乡村治理现代化视域下推进村党组织书记“一肩挑”的现实困境与优化路径——基于四川省巴中市“两项改革”后的调研

杨富兰 郧亚宁

(1.中共绵阳市委党校，四川绵阳 621000；2.四川省江油市农业农村局，四川江油 621700)

村党组织书记“一肩挑”，指的是村党组织书记通过法定程序担任村主任和村集体经济负责人，实行多职务集于一身。“一肩挑”政策，源于20世纪80年代一些地方为解决村民自治过程中的“两委”关系矛盾而进行的实践探索。1988年，湖北省谷城县冷集镇党委、政府村级组织换届选举时在全镇13个千人以下的村组织推行“一肩挑”试点[1]。通过几年的试验，“一肩挑”不仅适应改革开放和经济发展的需要，同时也解决了村级组织中因干部职数多、群众负担重、职责不清楚、班子不团结出现的种种问题[2]，经过30多年的探索，村党组织书记“一肩挑” 的政策与实践经历了从基层初步尝试到倡导实施，再到全面推行的发展历程[3]。巴中市推行村党组织书记“一肩挑”的原因是多方面的，既有上级的要求，也有历史的必然、现实的需要，是村级治理的理性抉择，更是村级治理的一次重大改革，对推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

一、巴中市推行村支书“一肩挑”的做法及成效

为推行村支书“一肩挑”政策，巴中市着眼新一轮村“两委”集中换届，在干部职数设置、班子成员配备、涉改干部安置等方面做了大量工作，并取得显著成效。调研发现，巴中市三县两区均制定了过渡时期“一肩挑”的指导计划、实施意见、实施方案。同时，注意实事求是、依法稳妥，实行“一村一策”，不搞“一刀切”，在实施步骤、实施比例方面注重结合县乡村实际做了安排，在资格条件方面做了限制，在组织保障上做了明确要求。

(一)合理设置干部职数，解决了村干部过多过散、为配而配的问题。为保证村支书“一肩挑”和精简村组干部的目标实现，中共巴中市委组织部研究制订了村组干部设置等管理规定，在合并村，常职干部一般设4职，最多不得超过7职，其中党组织书记(主任)1名、副书记1至2名、副主任1至2名、其他1至2名。根据三县两区实际，综合考虑人口数量、辖区面积、工作任务、合村数量等情况，原则上丘陵地区合并村户籍人口超过 2500人的，常职干部可设5职；超过3000人的，常职干部可设6职；超过3500人的，常职干部可设7职。山地地区合并村户籍人口超过1500人的，常职干部可设5职；超过2000人的，常职干部可设6职；超过2500人的，常职干部可设7职。

(二)选优配强过渡班子，为换届选举的“一肩挑”奠定坚实基础。新设立的村一般设立临时党组织，临时党组织成员由乡镇党委任命；由临时党组织提名，经乡镇党委研究审定，报乡镇人民政府批准后设立村工作委员会，履行村民委员会职责，换届产生新的村民委员会后，村工作委员会自动解散。注重拓宽选人渠道，加大从优秀农民工、退役军人、农村致富能手、网格管理人员、返乡大学毕业生、参加学历提升教育学员、村级后备力量等群体中选配过渡班子成员，原则上过渡班子成员中至少有1名女干部。临时党组织书记须为本村籍党员，新任人选原则上年龄不超过44周岁，继任人选原则上年龄不超过54周岁。全面推行临时党组织书记兼任村工作委员会主任。

