和谐社会视域下宁夏社区治理法治化建设对策研究

刘桂丽

（宁夏警官职业学院,宁夏 银川 750021）

2021年3月7日下午，习近平总书记在参加青海代表团审议时强调，全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层。要不断夯实基层基础，加强基层党的领导，引导群众积极参与，带动群众知法、尊法、守法，指出了社区治理法治化的重要性，文章运用法治思维分析宁夏社区治理法治化面临的困境，探寻实现宁夏社区治理法治化的实践路径。

1 问题的提出

课题组走访了宁夏回族自治区8个社区，通过问卷调查、访谈、实地调研等方式，总结出宁夏社区治理法治化主要存在以下问题：第一，在宁夏社区治理法治化进程中，党的领导作用有待加强。社区党员整体责任意识不高，在社区治理法治化过程中未充分发挥党员模范先锋作用，党建引领在社区治理中的力度有待进一步落实，严重影响到社区治理法治化的进程。第二，宁夏社区治理法治化的立法并不完善[1]。《中华人民共和国宪法》仅规定了社区的居民委员会是基础群众性自治组织，关于自治权的内容及自治权如何行使，权力如何监督等未做详细规定。而《中华人民共和国城市居民委员会组织法》于1989年通过，内容过于陈旧，2018年也仅对居委会的换届选举进行了修订，其他内容未做大的改动。三十多年来社区规模不断扩张，出现了许多新情况新问题，该法的许多内容已无法适应当今社会社区的发展需求。宁夏回族自治区民政厅于2020年7月份起草并提请印发了《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅关于完善社区治理体系提高治理能力的实施意见》（以下简称《实施意见》），共9部分32条，对社区治理工作进行了全面部署和系统安排[2]。《实施意见》明确了党在社区治理中的领导地位，突出了以人民为中心的服务理念，通过“六个增”硬举措，全面强化治理工作基层基础。但是《实施意见》中规定的政务代办，加重了社区居委会的工作负担，使社区变相成了政府机关的下级部门，违背了社区居委会的自治初衷。且《实施意见》中更多的是义务性规定，没有关于社区居委会自治权的规定和权力监督的规定。第三，社区居委会的自治权不能完全独立行使。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居民委员会组织法》）第二条明确规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。然而，现实生活中居委会却变成了当地政府部门的下属机关，居委会的工作几乎全部围绕政府部门的指令展开，其本身的自治权被大打折扣。第四，社区工作人员的人数与社区居民人数比例失衡，社区职能无法正常发挥。近年来大量农村人口涌入城市，社区人口激增，规模不断扩大，《居民委员会组织法》第七条规定社区一般在100～700户的范围内设立。而课题组调研的8个社区最少户数为1 894户，最多的有4 284户，与《居民委员会组织法》中规定的社区设立户数相差较大。而现实生活中与之相对应的居委会成员人数却与《居民委员会组织法》中规定的5～9人相差无几。社区工作人员的数量与社区居民人数比例悬殊，导致许多社区工作无法顺利开展，影响了社区自治权的行使。第五，社区缺少专业法律人才。由于社区居委会加班多，待遇较低，一些高学历的专业性人才不愿到社区工作，作为基层社区，由于法律人才匮乏，在矛盾纠纷的化解过程中缺少专业知识的指导，只能打感情牌，和稀泥，导致社区治理的法治化进程缓慢，为基层矛盾纠纷埋下隐患。第六，多部门联合解决矛盾纠纷机制不健全，综治中心的作用发挥不明显。综治中心的成立初衷是通过多部门联动，实现基层矛盾纠纷的快速化解，进而实现维护当地社会稳定的目的。然而，由于匹配人员不足，行政事务繁杂，综治中心在协调各部门的工作方面做法有待改进，将矛盾纠纷的化解工作任务移交社区，要求社区每月至少上报一起矛盾纠纷化解典型案例。社区上报后本应由其他部门介入的矛盾纠纷最终还是分给社区，比如小区周边停车场的问题，需要当地公安交通管理部门、城市规划部门和小区物业共同协调解决，但面对此类矛盾纠纷，综治中心仍将其交给社区，而社区作为自治性组织，没有执法权，更难以将上述部门召集起来共同解决问题。久而久之，社区就只上报自己能解决的纠纷，自己解决不了的就要求居民报警或者诉至法院，这种做法对于基层矛盾纠纷的化解和社区治理法治化的实现非常不利。第七，社区居民法治意识不强，参与社区治理法治化的积极性不高。课题组通过发放调查问卷的方式对部分社区居民进行了调研，在被问及是否参加过社区治理法治化的相关活动，比如参加社区法治宣传活动、聆听社区普法讲座、参加社区法律志愿服务队、担任社区人民调解员等，有56.5%的居民表示从未参加过，27.8%的居民表示偶尔参加（每年参加上述活动3次以下），15.7%的居民表示经常参加（每年参加上述活动3次以上）。综上所述，宁夏社区治理法治化是十分必要的。

