主动借助媒体，及时、真实地公开危机信息事实，让媒体进行正确的舆论引导。但是如果社会群众对于政府形象存在消极的评价，则会影响社会群众对于政府所公布信息的可信任度，如果社会群众对于政府所公布的信息存在怀疑，那么这对于政府的公共危机管理行为来说是一个极大的障碍，在没有社会群众支持与信任的情况下，政府是无法妥善管理公共危机事件的。这也体现出良好的政府形象，是有助于政府有效开展危机公关，妥善处理各项公共危机事件的。

一般来说，国家政府机关工作人员是为社会主义建设服务的，而这种服务的对象便是人民，当出现公共危机时，两者之间是处于相互支持和监督的地位，只有政府拥有良好的形象，才能使双方处于互相信任的状态，政府所掌握的公共危机信息资源也才能被民众真正有效地利用，才能使民众对政府行为和现行的制度进行监督和提出意见、参与行政管理，对于政府的危机公关充满信任，从而促进政府行为的改进和治理能力的提高善，共同推动公共危机事件的妥善处理。这种良好政府形象对于各项公共危机的公共处理是大有裨益的。

（三）良好的政府形象有助于提高政府公共危机管理的效能

公共危机频发，且危机的类型更加多样化的情况，给我国政府的公共危机管理也带来一定的挑战，而良好的政府形象作为社会群众与政府职能部门关系融洽的见证，使得政府职能部门在处理公共危机之时很容易获得社会群众的理解与支持，这显然对于政府职能部门的公共危机管理是一种促进，也是一种认可，会更好激发政府职能在公共危机管理过程中的效能。

但是，社会群众对于政府形象的评价不够正面，则会严重降低政府在公共危机管理中的效能。比如在网上曝出“郭美美”炫富事件之后，使得社会群众对于与郭美美具有千丝万缕联系的中国红十字会非常反感，中国红十字会的形象在社会上产生了不良影响，这也造成后续中国红十字会向社会组织捐款之时，响应者寥寥无几，这反过来又加剧了中国红十字会处理公共危机事件的难度。在中国红十字会形象大大受损的情况下，也引发了社会群众对于中国政府在职能管理、法制建设等方面的怀疑，对于政府形象的塑造是一个较大的打击，如此情况下，也降低了政府在公共危机管理中的性质效能。因此，塑造良好的政府形象，对于提高政府公共危机管理的效能是非常有帮助的，这也是强化政府形象塑造的意义体现。

二、公共危机管理背景下我国政府形象塑造存在的问题

经过多年的发展，我国政府在管理公共危机事件的过程中也积累了非常丰富的经验，无论是自然性质的公共危机管理，还是人为性质的公共危机事件，我国政府均以社会稳定、群众的利益为主要管理思路，这种管理理念，也促进了社会群众对于我国政府正面评价的形成，促进了我国政府良好形象的塑造。但是，对于我国政府来说，良好政府形象塑造相对较难，如果在某一件公共危机的管理上出现了差错，那么政府多年来所尽心塑造的良好形象也许会毁于一旦。而这种差错性问题也时常有发生，影响了我国政府形象的塑造，其问题形式主要表现在公共应急法制体系不够完善，使得应急速度与效能无法满足社会发展的要求；而危机管理财政保障机制的不足，也影响了社会在公共危机事件后的心态；政府危机决策与管理效应的非理想化与滞后性，则更加加剧了社会对政府的反面情绪，公共危机管理过程中政府诚信的缺失，则使政府形象走向负面化。

