基层治理创新对条块关系的影响研究——以天津“吹哨报到”为例

文/朱俊庆（中共滨海县委党校，江苏盐城 224000）

内容提要：以天津基层治理创新实践为例，研究发现“吹哨报到”的基层治理创新对条块关系的影响体现在：冲击了传统的“行政发包”模式、倒逼“整体政府”的构建与发展、助推“伙伴型”条块部门间关系的建立、一定程度上破解条块间集体行动的困境、以创新机制作为载体桥接技术治理与条块部门等方面。基层治理创新增强了条块关系的灵活性和“整体政府”解决“一线”治理问题的能力，但对条块关系影响，具有难以实现自下而上的扩散和无法撬动整体条块框架的调整等限度。以机制创新推动体制改革，在基层治理创新中推动理顺条块关系，或可成为理顺条块关系的可行路径。

一、问题的提出与文献回顾

（一）问题的提出

近年来“网格化治理”“吹哨报到”“职责清单”“小巷总理”等基层治理机制不断创新，形成了多样的基层治理模式，在国家基层治理的共性中凸显着地方基层治理的个性化创新。当下，在基层治理实践中出现了新动态和新变化，基层治理的特殊性“异构”已经出现，其一，改革共时层面上的结构 “上下不对口”；其二，在改革历时层面基层政府改革进度不一，存在“时空异构”[1]。

实践的发展正在突破已有的条块关系影响基层治理的解释框架，并对形成新的理论解释提出了现实要求。新中国成立以来，条块关系一直深刻的影响着我国的基层治理，那么有哪些因素影响着条块关系？条块关系是我国基层治理的基本框架，那么基层治理机制的创新会对政府条块关系有着怎样的影响？基层治理协调机制的创建又能否突破条块结构的束缚实现基层治理效能的提升？如何因势利导寻求条块优化路径？“基层治理”与“条块关系”这一传统而又现代的话题迫切需要注入时代因素。

（二）文献回顾

1954年地方组织法实施后，政府间纵向关系进行了部分调整，实行了中央与地方的双重领导制，此后条块关系成为中国政府组织体系中基本的结构性关系，在各个不同的层面和领域，影响和制约着政府发展[2]。目前，已经形成了较为系统的条块关系研究。

学者对“条”“块”的内涵、特征和类型等作出界定。“条”主要是指从中央到地方政府中业务性质与任务目标相对一致的部门，从上到下更加强调专业性和技术性；“块”主要是指由各个不同职能部门所组成的不同层级的地方政府，强调公共政策的有效贯彻和行政资源的有机整合[3]。条块结构是我国政府行政体系的基本结构，而在此基础上形成的不同政府部门之间的交互关系，就是条块关系。根据内涵可以对条块关系的基本类型做出界定，即将条块关系划分为上级条条与下级块块的关系、垂直管理的条条与块块的关系、上下级条条的关系、上下级政府的关系[4]。

就条块关系的研究来看，学者以条块关系为主线来研究政府内部关系。研究主题主要集中在：条块分割、条块协同、条块矛盾、条块差异、条块协同机制、条块结构、条块互动模式等方面。在研究中学者逐步达成共识，构建垂直管理部门与地方政府间的良性互动关系，从条块分割走向协同治理，并逐步打破职责同构是条块关系变革的路径选择[5]。

学者逐步将条块关系与基层治理相结合进行研究。在网格化管理中，科层部门在推动条块互动协同治理中均面临困难，使得基层治理能力和动力不足[6]。基层治理困境的重要表现之一是法治不彰，其主要原因是县域政权的条块分割导致执法碎片化、执法效率低下[7]。因此条块关系失衡导致的条块矛盾是基层治理之困的重要成因[8]。学者通过分析“条”“块”进社区的治理逻辑、约束条件、行为路径等，关注在条块等多重逻辑下形成的基层“混合治理空间”[9]，以条块矛盾的表现形态和发生机制为基础，提出条块协调的正式政治和非正式政治的多样化形态[10]。

综上所述，在已有的条块关系和基层治理的研究中，或按照“基层治理（现状）—条块矛盾（原因）”这一思路将基层治理面临困境归因于条块矛盾，或遵循“治理困境（问题）—条块矛盾（原因）—机制构建（对策）”的研究思路对基层治理创新进行逻辑解释。也就是说在条块关系和基层治理的结合研究中，学者多将条块关系作为“因”，而基层治理困境则是条块关系尚未理顺的“果”，以此进行单一向度的研究。一方面，在基层治理或条块关系的研究中，均忽视了基层治理机制体制的创新对条块关系的影响研究；另一方面，在破解基层治理困境时多落脚于理顺条块关系，而对基层治理中通过何种路径理顺条块关系缺乏系统研究。