2 宁夏社区治理法治化的内涵

习近平总书记强调，坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势[3]。作为基层治理的神经末梢，社区是不同社会关系的交织领域，是不同群体的聚居地，社区治理法治化是国家治理法治化的重要基石。

亚里士多德在其著作《政治学》中提出：“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实现法治”[4]，首次将法治思想与居民生活结合起来，是社区治理法治化的最早理论依据。

法治化治理作为社区治理的一种方式，与人治相比，法治具有稳定性、程序性、行为的可预测性等优势。季卫东提出，构建法治秩序并有效建设法治，可以保障国家的发展，维护国家的基本权利[5]。

2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上再次指出，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以解决法治领域突出问题为着力点，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障[6]。

综上所述，所谓社区治理法治化是指以建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家为总目标，以化解基层矛盾纠纷，解决基层法治问题具体目标，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，使基层治理体系和治理能力的现代化真正走上法治轨道。

3 宁夏社区治理法治化之实证研究——以X社区为例

课题组走访了8个社区，调研了两个派出所（文昌路派出所和北京西路派出所），一个法院（西夏区法院），两个司法所（文昌路司法所和北京西路司法所），两个综治中心（文昌路综治中心和北京西路综治中心）。以X社区为研究对象，对宁夏社区治理法治化进行实证研究。

3.1 X社区工作者结构

X社区为北京西路街道辖区内的一个社区，该社区管辖6个小区，包括2个老旧小区（建筑年代为20世纪90年代），4个新小区（建筑年代为近十年内）；常住人口3 884户，合计89 672人；流动人口856户，合计1 742人；社区工作人员共计12人，其中包括委员7人（含社区书记1人，副书记1人，副主任1人，专职网格员1人，其他专干3人），公岗5人。

社区工作人员的人员构成存在以下问题，不利于社区治理法治化的实现。一是社区工作繁杂，经常加班，工作压力较大。12名社区工作人员中有9人一人身兼3个岗。新冠肺炎疫情期间，这12名工作人员还需要分担抗疫任务。比如近期因该社区有两栋楼里居住着新冠肺炎疫情确诊者的密切接触者，需要对这两栋楼进行封闭性管理，社区需抽调工作人员对这两栋楼进行24 h值班监管。每栋楼每天至少需要抽调3名工作人员，两栋楼就需要抽调6名工作人员，而被抽调的这6名同志的工作就落到了社区另外6名工作人员身上目前来看，疫情防控已经成为一种常态性工作，抽调工作会经常发生，社区工作的压力较大。二是与繁重的工作任务相比，社区工作人员的收入普遍偏低。近两年，自治区调整了社区工作人员的工资收入。在工资调整前，社区委员的工资水平3 000元/月，工资调整后，社区委员的工资与该社区的考核相挂钩，比如五星级社区的社区委员工资最高可以拿到约4 500元/月，评定的星级越低工资就越低，一星的社区委员平均工资仍约为3 000元/月。与之前相比，社区委员的工资水平确实有所提升，且与社区考核相挂钩，可以调动社区委员的工作积极性。但是，目前的工资水平与社区工作人员付出的辛苦劳动仍然不成正比。此外，社区工作人员除了社区委员外还有公岗，公岗人员的工资是固定的，不与社区考核挂钩，每月的工资仅1 666元，扣除三险一金后，到手仅1 300元，这也是银川市的最低工资收入标准。在实际工作中，不会因为公岗的工资低而干得少，他们同样身兼数职，和社区委员干一样的工作，工资却只有社区委员的一半甚至三分之一，导致公岗的工作人员流动性大，最短的只干了一个月就因为加班多待遇低而辞职，最长的也只干了三年就另谋出路了。人员流动性大显然不利于社区工作的开展，更不利于社区治理法治化的实现。建议进一步加大财政投入，提升社区工作人员的工资水平和福利待遇，让社区留得住人才。三是社区工作人员性别比例失衡，女性偏多，男性偏少。不可否认，女性耐心细致，情感细腻，在开展社区工作、化解矛盾纠纷的过程中有着天然优势，但是男性的优势也不可忽视，比如开展党团活动，进行法治宣传，组织社区防疫、社区维稳等工作中，男性在思维方式、体力值等方面都具有天然优势。因此，适当增加男性工作人员更有利于社区工作的开展。四是社区工作人员的学历普遍偏低，且专业不对口，缺少社区治理法治化急需的法律人才。该社区12名工作人员中仅有一人的专业与法律相关占社区工作人员总人数的8%。而课题组调研的其他7个社区情况类似，最多只有2人是法律相关专业，最少0人，没有通过司法考试的法律专业人才。法律人才缺乏对于社区治理法治化造成了较大阻碍，需要采取人才引进措施为社区配备法律专业人才。