(三)分类妥善安置涉改干部，做好稳步推进“一肩挑”风险防控工作。按照“五个一批”办法分类组织实施。①择优留任一批。对政治过硬、年富力强、担当作为、群众公认、廉洁自律的村干部，继续提名进入新班子。每个合并村过渡班子中原则上至少留任1名原常职干部。②调整安置一批。改革后未在过渡班子中任职的原常职干部，可设置一定时间的过渡期，根据过渡班子分工明确工作任务，安排从事乡村振兴、脱贫攻坚、基层治理、环境保护等村级事务，过渡期内适当保留报酬待遇。③支持创业一批。各区县统筹村级建制调整改革奖补资金，制定激励政策和提供便利条件，支持有专业技能和有创业意愿的原村常职干部自主创业。④自然离任一批。按照任职条件，已超过任职年龄的村常职干部自然离任，不再提名担任村级干部；综合能力较强的可提名担任村务监督委员会成员或推荐进入村集体经济组织管理层。⑤清理规范一批。依纪依法免职、罢免、劝辞存在工作能力差、群众认可度低、任期经济责任审计不过关、受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的村干部。通过“五个一批”办法妥善安置村干部，设置一定时间的过渡期，过渡期内适当保留报酬待遇，过渡期后按有关政策给予补助。可通过设置综合专干、网格员等岗位安排未留任村干部。做好分流干部风险点防控工作，重点做好到龄、干不满一届离任、能力不足劝退等三类人员的思想工作，开展“一对一”谈心谈话，制定“一人一策”安置方案，凝聚思想共识，消除个人担忧。

(四)异地交流任职，优化“一肩挑”干部队伍。南江县为加快村党组织带头人队伍建设，建设一支“不走的扶贫工作队”，在软弱涣散村党组织、村支书或村主任空缺村、工作任务重、工作推进滞后村等进行试点，全面推进党组织书记通过法定程序担任村委会主任、村集体经济组织负责人；若试点村无优秀人选，可先实行村党组织书记异地任职，在任职村生活工作一年后，鼓励其申请参加村民委员会主任选举。通过异地交流任职等方式选优配强党组织负责人，切实解决村党组织书记选择过程中的“矮子中选高个”人选不优、村党组织书记履职中的“优亲厚友”办事不公、群众心中“村支书只能在本地产生”固有思维，把熟悉党群工作的同志选到基层组织软弱涣散村、把熟悉经济工作的同志选到产业基础薄弱村、把熟悉群众工作的同志选到矛盾纠纷突出村，拓宽村党组织书记选任渠道，努力激活村干部选任“一池清水”，着力选派最优秀的人、最合适的人担任村支书。试点村支书实行脱产工作、专职专业、单列管理，兼职兼薪，促进村党组织书记由“家业为主”向“村业为主”、从“看摊守业”向“干事创业”转变，促进全县村党组织书记队伍整体优化提升。

二、“两项改革”后巴中市推进村党组织书记“一肩挑”的现实困境

通过“前半篇”改革，巴中市建制村由2177个减至1316个，减少861个，减幅达39.54%，村平均面积由5.27平方公里增加到8.73平方公里，村平均人口由1227人增加到2035人，圆满完成了村级建制调整改革工作；随后，围绕提升城乡基层治理水平做好“后半篇”文章，顺利完成村“两委”换届，总体实现了“一肩挑”。“两项改革”完成为构建区域发展和基层治理新格局，推动经济社会高质量发展奠定了坚实的底部基础，但由于农村现实社会条件的限制，村级工作面临人、财、物、权等四大难题，村支书普遍认为责任大，任务重，待遇低，在推进村支书“一肩挑”政策过程中仍面临诸多现实问题。

(一)合并村书记面临“兼任”难的问题。

村级建制调整改革的“前半篇”文章已顺利完成，对于合并村而言，很多村支书会遇到以下问题。一是熟悉度问题。由于当前村民外出务工、经商较多，实际居住在村的人员较少，大家对原有村村民较熟悉，而对合并前其他村民不够熟悉，甚至不想熟悉，难以保证村民知情权。二是“老村情结”问题。村级建制调整之后，合并之后村级班子候选人得到全体村民接受需要一个过程。特别异地任职的村支书，容易受到原村人员(如宗族势力、“下台”的村干部)阻扰，面临过“群众关”的短板。三是业务能力问题。村支书是由党员选举产生的，实现“组织意图”。村主任是由全体村民选举的，是走“群众路线”。两者之间不仅有一个融合问题，还有如何使组织认可的能人、强人成为群众的“熟人”的问题，这有较大难度。