（一）公共应急法制体系有待完善

公共危机事件的突发性，需要政府在管理公共危机之时也需要极快的反应速度。从众多公共突发事件的例子看，凡是政府及时、主动发布信息的，事件的平息一般都比较顺利，在公共事件突发时，政府第一时间不能失语，而且应该第一时间公开信息。这样既可以引导舆论，满足公众知情的需要，最大限度地减小谣言传播的可能，使舆论的发展朝着有利于整个事件的处理方向发展。相反，如果政府缺乏足够的应急法制体系，第一时间失语、缺位，则会使社会心态不安、引起社会群众对于政府公共危机管理能力的怀疑。比如在前文所述郭美美事件中，无论是中国红十字会还是中国相关管理政府，对于此次事件均采取漠视的态度，缺乏必要的应急法制体系，从而使得社会对中国红十字会产生了极度的不信任，引申为对中国政府在此类事件的不作为，严重影响了我国政府形象的塑造。

同时，对于在公共危机管理过程中，有些政府官员利用抗震救灾、危机管理、下乡慰问等机会收取贿赂、贪污公款，实施三公消费等，这种事件的发生也显示出政府在公共危机管理法制体系建设的缺失；而公共危机管理预警机制的匮乏更是影响了社会群众对于政府部门工作能力的怀疑，比如在08年汶川大地震发生，中国地震天文台居然没有任何预警，地震发生之后，政府虽然在对地震事件处理作了很多的工作，但是，预警机制的缺失所造成的影响要远远大于后续的任何补救，这也是政府形象塑造过程中的重要问题体现。

（二）危机管理财政保障机制的不足

政府对于公共危机事件的安抚稳定主要是通过物质补助来进行，虽然精神上必要关注与慰问能够在一定程度上安抚民心，塑造政府的亲民形象。但是，真正影响政府公共危机管理效率、影响政府形象塑造的关键因素还是物资的发放与管理措施的效应速度，而这两方面的因素体现均依靠政府财政来保障，只有更加完善的政府财政保障机制才能更好推地动各项公共危机管理行为的实施，通过有效的财政支出，来降低公共危机所带来的恐慌、混乱，通过财政投资来重建被危机破坏后的基础设施，进行修复与重建工作。如果没有完善的财政保障机制，则必然影响到公共危机管理的效能，影响社会对于政府公共危机管理行为的信任程度与热情，这对于政府形象的塑造是一个严重的打击。

但是，就目前我国政府的公共危机财政保障机制来说，依然存在些许问题，比如政府自身缺乏必要的公共危机意识，对于公共危机财政体系管理建设不健全，最为典型的表现在较多的政府以投资性财政支出为重，缺乏保障性公共财政机制体系。对于公共卫生、公共安全、公共救济等的预警设施建设、预警投资不足等。同时，公共危机发生之后，政府在物资保障调动上较为被动，往往只能分批次分发，造成后被分发人员产生不必要的抵抗情绪，体现出政府危机应急财力分配不均衡的问题。这种公共危机管理过程中财政保障机制的缺失，是很多基层政府所面临的重大问题，过分注重投资财政的发展，而忽视了财政保障机制的建设，在公共危机发生之时，往往处于财政被动地位，影响公共危机管理的效能。

（三）政府危机决策与管理效应的非理想化与滞后性

在自然性质的公共危机管理过程中，社会与政府的观念与行为相对统一，而对于在处理人为性质的公共危机事件时，政府往往处于社会群众的“对立面”，比如在处理移民安置、占地补偿等公共问题上，行政强制相结合如采取花钱买断的方式，往往使得被征地者或被迁移者产生被欺骗、被抛弃的感觉，结果钱花得不少，却没有得到民心，也激化了矛盾，特别是在事件演变成公共危机之后，政府往往会采取摆平等管理模式来面对这些事件的发生，甚至有些地方政府在管理这类公共危机之时，会采取防止事件曝光、捂住事态发展等措施，以防影响上级政府对其的考评，这种决策与管理效应的非理性化更加激发了社会群众与政府之间的矛盾，这对于我国政府形象塑造来说是一个典型的阻碍因素。

