基层医疗卫生机构公共卫生资金管理与使用研究

文/高凤侠（永城市淮海社区卫生服务中心）

公共卫生专项资金是国家财政定向拨款，旨在为大范围开展基本公共卫生服务项目提供资金支持，提升基层医疗卫生机构服务水平，满足基层人民群众的医疗需求。2009年，国家基本公共卫生服务项目开始正式推行；2011年，国家又针对基层公共服务体系出台了相应的管理规范。但是从整体发展历程来看，我国针对公共卫生专项资金管理的政策指引却相对滞后，直到2017年颁布了《公共卫生服务补助资金管理办法》。基层医疗卫生服务机构作为直接服务基层群众的窗口，其专项资金的管理水平直接关系着机构医疗服务水平的高低与群众的就医体验，机构相关领导必须意识到本级单位当前专项资金管理工作中的不足并及时改进。

一、基层医疗卫生机构在公共卫生资金管理与使用中存在的问题

（一）公共卫生专项资金管理不规范

基层医疗卫生机构的公共卫生专项资金管理不规范，主要存在以下几个问题：其一，公共卫生专项资金审批、拨付不及时。基层医疗卫生机构的项目专项资金一般由上级主管部门的公共卫生项目专项拨款与本级财政部门的配套项目经费组成，在资金拨付环节现存在两个典型问题：一方面，部分基层卫生医疗机构未按照《预算法》的相关规定及时向上级主管部门与本级财政部门申报预算，公共卫生项目专项资金审核拨付时间较迟；另一方面，部分地区的上级主管部门和本级财政部门由于受财政压力等多方因素的影响，在专项资金的拨付上存在少拨、迟拨、甚至不拨的情况，这无疑严重阻碍了基层卫生医疗机构具体项目的运行。其二，基层卫生医疗机构的公共卫生专项资金使用不规范。部分基层医疗卫生机构在日常工作过程中挪用、截留公共卫生专项资金，违规冲减医疗业务成本、冲抵编制内财政拨款人员工资支出，违反了相关规定。其三，公共卫生专项资金核算不准确。自2019年1月1日起基层卫生医疗卫生机构正式实施新《政府会计制度》，《制度》对基层卫生医疗机构的公共卫生专项资金核算作出了明确规定，要求基层卫生医疗机构应将本年度发生的公共卫生专项支出在“项目支出”会计科目下单独列支并进行专项核算，但是部分基层卫生医疗机构在会计实务中仍然存在核算不规范的问题，如财务人员将本级单位的公共卫生专项支出与基本支出混同，核算过程中未设置辅助账与项目账等。

（二）财务管理制度有待完善

虽然国家先后于2015年、2017年颁布印发了《公共卫生服务补助资金管理暂行办法》和《公共卫生服务补助资金管理办法》，从制度层面上规范了公共卫生专项资金的拨付、使用与核算，但是基层医疗卫生机构在具体落实上述政策的过程中，其自身的财务管理制度仍不够完善，存在着公共卫生专项资金内部控制缺位、绩效评价失实等诸多问题。具体来看，基层医疗卫生机构财务管理制度不健全主要表现在以下几个方面：一方面，基层医疗卫生机构的内部控制体系不完善。部分基层医疗卫生机构在使用公共卫生专项资金采购项目设备或物资时随意性较强，采购环节的内部控制措施失效，存在采购行为不履行审批程序、招标活动公平性不足、招标采购结果不公示或公示期较短等问题。此外，部分基层医疗卫生机构的财务管理制度中对公共卫生专项资金的支出范围、支出标准和报销工作缺乏明晰的制度指引，导致基层医疗卫生机构的资金管理落实不力。另一方面，公共卫生专项资金的绩效评价不合理。部分基层医疗卫生机构针对公共卫生专项资金的绩效考核程序不完善，没有形成长效的监督管理机制；绩效考核指标不贴合项目资金实际情况，公共卫生专项资金绩效评价未实现量化管理，导致当下部分基层医疗机构出现预算投入项目资金结存金额大、项目执行进度较为缓慢、项目补助成本支出占比低等问题。

（三）政策宣传力度不足造成居民参与度不高

公共卫生专项资金是国家财政定向拨款，旨在为大范围开展基本公共卫生服务项目提供资金支持，提升基层医疗卫生机构服务水平，满足基层人民群众的医疗需求。但是，当前包括国家部委、省市地区的卫健委以及基层医疗卫生机构在内的各级单位对基本公共卫生服务项目的宣传力度远远不够，尤其是基层医疗卫生机构作为长期和人民群众密切接触的单位，很少对当地居民开展大规模的有关基本公共卫生服务项目的政策宣讲活动，不少居民实际上根本无从得知基本宫本公共卫生服务项目的具体内容，对公共卫生专项资金的监督更是无从谈起。公共卫生资金管理需要构建起完善的、长效的监督机制，人民群众作为重要的外部监督力量因政策宣传不到位从而没有被有效动员起来，导致部分基层医疗卫生机构在使用公共卫生专项资金时存在使用标准不明确、使用范围不公开、使用程序不规范的问题，给部分基层医疗卫生机构的工作人员创造了徇私舞弊，贪污腐败的机会，容易造成公共卫生专项资金的浪费。