(二)政策宣讲不深导致的民意问题。

按照政策规定，“一肩挑”的实现途径是村书记通过竞选村委会主任实现，当然也有竞选失败的可能。从调研和座谈情况来看，三县两区在合并村都成立了联合党总支和临时工作委员会，联合党总支书记和临时工作委员会主任实行“一肩挑”，为换届选举和全面实行“一肩挑”打基础，但联合党支部的书记如何顺利当选上村主任是一大现实问题。合并村的情况复杂，村支书的人选很关键，不仅要品德良好、工作能力强，能得到上级党委的认可，还要群众基础好，获得合并后的村民广泛认同，才能在村民选举中顺利当选为村主任，才能将党的意志与村民意愿有机结合。调研中发现，广大村民对“一肩挑”的政策设计和换届安排认识还有差距，大部分村民并不知晓什么是“一肩挑”，认为是政府的事情，和自己无关，这就需要进一步加大政策宣讲力度，使党员干部和广大群众内心自觉自愿支持“一肩挑”。

(三)后备力量不足导致的人选问题。

推行村支书“一肩挑”增加了村党组织在村委会选举中的压力，对农村党员队伍建设提出了很高的要求。从调研的现实情况来看，农村党员队伍建设还较为薄弱，村支书的后备力量严重不足。从党员队伍规模来看，大多数的农村人口“空心化”比较严重，村民尤其是青壮年外出务工的居多，村民党员数量少规模小，对全面推行“一肩挑”构成了一定的挑战。从党员队伍的质量来看，农村党员队伍老化现象严重，65岁以上的党员占总数的一半以上，年轻党员流失现象严重；农村党员的文化程度普遍偏低，大多是初中以下文化程度，导致党员队伍的综合素质与能力不高。此外，推行村支书“一肩挑”要在现有党员中选拔村支书，并且还能胜任村委会主任一职，意味着更多的优秀非党员人士，如有公心，能为民争取利益的人和村里的致富能手、回乡的企业家等被“卡”在候选人之外，在后备人才选拔时会面临着范围小、渠道窄等窘境。

(四)教育培养滞后带来影响作用发挥的问题。

“一肩挑”的村支书不仅身负贯彻党的方针政策、加强党组织建设的重任，还要在发展集体经济、振兴乡村中扮演领头人的角色。“一肩挑”干部考虑问题是否全面，作出的决策是否科学，将直接作用于乡村治理的各方面、各环节。这对“一肩挑”干部能力素质是重大考验，同时对选人用人也提出更高要求。从村干部的日常工作来看，“上面千根线，下面一根针”是基层干部的工作常态，承担着包括经济建设、村庄环境整治、文化建设、扶贫任务等在内的各项工作，同时还要面对来自上级的各项繁杂的检查和考核任务，工作任务重，工作压力大。实行“一肩挑”，村主职干部职数减少，村干部减员不减事，村级各项工作的决策和落实都压在一个人身上，特别是人口数量、村级事务、矛盾纠纷较多的村，由于干部精力有限，综合能力欠缺，也没有受到及时、系统的培训，能力培养提升滞后，容易产生顾此失彼的情况。

(五)权力制约不够导致的监督问题。

实行“一肩挑”后，村支书权力大了，但权力制约也少了，如果没有权力制约机制，必然带来腐败、家长制等等问题，这对乡村振兴战略的实施、乡村治理效能的提升也会带来损害。一是思想认识有偏差。有的认为，自己两个职务“一肩挑”，在村内是最高权威，村级事务决定权在自己手里，村里事可以个人说了算，自视高人一等，造成在工作中盛气凌人，处事武断。二是工作方法简单。很多村合并后，服务范围扩大、服务事务增加、服务群体复杂，特别是试行“一肩挑”的书记，工作任务倍增，完全是“脱产”干部，有的村合并后办公地点变化较大，工作中沟通联系不够，有些程序被简化；有的习惯于按老办法办事，不注意听取群众的意见。三是监督管理不到位。从现实调研情况来看，部分村级干部认为“现在书记权力大得很，我们都是配盘的”，“我们干好自己的事情就是了，很多事情有书记顶着”。普通群众认为是“党领导一切”，非常担心所在村庄出现“一把手”独断专行、为所欲为的现象，村民利益得不到保障。

三、坚持推进村党组织书记“一肩挑”的优化路径

“一肩挑”虽然具有明显的制度优势，但也蕴含着一些潜在风险，如助长乡村治理体系中的“绝对权力”、挤压村委会的民主自治功能空间、引发“利益受损者”的抗争[4]等。针对推行村党组织书记“一肩挑”的现实问题，深入调研和思考，笔者认为要做好“两项改革”的后半篇文章，继续有效推行村党组织书记“一肩挑”，必须坚持系统观念，构建科学规范、长效运行机制，确保基层长治久安。

