社会治理视角下社区调解的优化路径探析

2022-12-31唐雨欣刘梦哲李熠茏

南方论刊 2022年11期

唐雨欣刘梦哲李熠茏

（西南民族大学四川成都 610000）

近年来，社区调解制度正在面临转型困境。一方面，中国城市社区已经基本从“熟人社会”转变为“陌生人社会”，人民用法律维权的意识不断增强，社区调解赖以生存的土壤逐步流失，人民调解委员会（以下简称调委会）也慢慢淡出了公众视野；另一方面，诉讼爆炸和社会治理制度建设又呼唤社区调解发挥功效、分担压力，2013年出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要创新有效预防和化解社会矛盾机制，社区调解是其中的重要一环。在此情况下，如何对社区调解制度进行优化升级是亟须研究的问题。

党的十九大报告提出要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”[1]报告中提出的社会治理的特征和体制与社区调解的三大功能不谋而合，因此将社区调解置于社会治理的框架之下，让其吸收社会治理自治、德治和法治“三治结合”的视角，能够帮助社区调解探索制度转型之路。

一、社会治理与社区调解的关系

（一）社会治理的治理方法可以应用于社区调解

在“大调解”背景下，人民调解的外延逐渐扩大，社会组织调解、行业调解等也被纳入这一范畴，而社区调解特指狭义的人民调解，是人民调解的最初形态，即“村民委员会、居民委员会的人民调解委员会调解，由纠纷当事人所在社区调解室进行的调解[2]。”

社会治理主要是指基层社会治理[3]，其要义在于多股社会力量共同参与基层社会事务的管理，彼此间协调合作、分工明确。社区调解同样是由居民、调委会以及基层法律工作者等多方主体参与沟通，化解纠纷，二者的运作机理是近似的，因此社区治理的经验可以适当应用于社会调解。

如前所述，基层社会治理强调自治、德治和法治“三治结合”，这是我国治理能力现代化中最重要的三个治理要点。其中，自治强调公众参与和社会协同，德治包括基层集体组织及社会各方力量的自我规制，法治则要求完善法律法规，并围绕法律法规构建现代化的社会治理体系。与之相对应，社区调解可借鉴此模式，加强居民参与调解、社区组织和调解组织建设和谐社区氛围以及调解时用法律规范调解程序，达到类似的“社区调解现代化”之功效。

（二）社区调解是社会治理的重要渠道

社区是中国社会的基础构成单位，是基层社会治理的主要对象，也是纠纷爆发的主要源头，想要定分止争、维护社会稳定，就需要从源头解决矛盾。而社区调解正是化解纠纷的“第一道防线”，其不仅可以化解纠纷、维护基层社会稳定，还能够提前预防基层社区矛盾的产生。因此社区调解在社会治理中扮演着重要角色，完成社区调解的转型也能反哺于社会治理体系现代化建设。

在社会治理的视角下，社区调解还可协助政府转型，将政府从基层社会管理的诸多事务中解放，减轻行政负担、节约宝贵的行政资源。社会治理的目标是建成和谐社会，和谐社会是民主法治的社会。社区是创新社会治理的基础平台，也是培育民主意识和法治意识的最佳舞台。登哈特的新公共服务理论提出，民主参与是建设服务型政府的一个重要要求，政府要为人民提供广泛的参与渠道，并要激发人民的权利意识和自我管理意识，让其积极投身于公共事务中去[4]。社区调解可以为居民参与提供平台，从纠纷的解决开始培养公民的自我管理意识，帮助公民摆脱政府行政力量的过度依赖。

