东西部协作：扶贫到乡村振兴有效衔接的路径

文/林 俐（中共四川省委党校,四川成都 610072）

内容提要：2020年底我国取得了脱贫攻坚战的全面胜利，中国反贫困事业的巨大成功是基于政府、市场和社会协同治理贫困的理念以及包括行业扶贫、专项扶贫和社会扶贫等在内的综合治理格局，也是东西部扶贫协作制度和机制的重要硕果。2020年以后，根据党中央巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的战略安排，东西部协作作为一项需要长期坚持的制度，在相对贫困治理及构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，需要进一步深化发展。研究东西部协作从扶贫到有效衔接乡村振兴的路径和政策，促进东西部在产业、消费、要素市场等领域形成大循环，发挥东西部各自优势，推动区域经济协调发展，是我们面临的时代课题。

党的十八大以来，党中央根据新时期贫困分布和扶贫进展情况，剖析我国脱贫困境，高屋建瓴地进行顶层设计，形成了富有中国特色的扶贫方案，东西部扶贫协作不断得到深化发展。尤其是在脱贫攻坚阶段，东西部扶贫协作作为一项专项的区域性扶贫政策，与新时期精准扶贫、精准脱贫政策紧紧相扣，对贫困地区攻克贫困堡垒发挥了积极作用。20多年来东部对西部贫困地区的对口支援、帮扶协作实践形成了多层次、多形式、全方位格局。这一体现出政府主导和地方互惠的特点、颇具中国特色的区域协调发展和扶贫机制，代表了区域贫困治理的“中国方案”，充分彰显了我们的政治优势和制度优势。

一、东西部扶贫协作深化发展有效衔接乡村振兴的必要性

我国的制度优势支撑了脱贫攻坚取得全面胜利，发展现代农业激活乡村发展动能，推进乡村全面振兴并最终实现共同富裕需要继续发挥制度优势。长期以来，党中央积极鼓励东部发达县市区与西部贫困地区结对子，加强西藏、云南、贵州、四川、青海、甘肃、宁夏等重点贫困地区的帮扶力量。在扶贫脱贫的历程中，中国的制度体系和治理体系也在不断的改革、完善和发展，贫困治理能力得到了显著提升。新时代，区域经济发展面临政府促进资源跨区域配置、企业推动产业跨区域转移、社会助推人才跨区域流动等新问题，需要继续发挥东西部协作在加快西部脱贫地区开发进程、缩小东西部差距、促进区域经济协调发展方面的积极作用。[1]2020年 3月 6日，习近平总书记出席决战决胜脱贫攻坚座谈会并发表重要讲话，指出“东西部扶贫协作要立足国家区域发展总体战略，深化区域合作，推进东部产业向西部梯度转移，实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴、共同发展”。①习近平：在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话[EB/OL].https://www.sohu.com/a/378195022_118060东西部协作从扶贫到乡村振兴，不是协作的终止，只是不同发展阶段时代变迁要求的协作内容及方式的延续和调整。这体现了中国特色社会主义政治制度的优势。

（一）巩固拓展脱贫攻坚成果全面推进乡村振兴需要深化东西部协作

东西部协作通过产业合作、资源互补、劳务对接、人才交流等为贫困地区打赢脱贫攻坚战发挥了举足轻重的作用，促进脱贫地区社会经济发展取得了明显进步。但脱贫地区基础设施公共服务落后仍然是民生痛点，产业发展总体上仍处在探索起步阶段，市场竞争力不强，需要援受双方加强资源共享、产业合作、信息互通，进一步改善脱贫地区经济社会发展的环境条件，做大做强特色产业，构建脱贫群众稳定脱贫和逐步致富的坚实支撑。东西部协作，也需要从政府主导向更加多元化、规范化、制度化、市场化的合作发展，助推东西部产业升级、互利双赢。[2]稳定脱贫的依托不仅仅是经济和物质层面的，东西部协作通过干部交流、专业人才援助在志智双扶方面也发挥着积极作用，从根本上摆脱意识和思路的贫困，给脱贫地区干部和群众赋能，还需要继续发挥东部地区的智力资源优势，坚持互派干部、人才交流等好经验、好做法。东西部协作需要在产业发展、劳务协作、人才支援等方面持续发力，牵引脱贫地区发展基础的提升和内生动力的培育，逐步迈向乡村全面振兴的新征程。

