用“类案同判”法治思维构建医疗器械技术审评技术规范体系的思考

吕允凤 邓刚 国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心 （北京 100081）

内容提要： “类案同判”是指法官正在审理的案件，应当与其所在法院和上一级法院已经审结的或者其他具有指导意义的同类案件裁判尺度一致。同样，对于医疗器械技术审评来说，相同品种的审评尺度应当把握一致，也是保证审评审批公正性的必要要求。医疗器械产品具有品种多、发展快、专业性强等特点，如何建立更为准确、覆盖面更广的审评技术规范体系，使得审评更科学、更有原则，可以借鉴“类案同判”的法治思维，将审评要点的体系与指导原则体系相结合，建立动态更新的审评技术规范体系。

医疗器械产品具有品种多、发展快、专业性强等特点，如何建立更为准确、覆盖面更广的审评技术规范体系，使得审评更科学、更有原则一直是医疗器械监管的重要工作之一。“类案同判”是指法官正在审理的案件应当与其所在法院和上一级法院已经审结的或者其他具有指导意义的同类案件裁判尺度一致。同样，对于医疗器械技术审评而言，相同品种的审评尺度应把握一致亦是保证审评、审批公正性的必要要求，可以借鉴“类案同判”的法治思维，将审评要点的体系与指导原则体系相结合，建立动态更新的审评技术规范体系。

1.医疗器械分类情况

医疗器械产品种类繁多，按照2017年8月31日国家药监局发布的《医疗器械分类目录》分为22个子目录，22个子目录项下分为206个一级产品类别和1157个二级产品类别，每个二级产品类别下还包括典型品名举例共计6609个[1]。《医疗器械分类目录》不包括体外诊断试剂的分类，我国体外诊断试剂分类目前主要依据《6840体外诊断试剂分类子目录（2013版）》进行分类，目前该目录中包含766个品类的体外诊断试剂，每个品类下覆盖不同的方法学。医疗器械主要依据产品描述与预期用途进行分类，相同品名下的产品结构组成等也会存在差异。因此，现有目录内产品种类数量可观。另外，每年由国家药监局标准管理中心组织进行的新产品分类也逐年增加。

2.医疗器械审评面临的挑战

品类繁多、原理多样、用途覆盖面广，带来的是医疗器械涉及的专业及技术的复杂性，给医疗器械的监管带来了巨大的挑战。如上市前技术审评环节，不同的医疗器械需要的专业性均较高，在对产品的研发、生产、验证确认资料进行审评的过程中，不同品类的产品按照有源、无源、体外诊断分不同的部门进行审评。所有产品在技术审评过程中除依据法规规章进行合规性审核之外，技术审评的主要任务是依据医疗器械安全和性能基本原则进行技术审评。每种品类的产品因产品结构组成、基本原理、预期用途、性能等的不同，技术审评涉及的专业与安全有效性证据均不同。而对于同品类产品、不同的生产企业在注册申报中能够提交的安全有效性证据也参差不齐，对于审评环节来说，判定产品是否符合安全和性能基本原则，需要掌握相对统一的尺度，以确保同类产品均能够达到目前认知水平下临床使用要求。

针对产品的技术审评技术规范，国际通行做法是发布针对某个产品、某类产品或某个问题的技术指导原则，用于指导相关产品企业的研发验证确认过程及技术审评过程。但指导原则的发布需要经过立项、编写、征求意见、专家研讨、公开发布等过程，应符合产品研发和临床现状，具有确切的科学证据。对于庞大种类的医疗器械而言，虽然近年来国家药监局不断增加指导原则的立项和编写，但截至目前近400个医疗器械相关指导原则的体系，无法较快覆盖所有产品。技术审评过程中仍然有大量产品依靠审评经验来把握审评尺度，而不同资质的审评员因为工作经历、经验的不同，对相同种类的产品把握尺度会存在差异，可能影响技术审评的公正性。

医疗器械技术审评中心建立的集体决策工作机制，对于重点产品的审评尺度把握起到了积极作用，但要在集体决策过程中对每一个产品进行详细介绍讨论是不可能实现的。产品的审评尺度仍然在产品审评环节进行掌握。同时，不同生产企业的产品申报时间存在差异，技术细节存在不同，证据组成和力度各异，行业和技术发展迅速，不同维度的差异导致审评尺度的把握上存在挑战。

如何在技术审评过程中建立相对符合行业发展、符合现有认知水平的审评技术规范体系，让不同经验的审评员在同类产品的把握上相对掌握较为统一的尺度，是科学监管的重大挑战，也是保证上市前审评公正性的重要课题。

3.关于建立审评技术规范科学体系的思考与实践

3.1 运用“类案同判”思维，建立动态审评要点编写工作机制

2020年9月，最高人民法院发布《最高人民法院关于完善统一法律适用标准工作机制的意见》，提出最高人民法院加强类案同判规则数据库和优秀案例分析数据库建设，为审判人员办案、院庭长监督管理、审判委员会讨论决定案件等提供决策参考。“类案同判”的推进对规范法官裁判权行使、统一法律适用标准将发挥积极作用。

建立医疗器械技术审评技术规范体系，可以借鉴上述“类案同判”的思维与做法。对于相同品种和某些特定问题，以建立审评要点的形式进行审评要求的总结和覆盖，将审评中的科学要求与重点内容随品种审评的进度及时形成审评要点并赋予版本号，建立统一的格式要求和管理要求。后续再有相类同品种审评时，一方面调取原已经形成的审评要点作为审评依据，另一方面，当出现新问题、新认识时，及时将原审评要点进行版本更新，不断优化，确保审评要点符合当前科学认知，形成新的版本。随着时间推进，将形成越来越广泛覆盖的产品审评要点，并形成动态修改的审评技术规范体系。审评要点的编写过程与集体决策相结合，每个审评要点部门内集体决策，形成统一认识，统一管理与执行。比较成熟的审评要点或行业急需的内容，可以适时对外公开。