3.2 X社区治理法治化方式

近几年，自治区政府高度重视运用法治思维推进社区治理法治化进程，课题组对8个社区的社区治理法治化方式进行了调研。综合来看，宁夏社区治理法治化的方式主要包括以下6种。一是开展各种形式的法治宣传，比如利用消费者权益日、国际禁毒日、国家安全日、国家宪法日，通过发放宣传手册、举办普法晚会、开展普法讲座、进行法律知识竞赛等方式进行法治宣传。二是充分利用社区广播、微信群等信息化手段，定期推送一些普法小知识，提升社区居民的法治意识。三是采用政府购买法律服务的方式，签约社区律师，律师向社区提供法律服务，比如协议中约定律师每月至少需要进一次社区，一次的服务时间不少于8 h，律师每年需要为社区开展6～10次的普法讲座，居民有法律问题可以通过社区工作人员向律师进行咨询等。四是社区加强与法院的联系，比如西夏区法院与西夏区的多个社区有合作，法官进社区，现场提供法律咨询、化解居民纠纷；开展防范非法集资和电信网络诈骗及禁毒宣传等普法活动。五是加强社警合作，建立社区警务室，居民之间发生矛盾纠纷可以第一时间到社区警务室寻求帮助，社区民警也可以配合社区工作人员开展相应的社区工作，社区民警的加入，对于化解社区矛盾纠纷、维护社区治安、保障法律的实施，推进社区治理法治化具有重要意义。六是组建多元调解团队，邀请社区民警、司法所工作人员、综治中心工作人员、工商联工作人员、社区调解能人和社区律师共同组成调解团队，开展多元化的调解工作，实现将矛盾纠纷化解在基层的法治化目标。

4 宁夏社区治理法治化的完善路径

4.1 强化党建引领，发挥党员在社区治理法治化中的模范先锋作用

社区党组织需积极发挥在社区治理法治化中的引领作用，始终坚持把党的政治建设摆在首位，以党建带动社区治理法治化，正确认识党的大政方针与国家法律之间的关系，积极开展各种形式的党建活动，增强社区党员的凝聚力，以习近平法治思想为指导开展法治宣传工作，让社区居民认识到依法治国、依法治区是党的重大战略部署，是社会主义优越性的重要体现。此外，要通过带领社区党员重温入党誓词、学习党的光辉历史、宣传优秀党员的先进事迹等方式增强社区党员的责任意识和服务意识，使社区党员积极投身到社区治理法治化建设中来。要发挥党员的模范先锋作用，调动更多的党员做有利于解决社区矛盾纠纷的实事，有利于社会和谐稳定的好事，才能使党建引领下的社区治理法治化真正落到实处。

4.2 完善立法，使社区居委会自治权落到实处

《宪法》明确规定社区的居民委员会是自治组织。《居民委员会组织法》第二条也明确规定居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。然而，现实情况却是街道有多少项业务，就在社区设置了多少个专干，权力下放社区，实际上是把工作压到了社区，社区由于人手不足，不得不一人身兼数职。调研结果显示，社区工作人员每天投入政府行政工作的精力占到了80%以上，社区中虽然有一名工作人员是专职网格员，但其主要工作也是按照上级部门的要求维护网站、收集整理数据、上报各种材料等。其他网格员都是兼职，由于行政工作缠身，真正用于定期走访住户、宣传法治思想、化解矛盾纠纷的时间少之又少。

建议完善《居民委员会组织法》及地方立法，明确政府和社区居民委员会之间的关系，即指导和被指导的关系，而不是命令与被命令的关系，还社区居委会以自治权；此外，增加对社区居民委员会的赋权性规定，减少义务性规定，减少社区居委会的行政工作压力，使社区工作人员全身心投入社区网格工作，定期走访住户，了解网格中的居民信息，掌握网格的相关动态，通过谈心、宣讲等方式让社区居民了解习近平法治思想的内涵和社区治理法治化的重要性，从而使社区网格化管理真正发挥其效能。

4.3 人才引进+专业培训，加强社区治理法治化队伍建设

社区治理法治化，离不开专业化的法律人才，政府部门需加大社区人才引进力度，比如增加福利待遇，在社区服务满三年参加当地公务员或者事业单位考试可以适当加分等优惠政策吸引法律专业人才。此外，还要加大对社区工作人员的法律专业培训力度，目前每月一次的社区讲座远不能满足社区工作需求，建议每周开展一次培训，具体可聘请派出所民警、法院法官、律师、大学内的法学教师就社区经常用到的法律知识开展专业培训，少讲理论，多讲案例，多讲贴合社区实际工作的法律问题，提升社区工作人员的法律意识和法治思维，为社区治理法治化培养一支优秀的法律队伍。