（二）后脱贫时代治理相对贫困问题需要深化东西部协作

消除绝对贫困之后，中西部脱贫地区仍然面临我国城乡二元经济结构及发展差距所导致的多元维度的贫困治理问题，表现为城乡居民收入倍差过高、农村居民社会保障水平低、农村经济发展资本缺乏、风险抵御能力差和内生发展动力不足等多个方面。解决长期存在的相对贫困问题，需要继续发挥政治优势和制度优势，整合东西部各种力量再创贫困治理奇迹。[3]东西部协作应该保持战略定力和战术韧劲，坚持脱贫攻坚过程中形成的好的制度、经验、机制，并积极创新，在已有实践经验的基础上调整深化协作方式和内容，按照市场规律探索企业长期参与机制，使之成为推进西部欠发达地区乡村振兴、缩小与东部发展差距的重要制度安排。[4]

（三）推动区域经济协调发展需要深化东西部协作

我国人口众多、土地辽阔以及各地域差别巨大的自然资源禀赋特征，一直是统筹区域发展的一个重大问题。改革开放初期，全国集中力量支持东部沿海地区先富起来，西部地区服从这个大局，支持东部地区加快发展；东部地区发展到一定阶段，要帮助带动西部地区共同发展，实现共同富裕的目标。西部脱贫地区多数是山区、少数民族地区、革命老区、边疆地区，由于自然条件恶劣，发展基础薄弱，尽管现在已经实现全面脱贫的目标，乡村面貌在脱贫攻坚的高位强力推动下也发生了巨大的变化，但农村社会发展相对滞后、基础设施建设薄弱、公共服务短板凸显、农民收入增长迟缓等问题依然存在。相较于西部脱贫地区，东部地区在资金、人才、技术、管理、信息等资源要素方面具有较大优势，要着力对西部脱贫地区实施力度更大的援助支持，根据各地区的资源禀赋条件，探索合理分工、优化发展的路子，形成优势互补、区域协同、高质量发展的区域经济格局。在着力扩大内需、加快构建新发展格局的背景下，特别需要进一步发挥东西部协作在优化产业布局、拓展对内对外开放新空间和促进区域协调发展、共同发展方面的积极作用，推动东西部协作从“输血式”帮扶到“抱团式”发展转变，促进东西部乡村振兴全面合作。最大限度地调动、整合全国的资源，加快人流、物流、资金流、信息流循环，使用多种方式和工具加大政策扶持力度，加速西部参与到国内国际双循环当中，为西部脱贫地区实现跨越式发展开拓新空间、注入新动力。[5]

二、东西部协作从扶贫到乡村振兴有效衔接的实施路径

根据中央的部署安排，摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期，过渡期的主要任务就是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。在此阶段，东西部协作如何作为？习近平总书记指出：“开展东西部协作和定点帮扶，是党中央着眼推动区域协调发展、促进共同富裕作出的重大决策。要适应形势任务变化，聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴，深化东西部协作和定点帮扶工作。”①2021年4月习近平总书记对深化东西部协作和定点帮扶工作作出重要指示 [EB/OL].https://xw.qq.com/cmsid/20210421A01TD300东西部协作双方要深刻认识新发展阶段的新任务新要求，以农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足为目标，立足地区“十四五”规划和乡村振兴规划，加强战略对接；依托成熟稳固的东西部协作机制，持续深化基础设施建设帮扶、产业帮扶、消费帮扶、教育医疗帮扶、人才培养帮扶及劳务协作，积极探索区域合作新领域新路径，着力巩固拓展脱贫攻坚成果，开启乡村振兴新篇章。[6]