3.2 依托审评要点，动态管理指导原则体系

审评要点的积累将为指导原则的编写与修订建立坚实的基础，形成厚实的积累。无论对于后续指导原则立项的选择、修订、编写，都提供了最丰富的依据和素材。审评要点的内容可以直接作为指导原则中的重点内容。

对于已有指导原则的品种或问题，可以同步对指导原则进行评估，评估现有指导原则是否仍符合当前科学认知，是否需要修订。如不需修订则不需重复编写审评要点，如需要修订则以审评要点形式进行总结，在适当时进行指导原则修订立项。对于尚无指导原则的品种或问题，可将审评要点内容不断优化，形成统一认识后适时转化为公开发布的指导原则。审评要点的编写基于日常审评项目，因此基于审评要点的积累，指导原则的立项将更加紧扣行业内的热点产品与新的发展。

将审评要点与指导原则相结合，形成总体的审评技术规范动态体系。

3.3 建立动态审评技术规范体系的作用

基于建立的动态审评技术规范体系，在同类产品审评时，将形成相对统一的审评尺度，最大可能避免相同产品不同主审之间科学性要求的差异，提高同类产品技术审评的公正性与公平性。

审评要点的编写与修订实时跟踪最新产品审评过程，与指导原则相比灵活性更强，能够作为现行指导原则体系的有效补充，更大范围覆盖现有技术依据体系，更贴近医疗器械产品多样性的特点。同时，建立动态的审评技术规范体系，将有效形成审评经验积累和科学认识的积累，提升审评人员整体的专业水平。

3.4 及时公布审评要点，最大程度公开审评要求

对于相对形成较为公认的、共识性的审评要点，在正式编写指导原则之前，可对外公开，这将最大程度向行业传递最新的审评共识与理念，对特定产品的研发、申报形成指导。截止目前，器审中心已陆续公开了十余个审评要点，其中包括针对某类产品的审评要点，如《深度学习辅助决策医疗器械软件审评要点》；也包括针对某一个产品的审评要点，如《人类SDC2基因甲基化检测试剂临床试验资料技术审评要点》；还包括针对某项问题的专门的审评要点，如《新型冠状病毒（2019-nCoV）抗原检测试剂硝酸纤维素膜原材料变更技术审评要点（试行）》，这项审评要点旨在解决新冠抗原检测试剂大规模上市后主要的原材料硝酸纤维素膜进行变更供应商的验证要求，指导企业高效完成临床抗疫急需产品的变更验证。这些审评要点的及时公开，为行业发展指明了具体方向，也为解决具体问题提供了技术依据。

3.5 应急审评中动态审评技术规范科学体系的实践

上述动态审评技术规范科学体系在新冠疫情相关诊断产品的应急审评中发挥了重要作用。2020年2月，面对临床急需新型冠状病毒（2019-nCoV）诊断产品上市的紧急需求，行业亟需产品研发和申报的具体指导，器审中心迅速组织编写发布了《2019新型冠状病毒核酸检测试剂注册技术审评要点》[2]《2019新型冠状病毒抗原抗体检测试剂注册技术审评要点（试行）》[3]两项审评要点并对外公开，对行业与审评过程形成技术指导。这两项审评要点在后续诊断产品的研发、申报和审评中作为最直接、具体的技术规范，指导了大量产品的应急上市，为我国乃至全球的疫情防控提供了有力保障。随着疫情防控进入常态化，在2022年3月，国家卫健委发布《新冠病毒抗原检测应用方案（试行）》，抗原试剂的使用要求发生变化，针对抗原试剂的新的审评要点《新型冠状病毒（2019-nCoV）抗原检测试剂注册技术审评要点（试行）》[4]迅速发布，适应临床需求，迅速调整了抗原试剂的用途与申报要求。在三个审评要点执行过程中，随着批准产品的增加，相关产品的技术规范逐渐更为清晰成熟，在总结审评经验基础上，器审中心最终形成了《新型冠状病毒（2019-nCoV）核酸检测试剂注册审查指导原则》《新型冠状病毒（2019-nCoV）抗体检测试剂注册审查指导原则》《新型冠状病毒（2019-nCoV）抗原检测试剂注册审查指导原则》三项指导原则正式版本并公开发布[5]。指导原则的发布为后续相关产品提供了更明确的技术指导。在上述动态技术规范体系指导下，截止2022年5月，已有106个新冠相关诊断试剂产品上市，包括38个核酸检测试剂、37个抗体检测试剂和31个抗原检测试剂，我国批准的检测试剂性能在国内抗疫过程中和全球的使用过程中都获得了良好的反馈，产品的可靠性与高质量在抗疫实践中得到了验证。

上述实践证明，实施动态的审评技术规范科学体系，具有灵活、高效的特点，并能够对行业形成有效的、及时的指导。

4.小结

审评的基本依据是安全有效基本原则，而针对不同的产品，其评价产品安全有效的方法、标准、工具各有不同，甚至随着临床医学的应用，同类产品在不同阶段其风险收益比的接受程度也会不断发展，建立动态的、紧跟行业发展的科学的审评技术规范体系不仅关系到审评的公正性，对审评的科学性也至关重要。审评要点与指导原则的结合，相对于仅依靠指导原则体系的审评技术规范体系更具有以下几大优势：专业性更接近当前认知和行业发展现状，时效性更强；编写方式随产品审评推进，立项与编写更灵活；动态调整，审评要点与指导原则适时转化，更能及时总结经验；审评依据细节化，更有利于同类产品、同类问题审评尺度的一致，提升审评工作的公正性，减少自由裁量带来的影响。