(一)加强政治领导，增强“一肩挑”制度权威。

“一肩挑”不仅要落实得好，还要进一步发挥其政策优势和积极作用，因此涉及到各个方面，必须最大限度凝聚合力，加强政治领导，突出政治功能，筑牢民意基础，切实增强制度权威。

1.提高政治站位，旗帜鲜明推进“一肩挑”。长效推行“一肩挑”，各级党委政府应当进一步提高对“一肩挑”的认识，加大推进“一肩挑”的力度，提升乡村社会治理效能。一方面，要认识到在新的历史条件下，中央决定全面推行“一肩挑”的动因已经超越了协调“两委”关系的现实需要，而是出于巩固党在农村的领导核心地位、切实加强党对农村的全面领导、有效实施乡村振兴战略的根本大计。另一方面，避免“一刀切”式地推行“一肩挑”,要坚持实事求是、从实际出发的原则，根据村庄的具体情况决定是否实行“一肩挑”以及如何实行“一肩挑”，不能脱离实际盲目追求高比例、全覆盖，以免导致“一肩挑”偏离正确轨道，产生负面影响[5]。

2.强化政治功能，落实好党管干部原则。实行“一肩挑”是乡村社会治理体系的一场深刻变革，要明确各级党委、政府推进“一肩挑”工作的职责任务，将“一肩挑”工作落实情况纳入领导班子目标责任考核。根据相关法律法规的规定，基层党委政府对村级“两委”选举负有领导、组织和监督等职责。但随着村庄领袖民选权重的增加，国家与村干部之间的委托—代理关系的保障机制存在被削弱的风险，基层党组织在选举中的领导作用逐步弱化，对选举过程与结果的影响力与控制力明显降低[6]。因此，恪守与国家之间的委托—代理关系，忠实执行党和国家的意志，成为“一肩挑”者必须具备的最基本的政治素质和任职条件，而这一规定的具体执行和落实，需要在“一肩挑”的民主选举中坚持党管干部原则，具体来说，就是党和政府应当以适当方式依法有序地介入“一肩挑”的民主选举过程。只有基层党委政府切实履行法定职责，才能在国家与村干部之间构建稳定可靠的委托—代理关系，保证“一肩挑”干部认真贯彻执行党和国家的意志。

3.提升政治能力，改进村党组织领导方式。推进“一肩挑”不能只停留在文件会议的一般性号召上，应当科学设置“一肩挑”干部和其他“两委”干部职责范围，充分发挥“两委”班子作用，要明确各级党委、政府推进“一肩挑”工作的职责任务，将“一肩挑”工作落实情况纳入领导班子目标责任考核。坚持群众路线，提高群众工作能力，改进村级党组织对村委会的领导方式，建立健全村党组织通过村民会议等组织形式领导村委会的体制机制。村党组织通过村民会议机制实现对村委会的领导，可以减少党组织对具体村务管理的直接干预，增强村委会履职行为的相对独立自主性；通过加强对村民会议的领导，可以确保村党组织对村委会的有效领导，增强村党组织领导的合法性，改变党组织直接控制、指挥村委会的村庄治理格局，减少村党组织对村委会履职活动的直接干预。