而有些政府在公共危机管理过程中所采取的措施相对滞后，明显的表现在救灾物资的发放不及时、拆迁补偿严重落后等，在这种滞后性的管理行为中严重影响了社会群众的耐心与信心，这也是目前我国很多基层政府在形象塑造方面存在的典型问题。

（四）危机管理过程中政府诚信的缺失

在公共危机管理过程中，政府所拥有的信誉是处理这里事件的基础，也是塑造我国政府良好形象的重要武器。但是，在现实的公共危机管理过程中，政府所公开的信息、所实施的行为并不都具有可信度，表现出政府诚信的缺失。[1]

比如在公共突发危机事件的信息公开上，如果政府机构没有相应的应急处理法制体系，第一时间进行信息公开，一旦事件爆发，就会举步维艰，手足无措，从而错失处理的第一时间。把握第一时间，其实就是信息时代占领舆论制高点的关键要素。而现在的信息时代，信息传播迅速，信息源众多，谁能在第一时间发出声音，谁就能在信息传播中掌握主动，占据先机。所以，政府引导舆论走向，第一时间给社会带来稳定信号就显得特别重要，也是体现政府与社会共享危机信息的诚意。比如在2003年非典时期，社会疯抢板蓝根，而在2010年日本福岛核事故之时，社会疯抢碘盐，疯抢事件发生之后，政府却没有就这件事情的性质作出及时地、科学地表态，使得事件得到进一步的扩散与蔓延，影响了社会的稳定性，政府在公共危机事件处理上的态度也影响了社会对于政府的信任程度，在需要政府进行及时管理之时，却没有得到及时的反馈，久而久之，会影响到政府的诚信，造成诚信缺失的问题，这也是政府形象塑造过程中的典型问题体现。

三、当代中国政府形象构建的对策建议

中国正处于社会主义现代化发展的新时期，在新的时期，政府需要更好的发挥引领作用，不仅是经济建设的宏观调控者，也是社会精神财富的构建引导者。而这种引导关系需要政府在社会上拥有良好的形象，通过构建政府与社会群众之间的良好关系，来共同促进中国社会主义新时代的发展。在公共危机管理过程中，虽然政府形象的塑造受到多方因素的影响，但是，基于我国政府为人民服务的基本职能思想，依然可以通过强化危机及危机管理意识、完善危机管理财力保障机制、健全危机管理法制体系以及创新政府应急反应机制建设等措施，来优化中国政府形象的构建。

（一）强化危机及危机管理意识

公共危机管理行为中，对于公共危机的预警是非常重要的组成部分，其能够在公共危机萌芽状态通过有效的危机预警机制进行防范，在减少公共危机对于社会损坏的同时，也能够减低政府对于公共危机管理的难度。有效的、科学的公共危机管理模式能够在一定程度上避免危机公共化，比如在面对恐怖主义的公共危机之时，如果政府部门能够及早发现恐怖主义的恐怖动作与意向，并采取果断的措施对他们实施消灭打击，则会使酝酿中的恐怖行为不会发展成公共危机事件。这也凸显出政府在危机意识与危机预警方面建设的能力，如果政府能够将这类公共危机进行有效的扼杀，则会很好的促进社会群众对于政府公共危机管理的认可程度，促进政府良好形象的塑造。

在具体的政府公共危机管理意识强化中，首先需要明确政府危机管理责任制度，一旦发生公共危机事件，相关政府责任人要担当重大责任，通过责任的确定来促进政府对于公共危机管理的重视程度，提升他们对于公共危机的管理意识；[2]其次，强化政府信息公开制度的建立和实施，将政府行为和权力的运行置于媒体、公众、社会的全方位监督之下，促进了社会群众参与权、知情权、监督权和表达权的实现。这种机制无形中降低了政府懒政行为的可能，在一定程度上迫使作为权力主体的官员自觉加强学习，增强道德自律意识，自觉改进工作作风，自觉公开行政、依法行政，提高行政能力，接受社会监督，强化危机意识。同样，在公共危机管理过程中，专设的公共危机管理机构也是必不可少的一部分，通过统一安排、统一管理来强化公共危机管理的效能，促进其与社会群众的沟通，这对于政府良好形象的塑造具有极大的帮助。