（一）以提升“造血”能力为着力点，进一步加大产业合作力度，拓展产业合作空间

东部发达地区的城乡一体化发展走在全国前列，乡村振兴取得巨大成功，为西部脱贫地区可持续发展提供了示范，东西部协作要进一步明确帮扶工作的重点，聚焦产业发展加大合作力度，有效激发脱贫地区发展潜力。

1.大力支持脱贫地区农业产业园区建设，持续提升产业竞争力。始终把整合本地资源、发挥地域优势、找准实际需求作为先决条件，根据脱贫地区资源禀赋和受扶方最迫切的发展需求，结合援助方优势领域，精准定位产业合作重点方向，把东部发达地区发展现代农业的三产思维和经验做法、发展制造业的先进理念引入协作领域，选择双方融合度较高的部分领域进行重点帮扶，因地制宜推进产业项目。通过集中利用东西部协作资金、东部提供技术支持和协作品牌打造，建设更多的共建园区和特色产业带，着力打造产业集群，推动一二三产业融合发展，聚焦产业合作、项目帮扶等协作平台搭建，着力提升乡村振兴内驱力、支撑力。

进一步优化投资推介会活动，更大力度组织东部工商企业代表到西部脱贫地区考察，吸引更多东部企业到现代农林产业园区投资兴业，增添脱贫地区产业发展动力和后劲。聚力东西部产业协作，根据脱贫地区产业发展基础条件积极探索多种形式的农业适度规模经营，大力培育新型农业经营主体，建立全产业链龙头企业带动小农户的利益联结机制，通过以 “市场带龙头，龙头带基地，基地连农户”的产业化发展思路，构建“生产有基地，加工有企业，营销有组织，流通有市场”的产业化经营布局，推动乡村产业发展提档升级。

2.坚持并深化消费帮扶，探索多种方式的电商帮扶，拓展市场空间。消费帮扶是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的新要求，有利于拓宽协作领域，提升产业帮扶成效。东部地区市场化程度高、社会购买潜力大，通过援受双方广泛开展农产品产销对接活动，既扩大了西部地区优质农产品的市场影响力，又更好地满足了东部发达地区居民对高品质农产品的需求。如佛山市对口帮扶凉山州，结合粤港澳大湾区发展战略布局凉山脱贫地区发展特色农产品增收，推动凉山农林产业园区积极申报粤港澳大湾区安全放心的“菜篮子”“果盘子”生产基地，通过东西部协作搭建起凉山农副产品销往佛山及珠三角地区的直通车，把农户的 “钱袋子”和市民的“饭桌子”连接在一起。[7]

进一步促进农村电商领域的东西部协作，抓住市场销售这个“牛鼻子”，通过电商平台扩大市场销售半径，帮助西部地区优质农特产品与东部发达地区市场对接，通过以销带产、以销促产，实现并提升农特产品的商品化价值。东西部协作要加大农特产品生鲜源头供给侧标准化、工业化扶持，围绕西部农村特色产业发展打造品牌，搭建平台，积极有效的拓展打通全链路，创新更多的线上入口及场景模式，让脱贫地区高品质农特产品赢得更多客户的认可，培养用户品牌鉴别能力和忠诚度，促进西部农村特色农产品竞争优势的形成和核心价值的实现。

（二）加大科技创新合作力度，促进产业梯度转移

随着要素成本的上升、土地资源的减少和环境承载力的约束，东部沿海发达地区一些劳动密集型企业出现外迁东南亚的趋势，东西部协作要尊重客观规律，走合理分工、优化发展的路子，充分挖掘脱贫地区人口红利和土地资源充沛的优势，把握承接产业转移实现快速发展的机遇。现阶段，受新冠肺炎疫情影响，东部地区制造业面向境外的外部产能价值实现受阻，需要内部消化，东部发达地区制造业正按照高质量发展的要求不断推进产业基础高级化和产业链现代化，脱贫地区要积极主动加强与东部地区的沟通联系，按照市场规律构建长期合作机制，共抓大机遇、共建大产业。[8]通过混合所有制探索、国企带民企等方式，统筹引进上下游企业入驻，推动东部地区向西部协作地转移劳动密集型产业和部分优势产业，实现资源共享、产业互补、技术互鉴、信息互联、人员互助的共同发展局面。[9]