（四）财会人员的专业能力有待提高

基层医疗卫生机构的财务人员是公共卫生专项资金管理工作的主要执行力量，换言之，基层医疗卫生机构财务人员综合素质的好坏很大程度上决定了本级单位财务管理质量与专项资金使用水平。现阶段，由于很多基层医疗机构人才吸引能力不足，财会人员在专业性方面与大型公立医院尚且存在差距，具体来看，专业能力问题主要表现在以下两点：一方面，部分基层医疗机构普遍存在财务人员数量不足的问题，越是偏远地区的基层医疗卫生机构，专业的财务人员就越紧缺，因此基层医疗卫生机构的财务岗位通常由非财务专业的工作人员兼任，其专业技能并不符合岗位需求，无法胜任公共卫生资金管理工作，工作效率大大降低。另一方面，随着《公共卫生服务补助资金管理办法》的出台，同时由于新冠疫情暴发后疫情防控常态化，公共卫生专项资金的使用与管理趋向制度化和规范化，其具体工作内容愈发繁重琐碎，部分基层医疗卫生机构不重视财务人员培育工作，导致本级单位的财务人员知识更新不及时，政策理解不到位，在一定程度上影响了公共卫生服务项目的开展。

二、基层医疗卫生机构完善公共卫生项目资金管理体系的策略

（一）规范公共卫生项目资金管理与使用行为

1.确定资金使用范围

公共卫生专项资金按照政策文件规定，有明确的资金使用范围，基层医疗卫生机构要特别注意专项资金的使用范围，不得出现违规支出的现象。为此，政府相关管理部门及基层医疗卫生机构要做好以下几项工作：第一，各级卫健委及本地区财政部门要对辖区内的基层医疗卫生机构颁布出台公共卫生专项资金管理细则，明确各项资金的支出标准和支出范围，基层医疗卫生机构在细则的基础上结合本级单位实际情况可以做出适当调整，制定本级单位的公共卫生专项资金管理制度。第二，基层医疗卫生机构在日常工作过程中要严格执行财务管理制度，严肃财经纪律。完善专项资金绩效考核，对于不按照管理规定使用和支出专项资金的人员，要给予严厉的惩罚。第三，基层医疗卫生机构要优化专项资金财务核算程序，工作过程中发生的费用按业务性质划分入账，不能分离的混合费用按业务量占比或人员占比标准进行分摊，从而将成本费用进行准确的财务核算[1]。

2.开展项目成本测算

基层医疗卫生机构要创新成本管理方法，在工作过程中采用全成本管理法，把一项公共卫生服务项目中所发生的费用依据资金用途按照直接成本和间接成本分类归集，从而在财务核算环节把专项资金支出与基础医疗活动支出分开列支。此外，基层医疗卫生机构要加强对具体公共卫生服务的预算管理工作，做好具体服务项目预算目标的分解，在预算执行过程中，提前做好目标分解工作，依据本单位人员数量、部门职能和补助金额，预测与核算可分配的成本资源，并在测算过程中明确不同环节所消耗的成本[2]。随后在预算调整环节将服务项目的实际发生成本与预算目标进行对照，形成“预算编制—成本测算—预算调整”的管理闭环，提升公共卫生专项资金的利用效率。

3.制定项目资金内控管理制度

基层医疗卫生机构针对公共卫生专项资金要构建起完善的内部控制体系，强化资金管理内部控制力度。首先，基层医疗卫生机构要加强对全业务链条的动态监督管理，尤其是加强对公共卫生服务项目采购环节的内部控制，对于本级单位发生的每一笔政府采购合同都要严格审定并及时建立台账，对采购合同实施归档管理制度。其次，基层医疗卫生机构要严格制定并落实专项资金审批程序，强化专项资金管理责任，确保每一笔专项资金支出必须经过单位负责人或相关责任人的签字，避免出现贪污、挪用、截留专项资金等违规行为。最后，基层医疗卫生机构要制定奖惩制度，配合资金管理绩效考核与内、外部审计工作，严肃处理违反本级单位财务管理制度要求的专项资金使用行为。

4.针对项目建立绩效评价与激励机制

基层医疗卫生机构要针对具体的公共卫生服务项目建立绩效评价和激励机制，具体来看，基层医疗卫生机构一方面要合理选择绩效考核指标，具体包括项目的组织管理、资金的使用情况、任务的数量、质量和时效，以及经济和社会效益、可持续影响、社会满意度等，尽可能全面地反映公共卫生服务项目的执行情况[3]。另一方面，基层医疗卫生机构针对具体项目的绩效考核要体现出公平性，因此机构财务部门应当多层次、多维度的选择考核指标并依据考核结果给予公平的奖惩措施，在全单位范围内形成“多劳多得、少劳少得，不劳不得”的竞争氛围，提升基层医疗卫生机构职工的工作积极性。