4.4 拓宽法治宣传渠道，提升社区居民法治意识

费孝通先生在《乡土中国》中提到：“公民意识为国家制度、法律制度提供着合法性信仰、有效认同和服从，这种信仰和服从为法制和现代政治文明进程提供着强大的内在驱动力”[7]。

作为社区治理法治化的主体，社区居民的法治意识直接决定了社区治理法治化的实施效果，可通过以下途径增强社区居民的法治意识。一是充分利用现代信息技术，加强普法宣传，除了利用社区广播进行普法宣传外，还可以通过拍摄普法微电影，在微信群、QQ群等平台定期推送普法小知识，通过网络大数据分析社区治理法治化难题，利用腾讯视频会议等线上方式开展普法讲座或者其他法治宣传活动，扩展法治宣传的覆盖范围，提升法治宣传的实效性。二是整理普法案例，将其编写成小册子或者张贴在社区法制宣传栏，通过鲜活的案例引导居民自觉守法，遇事找法，学会用法律的武器解决身边的矛盾纠纷，维护自身的合法权益。三是充分挖掘社区内的法律人才，党员带头成立法治宣传小组，以“网格”为单位开展法治宣传活动，鼓励社区内的法律人才积极解决社区治理法治问题，为社区治理法治化添砖加瓦。

4.5 减负与增员双管齐下，最大限度发挥“网格”+“警格”在社区治理法治化中的作用

社区与公安机关联合打造的“网格”+“警格”的警网融合社区治理模式对于矛盾纠纷的化解及社区治理法治化的实现有较大的推动作用。因此，可减少社区居民委员会的行政职能，同时增加社区网格员和派出所社区民警的人员配备，实现社区网格员和社区民警专职化。同时，建立考核激励机制，制定月度考核细则，考核结果与工资挂钩，定期开展社区间“网格”+“警格”治理的经验分享会，以激励社区网格员和社区民警投身社区治理法治化建设中，最大限度地发挥“网格”+“警格”在社区治理法治化中的作用。

4.6 充分利用综治平台，完善部门联动纠纷解决机制

2021年5月份起社会治安综合治理平台逐步在各个社区正式投入使用，该平台通过互联网专门通道，将市、区、街道、镇、社区（村）五级有关单位进行信息联网，通过系统实现信息互享；通过网络平台进行上传下达，协调统一，增强部门之间的配合协作；服务平台可以为群众提供反映问题的途径，协助政府各职能部门及时做好源头治理、落实前端防范，提高化解各种矛盾纠纷水平，减少群体性事件。

综治平台的应用对于加强部门联动，完善社区纠纷解决机制，实现社区治理法治化具有重大的推动作用。然而，目前该平台使用率不高，究其原因主要是社区工作人员对平台使用不熟悉，综治中心对平台使用指导不到位，各部门对平台使用的重视程度不高。因此，需通过举办平台使用专题培训班、开展平台使用宣传活动、在各部门广泛推广应用社会治安综合治理平台等方式，使各级政府部门、社区工作人员、广大社区群众认识到社会治安综合治理平台在社区治理法治化中的重要作用，综治中心也要充分利用平台把各级力量调动起来，真正发挥平台在掌握社区动态、化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的积极作用，逐步实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，创新社区治理法治化途径，创造平安和谐的社会环境。

4.7 通过成立兴趣小组、推行积分制等方式调动社区居民参与社区治理法治化的积极性

社区居民参与社区治理法治化的积极性不高，可采取以下措施，一是大力培育发展社区社会组织，通过共同的兴趣爱好将居民凝聚在一起，让每位居民不出社区就能找到适合自己的社区社会组织，把陌生人变成熟人，鼓励社区居民积极参与到社区治理法治化的各项活动中来。二是以“网格”为单位推行“积分制”，将居民参加社区治理法治化的活动次数及在其中的表现换算成积分，在社区内设立积分超市，社区居民可以凭借积分兑换相应的商品，以此吸引社区居民积极参加社区治理的法治化活动，提升社区居民的法律意识和道德素养，从而推动社区治理的法治化进程。

5 结语

社区治理是关系国计民生的头等大事，必须坚持以民为本，一切从人民的利益出发，把服务居民、造福居民作为出发点和落脚点。法治化是社区治理的有效手段，法律面前人人平等，要通过加强法治宣传、完善法律制度、强化社区法治队伍建设、完善部门联动纠纷解决机制等方式，教育引导社区居民自觉守法、遇事找法，养成崇尚法律的意识和习惯，从而达到“小事不出小区，大事不出社区，矛盾就地解决”的社区治理目的，为社会主义和谐社会的构建添砖加瓦。