二、社会治理视角下社区调解的三大属性和功能

（一）自治性：推动居民自治的功能

社区调解从诞生之日起就具有民主参与、居民自治的特征，在传统社区中，社区调解主要是由社区中的克里斯玛式人物或者有名望的老人、乡绅自发成为调解人，化解家庭中和邻里间的矛盾。但随着传统社会向现代社会的转型，社区调解过去依赖的“晓之以理，动之以情”的调解模式不再适用。目前无论是城市社区还是乡村社区，居民的流动性都大大加强，邻里间互不相熟，很难找到有名望和有说服力的中间人去承担调解工作。在此情况下，部分社区选择通过政府的权威来为调委会“加码”，赋予其外部权威，居民因为调解员是“官”而服从调解结果，但由于更多的年轻居民具有崇尚法治、追求效率和捍卫自身权利的特征，这一模式很难在新社区中发挥作用；另一些社区则仍从调解员本身着手，增强调解员自身的权威，例如聘请退休的老党员和老法官担任调解员，这种方法虽然能在一定程度上达到效果，但此类人物具有稀缺性，大部分的调解员仍不具备与之相同的思想觉悟或法律素养，调解员队伍仍是参差不齐的。

上述两种做法都拘泥于对调委会的外部赋权，而忽略了社区调解的内在权威，即这一制度在居民心中的可信度和权威度，这即当前社区调解制度自治性的缺失。自治性是社区调解的根本属性，范愉教授曾指出，要“坚持《人民调解法》确立的人民调解组织的社区性和自治性，将其与其他职业化、行政和司法化调解加以区分。”[5]自治性是社区调解与“大调解”体系中其他调解方式的根本区别，社区调解依赖社区中所有居民的参与，尽管其无法彻底摆脱行政力量的控制[6]，但其本质仍然是居民行使自治和自我管理的权利。

自治性一是意味着当事人在纠纷解决中处于绝对的主体地位，二是要求调委会要鼓励居民积极参与调解活动，不能让居民保持置身事外的局外人态度。目前的社区调解仅停留在调解员简单运用情理和法理解决纠纷上，距离自治还有很长的路要走。所谓“授人以鱼不如授人以渔”，与其依靠法律专业人士帮助居民解决困难，不如以调委会这一基层治理平台为媒介，唤醒和培养居民的主人翁意识和自治意识。科恩曾说，“民主的实质是社会成员参与社会管理，它就是自治。”[7]社区自治的一项重要衡量标准就是居民参与度的高低。部分社区甚至居民自身都有这样一种错误认知：因为居民缺乏自治的意识和能力，所以居民不应参与社区治理。这是一种因果倒置的说法，事实上，正是因为居民缺少自治的机会，所以居民的自治水平低。如果居民无法通过社区调委会进行自我管理、监督和服务，那么居民就丧失了一条参与社区自治的重要渠道，与之相伴的是对社区调解制度和调委会的不选择和不信任，这最终会使社区调解失去活力。因此，发挥自治功能在社区调解的现代化转型中发挥着至关重要的作用。

（二）德治性：预防纠纷产生、构建和谐社区的功能

社区调解的特殊性在于，其不仅使用法律调解，更注重使用社会道德和社区习惯来解决纠纷。目前中国居民的法律意识增强，传统的刻板说教不能解决其纠纷，很多人以此为由认为社区调解已落后于时代，但这一想法并不正确。在中国古代，即使是重视法律的法家也强调“重刑反于德”，法律不是解决社会矛盾的神药，“法律万能论”和“道德万能论”在本质上同属一种错误。在普罗大众日常生活的绝大部分场景中，道德和习惯仍然发挥着不可忽视的作用。

一方面，社区调解有利于构建和谐社区，调委会在一次次个案调解中形成了本社区的习惯和道德，通过对调解经验的总结和居民意见的收集，社区可以建构出自己的“村规民约”；另一方面，社区调解相比其他纠纷解决机制，更具柔性和弹性，当事人可以通过较为和谐的方式达成一致，不必撕破脸皮，这有利于维护社区的稳定和谐。

（三）法治性：预防和解决纠纷的功能

社区调解素有纠纷解决的“第一道防线”之称，这是因为调委会深入基层，可以敏锐地发现纠纷产生的苗头，将其及时掐灭。通过街道、社区、小区和楼道的四层划分以及网格的建立，网格员、调解员和楼道长互相协作，定期摸排和交流，这是社区调解制度预防纠纷产生的制度优势所在。