（二）完善危机管理财力保障机制

财力保障是维系公共危机管理正常实施的关键因素所在，特别是对于基层政府部门来说，在政府财力有限，公共危机发生之时，对于财政支出较为困难的政府，应当更加注重平时对于公共危机财务报账制度的建设。制度建设不仅体现在公共危机发生之时应对抗震救灾、物资发放、灾后重建的财力需要，同时需要在平常的公共危机预警管理过程中，投入一定的财力来控制和预防公共危机事件的发生，比如投入一定比例的财力修建基础设施，以防止山体滑坡、洪水淹没等公共危机事件的发生，投入一定比例的财力加强对地区人为公共危机事件的防控，比如人流密集区的恐怖袭击等，这些均需要政府拥有完善的财力保障机制，使整个政府公共危机管理成为一个完整的体系，通过财力上的表现，使得地区公共危机管理更快可控化，减少公共危机事件的发生，这是塑造良好政府形象的关键举措之一。

同时，在财力投入的过程中，也需要对投入的比例、投入的方向进行有效管控，使政府公共危机财力能够发挥到具体的实处，以妥善处理公共危机事件。[3]基于目前很多地方政府在公共危机财力建设的欠缺，可以创新财力保障机制。比如，在九寨沟地震发生之后，虽然中央政府对灾后重建投入了一定的财力，但依然需要创新优化更多的资金筹集模式，可以充分利用社会力量来促进九寨沟景区灾后恢复重建工作的开展。例如建立九寨文化旅游产业的振兴基金；发行特种旅游国债募集社会资金；建立省级旅游收入补助机制，将四川省其他区域旅游收入的按一定比率作为九寨沟景区灾后恢复重建资金，并在九寨沟景区重建开园之后进行反哺归还；吸引社会知名企业进行资金援助，并建立景区资源与援助企业的联系，将企业文化与企业广告融入到后续的九寨沟景区生态旅游资源之中，通过九寨沟景区为企业进行广告宣传，这些措施对于企业发展来说是一个极好的机会，而对于九寨沟景区恢复重建的资金筹集也是一个有效的补充，这更加凸显出政府在为重建九寨沟景区所作出的创新性工作，能有效提升九寨沟地区群众对政府的公共危机管理认可程度，有利于政府良好形象的塑造。

（三）健全危机管理法制体系

公共危机处理成败的关键，其一在于反应快速，其二在于资源配置。公共危机管理中的资源配置问题主要是如何使稀缺的资源得到有效配置，即人尽其才，物尽其用，以最小的社会成本把危机可能造成的损失控制在尽可能低的水平上，从而取得最大的社会效益。在我国目前的公共危机管理中，往往存在着不计成本的问题，甚至出现贪污挪用的现象。因此，政府应该建立一个良好的资源整合机制，建立健全财政预算与监督制度，强化资源的监督与审计，综合运用内部监督、第三方评估、社会和舆论监督相结合的方式，提高资源的利用效率，从而有效地把国内资源和国际资源、政府资源和社会资源有机整合，提高政府治理公共危机的综合能力。在政府清廉、政府职能效能提高的公共危机管理背景下，社会群众自然会给政府给以高度的赞扬，这是政府良好形象塑造的关键途径之一。

同时，危机管理法制体系健全不仅需要注重公共危机事件发生之前和管理之中，对于突发公共危机事件结束阶段的处理也至关重要。公共危机的善后管理是整个危机公关的一个重要环节。当人们度过公共危机之后，政府应该更加积极推动善后工作及重建工作，在法制体系上严格规范各项财政支付的力度、规范社会群众的补助标准。通过法制指引，加大财政转移支付力度，尽快解决灾区物质紧缺、震后重建、居民外迁等问题，重建社会民众的信心，表达政府的诚意，从而达到提升政府的形象的目的。