（二）联动地方卫健委，加快资金拨付速度

按照相关规定，基层卫生医疗机构要在上年10月份完成本级单位下一年度的公共卫生专项资金预算编制工作，并报送上级主管部门即卫健委和本级财政部门进行审批，最终由人代会审定后批准拨付。因此，各级卫健委应当在学习研究国家部委颁布的相关政策的基础上，会同本级财政部门进一步制定完善的公共卫生专项资金管理细则，为基层医疗卫生机构执行具体工作提供明确的制度指引。卫健委出台的公共卫生资金管理制度应当重点明确资金审批程序、资金使用标准与范围，同时加强公共卫生服务信息平台建设，切实提升自身的工作效率，解决资金拨付环节存在的少拨、迟拨问题，及时落实基层医疗卫生机构的资金需求。基层卫生医疗机构也要加强对相关制度及政策的学习，在此基础上结合本级单位实际情况制定完善的财务管理制度，加强对本级单位财务人员的培训教育，配合上级主管部门和本级财政部门做好公共卫生专项资金的拨付、使用和监督工作。

（三）加强政策宣传，做好人员培训

各级政府的相关职能部门，尤其是基层医疗卫生机构要加强对基本公共卫生服务项目及专项资金管理办法等服务政策的宣传力度，分别向社区居民和单位职工做好政策宣讲与解读工作。一方面，基层医疗卫生机构应当加强对本级单位职工，尤其是财务人员的培训和教育，定期组织相关人员学习基本公共服务项目及专项资金管理政策，加强对专项资金预算管理、风险管理等具体工作内容的学习，定期邀请外部专业人员赴本级单位开展培训讲座，提升基层医疗卫生机构职工的资金管理意识。针对财务人员专业素质不高的问题，基层医疗卫生机构要制定完善的绩效考核制度和人员激励机制，聘用财务专业人才，为公共卫生资金管理工作注入活力。另一方面，基层医疗卫生机构要加大对社区居民的政策宣讲力度。在政府其他部门的配合下，基层医疗卫生机构在开展社区医疗服务时可以采取增加媒体曝光、分发宣传彩页、张贴宣传海报、发送手机短信等多种方式对社区居民宣讲普及基本公共卫生服务项目政策内容，提升人民群众的医疗卫生知识水平，更好地发挥对基层医疗卫生机构公共卫生专项资金管理工作的外部监督职能。

（四）完善公共卫生信息平台建设

随着互联网和信息技术的飞速发展，基层医疗卫生机构的公共卫生专项资金管理工作也要逐步实现信息化，因此各级政府相关部门和基层医疗卫生机构要加强财务信息化建设，构建与完善公共卫生信息平台。一方面，基层医疗卫生机构、上级主管部门和本级财政部门等相关政府机构要构建公共卫生信息平台，打通各单位之间的信息壁垒，统一数据传输标准、优化平台数据接口、制定信息管理制度，加强各单位财务数据信息的集成共享，切实提升公共卫生专项资金管理效率。另一方面，基层医疗卫生机构作为国家医疗卫生体系和基层群众发生联系的窗口，也要充分利用信息技术提升自身的服务质量，让人民群众享受更加高质量的医疗卫生服务。例如，基层医疗卫生机构可以开通微信、微博等机构运营账号，开发居民医疗信息电子档案、预约挂号、疫苗接种预约、政策讲解推送和信息公示等多种便民、利民的功能，在为人民群众提供高质量医疗卫生服务的同时，接受人民群众对于自身工作的监督，提升公共卫生专项资金管理工作水平。

（五）定期公开信息，加强资金监管

基层医疗卫生机构的公共卫生专项资金管理工作，必须要建立起长期有效的监督机制，接受内部和外部利益相关方的监督管理，方能提升专项资金的利用效率，避免发生专项资金的贪污浪费。因此，基层医疗卫生机构要做好以下几项基础工作：首先，基层医疗卫生机构要加强内部审计，机构需要在财务处室设置内部审计专岗，聘用审计人才承担对公共卫生专项资金的审计工作并定期出具审计报告，上报给基层医疗卫生机构的管理层。针对专项资金审计过程中出现的问题，机构要组织相关责任人形成检查督导小组，及时监督整改。其次，基层医疗卫生机构的公共卫生专项资金管理工作要定期接受上级主管部门和本级财政部门的外部审计，机构管理层要定期将内部审计报告和其他关键财务数据上报给有关部门，配合其做好外部监督工作。最后，基层医疗卫生机构要加强信息公示，定期在医院官网及单位的公告栏上对基本公共卫生服务项目资金的使用情况进行公开，让公众知晓并参与监督[6]。

三、结语

综上所述，现阶段我国基层医疗卫生机构在公共卫生专项资金管理工作中仍然存在资金管理不规范、财务制度不健全、政策宣传不到位和财务人员专业素质低等诸多问题。基层医疗卫生机构要结合本级单位实际情况完善公共卫生专项资金管理体系，通过明确资金使用范围、强化资金管理内部控制力度与成本管理，并针对具体项目建立起绩效评价机制。除此之外，基层医疗卫生机构要采取加强政策宣传、构建公共卫生服务信息平台、强化信息公开等多项保障措施，提升公共卫生专项资金管理水平。