(二)拓宽选用视野，夯实“一肩挑”的人才基础。

“一肩挑”领导体制对村干部的个人素质提出了更高的要求。要严格人选标准、拓宽人选渠道，整体提升人才素质。

1.确保选出合格的村级领路人。一是科学设置选举流程。调研发现，在换届过程中，都是先党支部换届再村委会换届，即先选支委后选村委。先行通过“双推一选”选举产生村党支部委员会，再动员和组织村党支部书记和委员参与竞选村委会主任和委员。由于在党支部的产生上，已经经过了民意的考验，在接下来的村委会直选中，比较容易实现“一肩挑”领导体制。二是严格候选人参选条件。按照《村“两委”换届工作手册》的指导意见，对候选人任职条件作出说明，选举委员会在确定推荐办法时要结合实际在不违背要求的前提下细化条件，例如地缘，在本地生活工作；品德，公道正派；年龄、学历等等。在确定主任候选人时一般确定差额1名，指导组和选举委员会一般都要通过分析研判，通过与村民代表沟通，确定差额人选。组织选举时要严格按程序，在氛围上、细节上要严密组织，包括竞职陈述、分发选票、投票等各个环节严格逗硬。三是关注具有特殊情况的村支书人选情况。对条件不成熟或问题较严重的村，要先治理整顿，运用好农村“党建体检”成果，实行重点帮扶。在“一肩挑”确有难度的村探索实施设置村委会常务副主任的方式。对少数确无合适村党组织负责人人选的村，注重从市、县机关事业单位中选优派强驻村第一书记，驻村第一书记不参加村党组织换届选举，直接担任党组织第一书记[7]。

2.稳步提升“一肩挑”队伍的能力水平。要把换届后村级“两委”干部的培训工作列入重要议事日程，纳入制度化、规范化培训轨道；建立以各级党校为基地，以组织、民政、农业、科技、司法等部门联合办学为载体，依托党校(干部学院)、村政学院、农民夜校等，以党的政策、法律法规、乡村振兴、科技文化、民主法治、实用技术、岗位职能、集体经济、组织管理、领导艺术等为主要内容；采取脱产与半脱产相结合的形式开展培训的教育培训机制，进一步打牢村干部为人民服务的思想基础，切实提高领导水平[8]。

3.加强村级后备党员干部队伍建设。在全民谋发展的今天，村民在投票选举村支书时，不仅会关注候选人的道德品行，而且越来越看重候选人的发展能力。对于村民而言，最为理想的选举结果是当选者既是“好人”，又是“能人”。因此，在党员干部的发展对象上，应当将符合条件的中青年农民作为发展重点，尤其是要注意优先从回乡知识青年、复员转业军人、外出务工青年等群体中发展党员，以优化村庄党员队伍的结构，通过党员发展标准的调整吸纳村庄英才，重点培养党员的个人致富能力和带领群众致富的能力，以此来赢得广大村民对党员的信任和支持。

(三)促进作用发挥，充分彰显“一肩挑”制度优势。

通过合法程序选出合格的“一肩挑”人选后的首要问题，就是看他们作用发挥如何、能否带领村民发展致富，这是检验“一肩挑”政策的试金石。因此，要科学界定“一肩挑”人员的职责任务，健全评价体系，加强考核评价，使“一肩挑”的制度优势充分显现出来。

1.加强发展致富产业和集体经济。农村产业的发展，不仅需要国家的支持，也需要尊重自身的发展规律，树立市场导向和市场经济意识，才能做大做强。同时，在农业产业的发展过程中，也要有目的、有意识地推进农村集体经济的发展壮大，一方面，国家在农村产业发展过程中，投入了巨大的资金支持，这就为农村集体经济的发展提供了资金来源和合法性基础；另一方面，集体经济的发展壮大，对提高农村自治的能力水平，促进农村发展面貌的改善都不无裨益。

2.不断满足人民群众对美好生活的向往。在脱贫攻坚过程中，巴中农村获得了长足的发展进步，但是发展基础依然薄弱。一是要继续推动劳务经济的发展，使有意愿、有知识、有能力的劳动力能够通过外出务工，提升他们发展的经济条件，鼓励他们通过自己的努力改变自己的面貌。二是通过发展农村产业，使农民通过流转土地、就近务工等方式，补充他们的收入。三是要通过改革创新，在土地流转、宅基地、自留地的使用方面进行制度创新，激发农村农业的制度活力，使农民从中受益。四是国家要加强对农村基础设施、公共服务的投入，健全农村的社会保障制度，对确实因各种条件阻碍了自身发展的村民，要实行制度兜底。

3.不断提高村级治理现代化水平。农村迅速发展的过程，无疑也是矛盾积聚最多的时候，因此在推动农村发展的过程中，更应该加大农村的治理力度。一是要加强农村矛盾纠纷的化解，要有一支懂农业、爱农村、会做群众工作的基层干部队伍，要稳步提升农民的素质水平，要坚持依法治理，努力构建办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序，最大限度维护农村安定团结的政治局面。二是要加强农村的环境治理，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，守护住农村的良好生态，扎实推动农村的垃圾处理、污水处理、厕所革命，构建“山水画廊、秀美巴中”的绿色底蕴和底部基础。三是要坚守农村发展的底线。要按照农村的建设规划，坚决杜绝农村乱搭乱建，为守护住18亿亩的耕地红线尽责尽力，从而为保障粮食和生猪等安全提供必要条件。