在中观视角下，从行政组织学视角进行考量，将基层治理作为自变量，将条块关系作为因变量，探究基层治理对条块关系的影响仍存在一定的研究空间。

二、“吹哨报到”：天津基层治理创新实践

（一）街乡治理改革：基层治理创新的实践场

本研究从天津基层治理实践入手，以天津“吹哨报到”为例来说明基层治理创新对条块关系的影响。在天津市基层治理改革的初期阶段，笔者对天津市蓟州区、东丽区万新街、武清区、南开区体育中心街道、滨海新区塘沽街道、滨海新区新城镇、和平区小白楼街道和河北区王串场街道等八个区县、街道和乡镇进行了实地调研，形成访谈记录10万余字，获得了丰富而真实的调研素材。

本文尝试运用文本分析的方法和技巧，对各个区县、街乡乃至社区的基层治理规律进行总结，在基层治理中窥探“吹哨报到”的运行逻辑。在文本分析过程中，尝试借鉴扎根理论的分析方法，但是不同于典型扎根理论的思路，在忠于一手访谈资料的基础上围绕研究主题，有所侧重的进行文本提炼和归纳（表1）。将天津基层治理的特点概括为以下五个方面。

表1 天津基层治理总结概述

1.基层治理中共性与个性并存。各个街道在治理中有其改革共性，但也面临不同的治理难题。一方面，城市化是基层治理的主旋律，调研中无论是宏观上的镇改街、县改区，或是微观上的老旧小区改造、棚户区改造，都是推进城市化进程的表现。尽管由于经济发展程度有所差异，城市化水平不尽相同，但在城市化进程中提升基层治理水平，是各区基层治理的共性。另一方面，加强党建引领是基层治理的发展趋势，党建引领不仅体现在加强党的领导，在基层治理中更为重要的表现是通过将党建寓于基层社会治理之中，改变基层政权悬浮化的困境，从而提升基层治理效能。

2.基层治理改革的基础条件差异较大。各个区县经济发展程度不一，这导致各区县间的城市化进程不一，能够用于基层治理改革的人力、财力等差异较大，从而致使推动基层治理改革和创新的力度不同。具体来看，不同区县当前面临的主要治理难题不一，这与街乡的历史发展有着密切关联，比如滨海新区新城镇面临镇改街的问题、王串场街道单位型社区居多，医保和低保财政压力较大、和平区正在推进智慧和平建设等。总体来看，同一项改革在落地时面临的改革基础条件差异较大，这也间接导致“吹哨报到”改革实施的效果不一，同时也对基层治理工具的“本土化”提出了更高要求。

3.“吹哨报到”改革实施效果不一。作为一种治理工具，“吹哨报到”的实施效果受制于当地原有的基层治理基础，也就是说不同的基层治理基础导致了同一种基层治理创新在不同的街镇产生了不同的治理效果。其中，东丽区万新街道和滨海新区新城镇街道的调研实践显示，“吹哨报到”是比较有效的，但在其他区县，“吹哨报到”运行效果不佳，均面临这样或那样的阻碍，比如在和平区小白楼街道存在“有吹哨无报到”的情况。不同街乡基层治理实效之间的差异，以及产生差异的变量值得进一步关注和分析。

4.基层执法困境依旧存在。长期以来，基层治理中的执法困境的关键点在于街道并不实际掌握执法力量，由于“条块隔阂”的存在，难以调动区管执法力量。虽然天津市部分区街早在2015年便开始了综合执法权的下沉改革，但从本次调研来看，基层执法困境仍较为普遍的存在于基层治理之中。在笔者所调研的南开区体育中心街道，受访者便谈到“多数改革较好推进，但综合执法改革需要下大力气。自2015年综合执法任务开始下放，但街道做的仍然是过去综合执法的任务，其他的任务不好干、不会干更没法干，一支队伍管执法的改革以及接下来的140多项权力下放不知道究竟能不能有承担、有落实”，笔者调研的其余区街也存在类似问题，只是问题的轻重程度和解决的迫切性不尽相同。