在解决纠纷方面，其一，法治性要求调委会调解时遵循法律的规定。当调委会遇到离婚案件、继承案件等具有人身性质的案件时，不能为了维护表面上的安宁而让当事人一方过度忍让，损害其人权。法治社会的本质要求仍然是依法办事，社区调解在发挥德治功能时，不能与法治的要求相悖。同时，调解的理念和方法都要与时俱进，一味地拘泥于传统的“和稀泥”，只会把居民越推越远。其二，法治性要求用法律约束调解。调委会的产生以及调解的过程等程序性内容，都应当遵循法律的规定，例如《人民调解法》第二章中对调委会的产生、调解员的选举和任期等事项的规定。其三，法治性意味着，法律是社区调解自治和德治功能实现的根本保障。当事人在调委会的主持下达成调解协议后，该协议具有法律约束力，调解的执行仍需要由法律来强制保障。

三、实践中社区调解面临的困境：以成都市×社区为例

（一）调委会过度行政化，职责的边界不明

被调社区的调解员均由居委会的工作人员兼职担任，且没有专职的调解员，这是我国大部分社区调委会共有的问题——“一套班子，两块牌子”。调委会是居民解决纠纷的自治机构，其主要的服务对象是居民，主要的工作内容也应当是居民的自治事务和调解事务。然而由于调委会和居委会的主要构成人员高度混同，调解员既要完成行政管理事务，也要负责调解工作，有时调解员自己都不太清楚这两项职责的具体界限。行政管理职责和调解职责在特定情况下甚至会相互冲突，行政事务会挤压调解事务的生存空间，调解员在必要时需要权衡二者取其一，会被问责的行政管理事务往往具有更高的优先级，调解工作则会被懈怠[8]。

（二）调解员队伍结构不合理

首先是选拔程序不合理，尽管《人民调解法》第九条规定了调解员由居民会议推选而出，但实践中社区与群众在调解员的选拔上存在脱节，调解员仅由内部工作人员指派并担任，抑或是推选只是走形式，对该社区的调查显示，65%的居民不知道推选调解员的规则和流程，31%的居民仅见过调解员名单的公示，但不清楚具体的产生方法。如果从队伍的组建开始就将居民隔绝在外，那么一方面会阻碍调解员队伍的壮大，另一方面也会导致居民对社区调解的不理解与不信任，损害调委会的公信力和权威度。其次是年龄结构失衡。该社区调解员的年龄均在50岁左右，据其反映，他们在处理年轻居民的纠纷时常常找不到着力点。

（三）居民对社区调解的知晓度低

随着我国法治化进程的加快，近年来居民的权利意识急速攀升，甚至出现了“诉讼万能”的论调。纠纷产生后，居民会盲目到法院诉讼，就算选择调解也会通过法院或警局，而非社区。调研的结果也证实了这一情况。问卷调查显示，62%的居民没有听说过社区调解制度，也不知道本社区调委会的存在，这从根本上阻碍了社区调解的民主参与建设。如果社区调解制度本身等不被大众所知晓，那么想让居民通过调委会解决纠纷自然也无从谈起。

（四）社区人情关系淡薄，居民“管闲事”的意愿低

纵观社区调解的发展历程，主要参与者基本都是古道热肠的社区居民，直到近年来才开始由政府主导。在管闲事的语境下，调解的运行模式是自下到上的，调解人往往是自发担任，且容易获得当事人的物质或精神感谢，这些调解人往往在工作中更具主动性，这都是目前的社区调解所不具备的优势[9]。由于城市社区的居民构成日渐多元化，且中国社会信任度日渐下降，邻里之间与陌生人无异，居民参与调解工作的积极性越来越低。

四、社区调解实现居民自治的途径

（一）减少行政权对调委会的过度干预

依托行政力量推进调解工作只能在短时间内有所成效，长期如此便会产生路径依赖，使社区调解制度失去活力。为实现居民自治，调委会首先要畅通居民知晓和参与选举的渠道，做到公正透明。居委会的工作人员可以成为专职调解员，一定行政力量的参与能够为居民自治指引正确方向，但占比不能过高。居委会也可以对调委会进行一定程度上的监督，但不能过度干预，我国现阶段的国情并不能够支持社区调解全盘自治化，因此行政力量的干预是无法避免的，重点在于把握好行政介入的尺度。