东西部协作的产业转移不是简单的产业搬迁，而是东西部各自凭借自己相对优势的生产要素参与市场循环，合理分工布局的新型产业的创新过程。脱贫地区不仅要按照互补原则补齐短板，优化生产要素，更要在科技创新领域加强与东部的合作，向创新要动力，依靠科技创新助力农业农村现代化。[10]充分利用大数据、人工智能、区块链、生物科技等新兴科技创新成果，通过 “东部企业+西部资源”“东部市场+西部产品”“东部研发+西部制造”等模式，打造东西部协作升级版，助推乡村振兴高质量发展。大力推进东西部科技合作园区共建工作，通过科技创新平台和科技园区结对共建，为提升脱贫地区科技创新能力和水平奠定基础；鼓励东部地区掌握优质农业科技资源的企业走进脱贫地区，建立更加紧密的合作关系，形成长期稳定合作机制，探索科技支撑农业产业向高端化、绿色化、智能化、融合化方向高质量发展的新途径。[11]

（三）深化人才交流，充分借力借智

人才是东西部协作的基本保障，要坚持“引进来”与“走出去”相结合，鼓励优秀人才投身于东西部协作建设，进一步促进跨区域人才交流，夯实脱贫地区人才基础。

1.拓宽人才引入渠道，加大专业技术帮扶人才输送和培养。出台一系列鼓励及优惠政策，吸引更多东部人才（包括大学生、企业家、科技人员等）到西部创业，进一步加大东部援助方对西部脱贫地区专业人才的输送，特别是农业科技、医疗教育、经营管理、社会治理等行业领域的骨干和专家，缓解脱贫地区紧缺人才缺口。逐步将帮扶重心从人才引入向人才培养过渡，采取产学研相结合的方式，开展专业技术人才、企业管理人才培养，不断提高脱贫地区人才的专业能力和综合素养，提高优秀人才基数，确保在东西部协作及社会经济发展中拥有充足的人才资源。

2.扩充本土干部、技术人才、致富带头人交流学习机会。充分运用好东西部协作“点对点”帮扶机制和优势，扩大选派干部和专业领域业务骨干到东部地区挂职交流的范围和基数，加强干部和专业技术人才交流学习，从文化水平、知识素养、智慧能力等多方面实现提升。强化社会服务和科技培训，尤其要加强干部队伍的培训交流，通过向东部发达地区学习服务理念、组织才干，增强办事本领，提升工作效率。大力培训农村基层干部及乡村振兴人才，让先进地区乡村振兴的经验和做法不仅 “学得会”，还能“带得走”，助力巩固拓展脱贫攻坚成果，推进乡村振兴战略实施。将更多有情怀、有担当的农民企业家、家庭农场主、农民合作社领办人推荐输送到东部考察学习，打造乡村经济发展带头人队伍。

（四）密切劳务协作，促进转移就业

充分利用脱贫地区的劳动力资源，有序推进劳务协作，帮助更多农村劳动力实现就业增收。

1.提升劳务输出组织化程度，多渠道做好稳岗工作。把实现转移就业提升脱贫地区群众稳定脱贫保障与满足东部地区企业的用工需求结合起来，创造性开展劳务协作。动态更新脱贫地区劳动力就业需求台账，准确掌握拟外出务工人员家庭基本情况、接受培训情况、技能水平状况和健康状况，加强东部企业岗位需求信息收集并分类梳理汇总，统筹脱贫地区劳动力到东部地区务工的激励政策，组织精准输出。对转移到东部地区就业的农村劳动力在权益保障、人文关怀、技能提升等方面给予持续的关注，确保脱贫地区外出务工人员转得出、留得住。