（四）创新政府应急反应机制建设

在公共危机处理过程中，速度是非常关键的。这就需要政府机构设有专门的应急危机管理部门，通过应急反应机制的建设，能在最短的时间内调动一切力量处理公共危机。不少地区和国家都建立了相关的应急部门，如美国在9·11之前由联邦应急管理署专职负责统筹安排危机管理，此后，美国又设立了国土安全部，重点应对自然灾害和人为破坏所致的各种危机；英国的非军事意外事件秘书处，其职能就是预见、预防准备和解决办法提高英国应付突发挑战的能力。与国际社会相比，我国在2007年颁布了《突发事件应对法》，也在2014年成立了国家安全局，其中就包括各种公共危机的预防、预警、救援及善后工作，充分授权，逐步危机管理纳入到科学、规范、有序的轨道上来，这种创新的政府应急反应机制建设，在提升社会群众对政府良好形象塑造方面具有极大的促进作用。

在公共危机公关的过程中，媒体的积极配合是有效的缓解公共危机的行动必要条件。公共危机发生时，公众对公共危机的恐惧心理可能引发更大的社会恐慌。[4]一般来说，恐惧的心理比恐惧的到来更可怕一些，要想避免群体性的社会恐慌事件，对于政府部门来说，唯一的办法就是建立顺畅、公开、权威的沟通渠道，建立突发事件新闻发布应急机制，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，满足社会群众的知情权，提高政府工作的透明度。因此，当公共危机出现时，创新应急反应机制，要有选择地，有目的地控制信息源和信息传播渠道，在发挥舆论监督的作用的同时，保障公众的知情权和表达权；在与社会媒体充分合作的过程中，利用新闻媒体宣传、阐释政府的危机管理政策，掌握新闻媒体的舆论导向；在召开新闻发布会通报公共危机管理时，防止谣言的误导、保持公共危机管理的统一基调和上下共识。

结论

政府作为各项公共危机事件的主要管理机构，他们在进行公共危机管理的行为过程中既受到公共危机事件本身的特征影响，也受到政府职能部门自身的制度、管理观念等因素的影响，在公共危机事件管理愈发复杂化、多元化的背景环境下，我国政府部门在管理公共危机事件时也面临着更大的挑战。而如何在此背景下塑造良好的政府形象对于妥善管理公共危机事件有着积极的作用，体现在良好的政府形象有助于政府有效开展危机公关，良好的政府形象也有助于提高政府公共危机管理的效能。虽然良好的政府形象塑造在管理公共危机事件时能够为政府部门带来极大的帮助，[5]但是，在现如今的政府形象塑造过程中依然存在公共应急法制体系不够完善，使得应急速度与效能无法满足社会发展的要求；而危机管理财政保障机制的不足，也影响了社会在公共危机事件后的心态；政府危机决策与管理效应的非理想化与滞后性，则更加加剧了社会对政府的反面情绪，公共危机管理过程中政府诚信的缺失，则使政府形象走向负面化等方面的问题。

在这些问题形式中，应急管理意识与机制的健全显得更加重要，比如公共危机管理中的信息公开对社会主义经济的发展意义深远，这不仅能更好的融合政府与人民群众之间的关系，也能更加完善的推动政府公共危机工作制度，是缓和社会群众与政府之间关系的有效纽带，也是塑造政府良好形象的主要举措。基于目前我国政府形象构建过程中所存在的问题，结合现如今公共危机事件的发生特点，中国政府的机构特征，可以从强化危机及危机管理意识、完善危机管理财力保障机制、健全危机管理法制体系以及创新政府应急反应机制建设等几个方面来更好的塑造中国政府形象，使之成为政府在管理公众危机时的有效对策，以更好的促进中国新时代社会主义现代化建设的发展。