5.多重改革路径相互叠加。有学者将近年来协调条块关系的基层治理创新概括为“吹哨报到”“网格化管理”和“权力下放”多重路径[11]，天津基层治理中多重路径相互叠加和相互作用也是基层治理复杂性的一种体现。同时，值得一提的是多种治理路径虽然在治理方式和手段上有所差异，但都或多或少的结合了技术治理的因素 （例如“吹哨报到”和“网格化治理”中的移动端信息传输、AI智能识别等），技术赋能基层治理趋势明显。另外，基层治理中之所以存在多种治理路径，是因为各地治理条件的差异性，这也决定了各种基层治理创新路径均有其适用范围。从实地调研来看，协调条块关系的多重路径在物理层面上的盲目叠加，反而不利于真正理顺条块关系。因此，促进多重路径相互交融、扬长避短，是进一步激发基层治理创新活力的关键所在。

（二）“吹哨报到”：天津基层治理创新过程分析

1.吹哨调度权：化解基层治理中的“条块分割”。在解决公共问题时，街道乡镇在横向上面临与区级部门的“条块分割”。“吹哨”实现了基层赋权，赋予街道乡镇吹哨调度权和有关建议权、参与权，形成以块聚条，看似实现了“强块”，但实际并未触动“条条”原有权力，并未改变原有的权力归属，而是优化了权力运行过程，实现了街道对 “条条”的“吹”（召集权）和“促”（调度权）。 因而“吹哨”实质上是一个化解基层治理中条块分割状况的动员机制，通过吹哨调度权有效化解基层治理中的“条块分割”。

2.考核评价权：消除基层治理中的模糊区域。“吹哨报到”以职责清单制明确了街道和部门的履职责任，街道乡镇被赋予对条条部门“报到”与否、履职情况如何的评价权。该考核评价权并非是对原有权力关系的调整，而是对原权力主体及其履职行为的规范性考评，实则是强化了政策执行过程中的问责制度，是通过职责清单和考核评价权降低了政策执行中的不确定性，进而优化了基层治理问题的解决程序，实现了基层治理中“检查验收权”和“激励设计权”的统一[12]，通过考核评价权有效消除基层治理中的模糊区域。

3.统筹管理权：推动实现基层赋权与基层减负。统筹管理权强化了街乡在基层治理中的主体地位。街乡在纵向上面临与上级政府职能部门的纵向冲突，但本次“吹哨报到”一改以往“基层是个筐，什么都能装”的基层治理理念，通过建立职责清单制度为基层减负提供了有利条件。通过基层减负基础上的基层赋权，进一步厘清了基层治理中的职责权限关系。通过提供基层治理模式的创新空间，使基层“吹哨报到”成为可能，通过统筹管理权推动实现基层赋权与基层减负。

4.职责清单：厘清“条块”权责体系。清单制度是政府职责体系建设的重要资源供给方，职责清单制度的建立有助于全面梳理政府职责，助推政府职责分配[13]。天津市实行职责清单准入制度，废除各部门对街道乡镇的一票否决权和考核评价权，建立了完善统一的街道乡镇职责清单。调研发现职责清单制度直接影响了“吹哨报到”基层治理机制效能的发挥，东丽区的 “吹哨报到”机制取得了较好的治理效能，缘于该区的职责清单已经持续五年 “上下”征求意见，不断调整和增减，最终确定17项“吹哨”的清单，清单的重要性不在于事项的多与少，而在于精准，在于真正能解决问题。

5.党建引领：整合基层治理资源。在现代基层治理模式下，依托于单位制的基层党建模式难以发挥党建引领的核心作用，甚至出现基层政权“悬浮化”[14]，制约了党组织领导力在基层治理中效能的发挥。目前，上级行政指令是跨部门协同治理的最重要动因，“吹哨报到”模式下，基层凭借这一新型治理工具，在我国以党领政的政治环境下，借助党委的政治优势、组织优势和群众优势，发挥党建引领的核心作用，实现条块权力和治理资源的整合。

综上所述，“吹哨报到”是在原有的基层治理模式的基础上，围绕基层“一线”问题，借助党委的天然优势，实现基层治理资源的整合；“吹哨报到”并非是“强块”或“粗条”，而是在不改变权力归属的前提下，通过基层治理工具的创新，实现权力运行过程的优化（图1）。因此，“吹哨报到”更多是在基层赋权基础之上的政策执行过程的优化，是解决基层治理难题的权力运行流程的优化，是基层治理机制创新而非条块体制改革。

图1 “吹哨报到”中的“条块结构”