2.统筹劳务协作与产业合作，带动农村劳动力就近就业。将帮扶工厂、家庭作坊、产业基地建到乡镇村组，办到易地扶贫搬迁安置小区，通过“援助项目”带动脱贫群众就业增收。利用东西部协作机制，配合产业合作，探索“帮扶车间（基地）+就业帮扶”模式，通过大力发展帮扶车间（基地）、开发公益性岗位等方式实现脱贫劳动力就近就地就业。

3.加强职业教育协作，提升合格劳动力储备。加强职业教育对口支援，实现东部地区中职学校、高职院校、职教集团对西部地区的结对帮扶全覆盖。依托东部职业教育资源和产业转型技术技能人才优势，共建专业教学资源库、精品在线课程，共享专业教育优质资源；通过东部派职教讲师团赴脱贫地区支教、脱贫地区派职教老师到东部发达地区进修提高等措施，共同推进援受两地职业教育发展，更好发挥职业教育在乡村振兴中的重要作用。

（五）加强脱贫地区社区培育，提升现代文明文化影响力

东西部协作要摸清脱贫地区的社群特征、人口学特征、文化习俗特征、自然生态特征，做深文化交流的大文章，找准东西部协作工作从脱贫攻坚到乡村振兴推进的重点和难点。现阶段，脱贫地区的易地扶贫搬迁聚集点和新开发区域在服务体系、管理方式、环境治理和文化建设等方面还存在许多短板，东西部协作要强化援受双方的社会文化交流，输入现代管理理念，在人才保障、资金支持方面促进脱贫地区社区服务的完善和社区文化的融合，支持移风易俗、环境整治、“健康文明新生活运动”、“文明新村”等一系列活动的开展，营造积极健康向上的浓厚社会氛围，带动老百姓通过融入社会化生产，破除封闭、落后的社会意识形态，逐步形成新的社会交往体系，重塑民族精神自强、发展自立、文化自信。

三、东西部协作从扶贫到乡村振兴有效衔接的政策建议

东西部协作从扶贫到乡村振兴有效衔接，意味着向更加广阔、更加全面的协作领域转变，需要从全局和长期的视角，对协作工作进行统筹规划，持续增强协作动力。要在认真总结借鉴脱贫攻坚经验的基础上，加强顶层设计、强化政策引领、创新协作方式、聚焦工作重点、完善保障机制、激发内生动力，助力脱贫地区乡村全面振兴。[12]

（一）进一步完善东西部结对帮扶关系，提升帮扶实效

深刻认识坚持和完善东西部协作在新发展阶段的重大意义，按照巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的要求，因地制宜调整结对帮扶关系，积极拓展帮扶领域，不断创新帮扶机制、及时优化帮扶方式。一要聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果，按照在5年过渡期内继续实行“四个不摘”的相关要求，保持东部援助地区现有帮扶政策、帮扶资金以及帮扶人员的总体稳定，对脱贫人口和脱贫地区“扶上马、送一程”，配合受援方健全防止返贫动态监测和帮扶机制，关注易返贫致贫人口，及时发现、及时帮扶，守住不发生规模性返贫底线。二要助力乡村全面振兴，立足东部所能、西部所需调整干部选派、产业合作、就业帮扶等工作，结合脱贫地区农业农村特点，加大资金支持，发挥东部龙头企业带动作用，支持脱贫地区企业做大做强，增强双方协作的互补性、兼容性，打造乡村振兴示范点，加快农业农村现代化步伐。三要加强东西部协作监督，按照新时期协作任务的要求细化考核指标，将东西部协作机制落实到位。