(四)健全监督管理机制，规范“一肩挑”权力运行。

村支书与村委会主任“一肩挑”客观上会形成权力的相对集中，容易出现“一言堂”“家长制”等滥用权力的问题。解决这些问题，关键是要采取有效的措施和手段，建立新的村级组织的权力监督机制和自我约束机制。

1.加强县乡党委全面监督。上级党组织应加强村级书记的全面监督、日常监督、过程监督，重点监督其加强党的建设，推进全面从严治党，执行党的决议，强化责任担当、落实廉洁自律规定等情况。上级党组织特别是其主要负责人，对村级书记要做到多过问、多提醒，发现问题及时纠正。

2.加强纪委监委专责监督。纪委监委应贯通运用纪律监督、监察监督、派驻监督等监督手段，加强村级书记遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督，重点检查其遵守政治纪律、中央“八项规定”精神、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，遵守国家法律法规的情况，严肃查处群众身边的不正之风和“微腐败”问题。

3.加强相关部门职能监督。县委组织部等党的工作部门应当执行党内监督各项制度，强化对村级书记的日常监督、专项监督。各行权部门应加强村级业务指导和监督，重点监督其执行法律法规，落实政策要求，推进村级决策、管理，维护群众权益等情况。县民政等部门应加强村级事务监督，农业农村等部门强化“三资”管理监督。财政、审计等部门，应定期开展财务审计、任期和离任经济责任审计，审计结果向村社居民公开。

4.加强村级领导班子内部监督。村务监督委员会、村纪检委员、村“两委”班子成员加强村级书记履职情况的监督，重点监督其执行上级决策部署，落实村级党组织运行规则和“四议两公开一监督”，解决群众问题、推进村级发展等情况的监督。监督情况按程序向乡镇党(工)委、纪(工)委报告。

5.加强党员群众民主监督。开展群众测评，乡镇(街道)通过张贴公开、召开村民大会等方式公开整改情况，组织干部职工、群众、“五老”人员开展民主测评和问卷调查。党员群众通过参与会议表决、询问、质询等方式进行监督，向组织揭发、检举违纪违法事实，坚决同腐败现象作斗争。

(五)加强激励保障，激发“一肩挑”的后续活力。

村干部是贯彻执行党在农村各项方针、政策的骨干，是建设中国特色社会主义新农村的带头人。这支队伍建设得如何，直接关系到党在农村的执政基础及农业、农村现代化进程。

1.建立村支书激励保障制度。推行实绩考核制，签订岗位目标和任期目标责任书，对村支书实行实绩考核制，并将考核结果运用到工资报酬及选先评优。切实落实好一些主动“让贤”的原村支书、村主任的待遇问题，对原村支书或原村主任主动退出职位竞选以实现村支书、村主任“一肩挑”的，要建立完善关爱机制，仍让其享受一定的政治和经济待遇，解决好他们的养老难题。

2.健全不胜任、不合格村支书调整处理机制。乡镇党(工)委、纪(工)委应当加强对村级书记履行全面从严治党主体责任的监督检查，定期检查考核，年终述责述廉，正确运用监督执纪“第一种形态”，抓早抓小、防微杜渐。对受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶等问题的，坚决清退更换。对群众口碑差、工作业绩差的，年度考核连续靠后的，应进行调整。

3.提高待遇以确保基层组织相对稳定性。加快推进党组织书记(主任)职业化试点工作，对实行异地交流任职试点村的村党支部书记报酬按“村党支部书记、村主任工资之和”标准执行，各乡镇及时向县财政进行申报并足额补发到位。尽快形成操作性强的提高村干部经济待遇方案，探索通过合法化手段用集体经济收益的部分来解决村干部待遇。在村党组织负责人通过选拔、考试进入公务员与事业单位的问题上，可放宽副书记、副主任的任职限制。