三、基层治理创新视阈中的条块关系

（一）路径与内容：纵向“行政发包”模式的变化

“行政发包制”是指在纵向政府层级中为完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[15]。在压力型体制下，县乡各级政权一方面对上级采取“跑步前进”，另一方面对自己的下级机构采取“加温加压”，驱动前进[16]。根据中央政府（委托方）—中间政府（管理方）—基层政府（代理方）的三级“控制权”理论，作为代理方基层政府（如县区—街乡）有责任执行和落实自上而下的指令和政策[17]。这种纵向的行政发包模式和压力型体制在区（县）—街道（乡镇）—居委（村委）这一行政链条上的表现依旧明显。“吹哨报到”对纵向行政发包模式和压力型体制的影响体现为路径和内容两个方面。

一方面，吹哨调度权使得乡镇“块块”拥有了调度上级“条块”部门的权力，尤其通过党建引领，实现了上下级间的“条块整合”，这对传统单一的自上而下的行政发包模式造成冲击，也就是说在“层层施压”，下级政府只能被动接受[18]的从上到下的行政发包模式之外，建立了从下往上的调度模式，但这一模式仅局限于县级及以下的基层政府。

另一方面，行政发包的内容原指行政事务分解之后的各项任务和指标，但在基层治理创新之中，在责任的下放之外，还有权力的下放。根据实地调研，虽然在基层权力下放的过程中出现了种种问题，但权责同步下放是基层治理创新和改革的初衷和目标，这也将对传统的行政发包模式产生影响，有助于解决基层政府“看得见，管不着”的治理困境。

（二）条块协同：横向整体政府构建与发展

在迈向整体性治理的过程当中，通过基层治理创新，搭建部门间协同机制、弥合部门间服务裂痕，为迈向整体性治理提供了具体可行的改革方向和实践路径。从条块协同的视角来看，“吹哨报到”的基层治理创新将促进整体政府的构建与发展。具体来说，通过“吹哨报到”将政府条块协同过程内化于政府内部，进而以街道这一个“口”集中面向公众，将群众“跑路”转化为部门“报到”，倒逼政府整体性的加强，并整体性中集成了回应性，这不仅有助于基层治理难题的解决，也将促进政府自身的发展。另外，根据学者已有研究，城市基层治理创新中上级“条条”部门与下级“块块”结对竞赛[19]的新机制，有利于克服条块分割的问题，这同样也是以基层治理机制创新促进整体政府构建的例证。

目前根据实地调研情况，在基层治理机制创新初期，条块之间的“化学反应”还不充分甚至还未发生，但就广义上的政府和人民群众的二元结构来说，群众通过公共问题的解决诉求便可以触发治理机制，政府条块协同过程便由此开始，多个条块部门以一个平台来回应治理诉求，在政府与群众的对接点上，条块部门确实以一个整体政府的形象出现，基层治理创新已经在形式上促进了整体政府的构建与发展，为更深层次的条块“化学反应”提供了发展基础和前提条件。

（三）伙伴型政府条块间关系的建立

正式机制和非正式机制都会影响协作的有效性[20]，即基层治理效能的提升，职责体系的有效运行需要通过正式制度和非正式制度相结合的伙伴型政府间关系来保障，从而避免陷入“共谋”“对抗”“运动式治理”等或不可调和，或敷衍的工作状态[21]。已有的政府间伙伴关系的研究多将政府作为一个整体，研究地方政府之间、层级政府之间的关系，较少对政府这一主体进行解构，缺乏对政府部门间伙伴关系的关注，宏观分析有余而中观、微观研究不足。这不仅表现在对政府部门和条块间的非正式关系缺乏深入研究，还表现在对于政府部门和条块间原有的法律关系也有所忽略。

基层治理机制的创新为政府部门间的“伙伴型”政府关系注入了新的成分。职责清单将助推政府部门间法律和契约观念的建立，将使原有的非正式的，甚至是建立在私人关系基础上的部门间关系更加正式化，建立起有职责清单可依的伙伴型关系，在法治环境中政府部门间关系实现公开透明、系统回应和整合资源，在法定秩序中实现各部门共同维护公共利益[22]。这一方面避免了部门间关系的过分随意和私人化，以清单的形式将权力、利益、义务和责任固定下来，不再是单一的“头疼医头、脚痛医脚”式的放权[23]，另一方面通过职责清单可增可调的灵活性，避免了各部门协调运行过于刚性，增强了政府运行过程的韧性。调研中便了解到，通过“吹哨报到”，各部门间的联系更加紧密，部门间关系“越‘吹’越好”。