（二）实施推动脱贫地区发展的区域政策

继续实施充分体现中国特色和制度优势的对口支援政策，加强中央层面对参与东西部协作双方的激励、约束与协调。持续以脱贫地区为单元倾斜性地投入资源，促进区域的互联互通和整体性开发，形成更有效率、更加公平、更可持续的区域协调发展格局。针对脱贫地区地理环境造成的约束，加快增强发展后劲的重大基础设施项目落地，优化区域间产业布局，支持西部脱贫地区与东部地区的产业合作，分梯度承接产业转移。[13]聚焦长远发展深化合作，在深度开发脱贫地区绿色农业资源、生态旅游资源、特色文化资源、矿产战略资源等方面做大文章，推动对口支援向全面战略合作转变，借力区域发展上台阶巩固拓展脱贫攻坚成果。促进东西部协作从扶贫到乡村振兴有效衔接，不仅仅是物资、项目的“输血”援助，更重要的是依托西部地区资源禀赋，输入资本、技术、信息、品牌等要素，推动产业深度合作，增强脱贫地区的自我发展能力。国家和省级层面要围绕乡村振兴战略，从税收优惠、奖补激励方面出台鼓励劳动密集型产业从东部向西部脱贫地区转移的政策，发挥政治优势、制度优势加快产业转移的过程，弥补市场机制作用时间漫长、脱贫地区边缘化的不足。

（三）深化改革，培养东西部协作新动能

一方面，要不断加强东西部省际部门间横向协作联动，强化省级部门与市州、县级部门联动协同机制，加强合作协调。征集脱贫地区过渡期从脱贫攻坚到乡村振兴的发展需求，通过凝练梳理与东部对口支援精准对接，确保协作合作落到实处；西部脱贫地区要积极主动加强与东部的沟通协同，把东西部协作纳入区域经济发展的整体规划，建立完整的招商引资机制，及时兑现招商引资政策；以新的服务理念为指引提升从规划设计到行政审批的办事效率，通过建立服务平台、投资建设产业园区，以商引商，筑巢引凤，解决东部企业落户脱贫地区碰到的各种问题；通过加强基础设施建设和生产要素市场建设，促进土地流转、人力资源开发和金融要素集聚，优化市场环境，降低交易成本，吸引东部企业投资；[14]进一步发挥专项财政资金的杠杆作用，加大对企业入驻对口帮扶地区给予一次性奖励、东部援助企业增资扩充购置生产设备按实际发生额的一定比例给予奖励等优惠政策的力度，让东部企业既享受到东部地区给予的吸纳脱贫群众稳定就业奖、实施有效投资奖、增资扩产奖等优惠政策，又享受到西部地区的吸纳脱贫群众务工奖、招商引资奖、扶贫车间建设运营奖等奖补政策，切实分担东西部协作企业的运行成本。

另一方面，要逐步打通长期协作通道，积极推动由政府引导的东西部协作向市场主导转变，促进东西部资源要素自由流动、优化配置，实现人流、物流、资金流、信息流互联互通。进一步提升对西部脱贫地区经济发展和乡村治理的财政支持力度，持续深化农村产权制度改革，吸引东部社会资本参与西部脱贫地区农村集体资源开发；[15]发挥政策配合与市场传导的积极作用，通过优化政府引导力量、提升市场主导力量、强化内生发展力量构建内外合力推动的动力机制，让东部支援的外在动力转化为市场运行机制的核心动力。

（四）引导社会力量，形成协作合力

进一步完善促进社会力量参与东西部协作的政策，探索建立社会组织参与东西部乡村振兴协作的机制，促进由政府主导的单向协作向全方位协作、互融式发展转变。[16]通过政府购买服务、财政按投入资金总额的一定比例资助社会公益项目的方式，吸引东部发达地区的公益组织和社会力量参与协作，逐步形成以政府为主导、以公益组织为基础的东西部协作模式，促进东西部协作工作常态化、制度化。创新协作载体，通过主题晚会、拍卖活动、募捐活动为更多爱心企业、社会组织和广大群众提供助学、助困、助医、助老社会公益通道，助力脱贫地区相对贫困问题的解决。