（二）推进调解员队伍建设

首先要增加专职调解员的人数，严格区分专职调解员和兼职调解员的职责范围，增强调解队伍的稳定性。

其次是要尽可能地吸纳社区居民为专职或兼职调解员，调解员的年龄和职业应当多样化，不同类型的纠纷由不同的调解员负责，发挥个人特长。

再次，对调解员法律知识的要求不宜过高，降低调解员的入职门槛，以便让更多的居民能够参与进来。这一点上可以借鉴美国的调解制度，调解工作所需要的相关知识由入职培训来教授，上级部门也可定期聘请律师等专家进行培训，各个社区间的调解员也可定期交流工作经验。同时，该问题也与人民调解的立法缺陷有关，《人民调解法》把诸多调解制度混在一起，模糊了它们之间的权责界限。立法工作可以围绕这一点展开，把对专业度要求高的劳资纠纷调解等调解制度与门槛较低的社区调解区分开，制定不同的单行法，给予实务工作更多的指引。

（三）加大社区调解的宣传力度，让居民了解社区调解

1.建立线下宣传机制

社区可以通过宣传展板、发放讲解手册等方式，向居民介绍社区调解制度，亦或是在普法宣传周中增加社区调解专栏，公示和公开本社区的调解工作状况。调委会可以典型案件为基础，排演小品或拍摄微电影、短视频，并通过社交媒体传播，让本社区甚至更多的居民了解社区调解的作用和流程。

2.建立线上宣传机制

随着科技的发展，微信等线上平台给了社区调解更多的选择，实践中网格员和楼栋长通常会在自己所负责片区建起微信群，实时关注居民动态，调解员可与网格员联动合作，共同宣传社区调解。

（四）鼓励居民积极参与社区调解

1.提高调解员的薪资

子贡自费赎人尚且被孔子训斥，想要调解员无偿提供帮助是不现实的，调解员的低薪是其难以吸引新鲜血液的一大原因。2018年出台的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》中提出，要落实人民调解员待遇和抚恤政策。但实践中，法院诉前调解的调解员的待遇得到了提升，但相关政策并没有很好地在社区调委会落地，社区调解的低薪资难以吸引居民参与，因此提升专、兼职调解员的薪资待遇和保障措施仍是必要的。

2.树立社区共同体的意识，建立居民和社区间的归属感

如今很多居民都把自己当作“过客”，不过多与其他居民产生接触，其中一个主要原因在于社区缺乏凝聚力。这个问题可以与社区业主委员会类比。很多业主都已经认识到，当小区内出现问题时，每个人都很难独善其身，单打独斗无法解决问题，而集体在汇聚和整合个体力量后，往往能够更好地解决问题，协商得出双方都满意的方案。调委会也同理，良好的社区环境有利于每一个成员的生活和成长，而这又离不开每个人的贡献。居委会和调委会要帮助居民认识到这一点，在物业纠纷等牵涉利益面广的案件中，要引导和鼓励居民通过调解维护自己的权益。调委会还可运用榜样的力量，宣传优秀调解员的事迹。人作为“社会人”，得到来自其他社会成员的赞赏时，自然会对所在的群体产生认同感和归属感，还能化认可为动力，持续为社区的建设贡献力量。

3.重建居民和调解员之间的互信机制

尽管弱化“人情式”调解并转向法治化调解是大势所趋，但人与人之间的互信仍然能在社区调解中发挥关键作用。作为调解员要定期主动摸排社区纠纷，在具体案件中公正调解，让居民对调解员以及调解制度产生信赖感。

4.通过调解建构社区内部的行为守则

居民自治不应止于参与，而应基于自治规则的构建。如果仅解决个案，那么类似的纠纷矛盾仍然会不断涌现，因此调委会应当平衡各方利益，让居民在调解中达成共识，久而久之便演变为本社区默示的“村规民约”。在条件允许的社区，居民也可自制内部纠纷的调解规则，帮助维护社区的和谐和稳定，此乃社区调解德治功能的意义所在。