（四）有利于破解条块间集体行动的困境

将“条条”和“块块”看成独立的个体，则可将公共问题的跨部门协同治理理解为“条块”间的集体行动，由于需要多个部门主体的介入，公共问题的跨部门协同治理常常会面临集体行动的困境。一方面，在集体行动的逻辑[24]之下，寻求自我利益的“条条”和“块块”不会采取行动实现他们共同的利益，它们各自只要不被排除在公共利益之外，就不会为公共利益做贡献，而是选择“搭便车”，除非给予成员不同于共同利益的独立激励；另一方面，面对复杂的公共问题，各部门往往采取多头管理，多部门管理反而造成管理真空，陷入“无人管理”的困境，除非存在其他治理机制，否则追求部门利益的“条条”和“块块”不会为解决公共问题而采取行动，至多留心其中与本部门相关的事务。当面对公共问题时，“条条”和“块块”之间相互推诿、推责便是集体行动困境的体现。

清晰的边界、监督、分级制裁、冲突解决机制等是影响公共事务治理的核心要素[25]。基层治理创新中的条块协调机制，将 “条条”和“块块”以党建引领和职责清单等多种方式进行链接，包括职责清单在内的多种治理机制的协调运作，改变了条块间集体行动的掣肘因素。具体来说，明晰了条块职责边界，强化了监督问责的力度，而以解决问题为导向的基层治理创新机制，本身也充当着条块间的冲突解决机制。因此，基层治理创新对条块关系的影响体现在，这种协调机制有利于构建“合作与共赢”的条块关系，有利于在条块间构建以信任为导向的公共治理价值，有利于打破基层治理中的“条块”集体行动困境。

（五）基层治理创新机制：桥接技术治理与条块关系

近年来，地方政府数字化转型速度明显加快，即使在县区一级，甚至是乡镇一级的基层政府，跨部门、跨层级的政府治理的发展趋势依旧明显。调研中发现武清区便建立了网络中心，搭建了“吹哨报到”平台，技术赋能基层治理创新方兴未艾，“整体智治”[26]的政府治理模式在基层治理中也渐趋成型。技术可以解决某些治理难题，甚至可以影响基层治理逻辑，技术赋能与科层规制之间互为形塑的关系，已由观点 “争议”逐步成为学者共识。

另一方面，新技术需要载体才能发挥其治理效用，而基层治理机制创新恰恰成为技术治理的载体。技术具有中立性，科层组织对技术具有选择性，治理技术的应用需要为体制机制所 “接纳”才有 “用武之地”。因此，现代技术可以视为基层治理系统的软件，基层治理创新可以被看作是基层治理系统的硬件，硬件和软件相互结合，整体系统才能有效运转。基层治理机制创新实质上充当了现代技术和条块关系的中间变量，技术手段负载于基层治理机制，作用于条块关系，来解决条块体制问题，是目前基层治理中的现实选择，也是从机制层面解决条块问题的可能路径。随着科学技术的发展和基层治理需求的逐步多样化，技术赋能基层治理的趋势将更加明显，基层治理创新对于条块关系的影响也将更加深刻。

四、结论与讨论

研究发现“吹哨报到”的基层治理创新对条块关系的影响体现在：传统的行政发包模式受到冲击、加速了整体政府的发展、助推伙伴型政府条块部门间关系的建立、逐步破解条块间集体行动的困境、充当技术治理作用于条块关系的载体。基层治理创新增强了条块关系的灵活性和整体政府解决一线治理问题的能力，但对条块关系的影响，具有难以实现自下而上的扩散和无法撬动整体条块框架的调整等限度。尽管如此，我们不应由此否定基层治理创新的实践探索，因为这是整体性结构质变的前置努力和条件积累。

天津基层治理创新实践中，也存在基层赋权尚需赋能、归责机制有待加强和机制创新亟须纠正制度化的缺陷与不足。未来在进一步的基层治理改革中，应厘清纵向间基层政府职责配置、以职责清单制度推动条块关系的法制化、以顶层设计回应基层治理创新、树立整体性和全局性的法制治理思维、以自觉创新的理念和魄力，构建简约高效的基层政府管理体制，最大化的发挥机制创新对体制改革的助推力，从而实现在基层治理创新中推动理顺条块关系，实现基层政府社会管理体制机制的现代转型。