两权分离背景下公共体育场馆委托经营管理模式的应用

2022-12-31江苏省无锡市体育中心邓卓君

经济与社会发展研究 2022年35期

江苏省无锡市体育中心邓卓君

一、委托经营管理模式概念

委托经营管理指的是在资产所有权不进行变更的情况下，将资产的经营权进行有偿转让。两权分离背景下公共体育场馆委托经营管理模式，指的是政府将已建成的公共体育场馆的经营权，有偿转让给企业或组织，让其代替政府进行公共体育场馆的运营管理。其中，经营权是存在一个特定的期限，不是无期限的经营权转让，并且政府在一定条件下，可以收回经营方的经营权。在约定期限后，经营方应将公共体育场馆的经营权归还给政府。具体的流程为：政府在建设公共体育场馆后，进行经营权招标转让公共体育场馆的运营权，在合同约定期满后，企业将公共体育场馆移交给政府，再重复上述流程。

二、我国体育场馆两权分离的政策梳理

我国政府在积极引导体育场馆两权分离改革，从“引入现代企业制度激发公共体育场馆经营管理模式”到《体育发展“十三五”规划》提出的“探索大型体育场馆实行所有权与经营权的分离工作”。国务院、中共中央发布的《“健康中国2030”规划纲要》提出要实行体育场馆所有权与经营权的分离改革工作。可以看出，政府推动将成为我国公共体育场馆两权分离，应用委托经营管理模式的重要力量。

三、公共体育场馆应用委托经营管理模式的重要性

（一）减轻财政压力

随着社会的发展，人民也越来越重视运动健身，这也对政府规划提出了新的要求。为响应人民的诉求，我国政府也提高了对于公共体育场馆建设项目的投资、发展。但是公共体育场馆的前期建设资金投入较大，并且其存在公益属性，资金回报效率低下。这也说明在针对公共体育场馆的运营中，只依靠政府进行公共体育场馆的运营管理存在不足，会让政府的财政压力变大。为了解决这一问题，在两权分离的背景下采用公共体育场馆委托经营管理模式，可以有效缓解政府的压力。同时经营权的转让可以让政府获取一定的财政收入，用来缓解建设公共体育场馆带来的财政压力，从而可以建设、规划新的体育设施。特许经营权的许可，可以让民间资本流入公共体育场馆管理经营，减少地方政府大量的财政投入，使地方体育可持续发展。

（二）提高场馆运营效率

两权分离背景下应用公共体育场馆委托经营管理模式，可以让社会资本流入，让资本参与体育场馆的经营管理工作[3]。资本的流入带来的不仅是收入上的提高，还可以让高效的企业管理模式应用于体育场馆的经营管理中，在提高场馆运营效率的前提下优化公共体育场馆的服务质量。

（三）避免国有资产流失

公共体育场馆是政府投资，完成了前的期规划、后期的建设。如果将公共体育场馆让与资本，就会造成国有资产的流失。但是应用委托经营管理模式，在对公共体育场馆的经营中，只涉及经营权的转让，不涉及所有权的转让。同时，在一定条件下政府可以对经营权进行回收。比如合同期限到期、经营方存在违规经营等情况。加强对公共体育场馆运营方的监督，采取完善的监督体系、评价体系，保证政府对公共体育场馆的控制权。

（四）盘活存量资源、扩建增量场馆

应用委托经营管理模式可以盘活我国现有公共体育场馆的存量资产，优化公共体育场馆资源配置，实现国有资产的升值，推进公共体育场馆的改革。应用委托经营管理模式，可以减少政府后期财政支出的同时，引入社会资本流入公共体育场馆，为政府缓解压力。政府可以引导社会资本去扩建增量公共体育场馆，为人民提供更好的服务，实现到2025年，全国人均体育场馆场地面积达到2 平方米的目标。

四、两权分离背景下公共体育场馆委托经营管理模式优化建议

（一）制定运营方的准入、退出标准

为了保证公共体育场馆经营权转让后得到妥善经营，就必须对经营方的资质进行严格的审核，并且制定相关的准入、退出标准。

（1）通过对国内外公共体育场馆委托经营的案例，分析运营方所拥有的资质，并且通过对成功案例的分析，找到委托经营成功的特点，对相关运营方资质的指标进行制定，并以此完善我国公共体育场馆运营方的准入评估标准。

（2）通过建立互联网评价机制，通过消费者的评价、信用积分、设施维护标准等指标制定综合性的退出规则。

同时，从经济效益与社会效益两方面对运营方进行评估，当出现不良、不适的情况时，通过退出机制予以淘汰。通过完善退出机制，将违规违法、能力不足、服务不佳的场馆运营企业淘汰，支持经验能力突出的运营企业，并通过整合重组等方式，来扩大经营。

（二）完善场馆委托受托契约体系

当公共体育场馆进行委托经营时，委托方与被委托方之间就形成了委托受托关系[4]。委托方为了确保公共体育场馆在经营权转让后可以正常的经营，并且符合其公益性质，不进行掠夺性的短期经营，应制定相应的监督体系对经营方进行约束。在进行公共体育场馆运营的一方，由于获取了一定时间内体育场馆的经营决策权，因此也需要承担相应的责任。为了确保公共体育场馆与运营方之间严格的履行所托责任，就需要建立完善的公共体育场馆委托受托契约体系。

由于我国进行体育场馆委托经营管理的时间较短，尚未积累一定的经验，所以在建立、完善委托受托契约体系时的主要目标是维护公共体育场馆的公益性质，并确定经营方在经营期间需要遵守的内容。委托方需要制定运营方的公共服务内容，并且根据阶段性的评估，动态地进行调整，以确保公共体育场馆的公益性质。比如，在进行公共体育场馆确定运营方后，双方需要签订合同，合同中需要写明公共体育场馆基本建筑情况、委托运营期限等，并且需要附加经营期内经营方需要完成的考核内容、考核指标、资质的评估、各类经营活动的评估、管理人员的素质水平、水电的安排、费用的安排、安全维护问题以及公共服务部分免费开放的具体项目细则、体育场馆开放时间等。

（三）构建公益性服务价值补偿的公共财政目标导向机制

构建公共体育场馆委托经营管理模式时需要结合当地的经济环境、制度环境、当地人体育喜好倾向等方面，并且需要维护体育场馆公益性服务价值。公共体育场馆作为公益性服务项目，就需要按照提供公益服务的内容来衡量其价值，改变传统的补偿机制，采用直接补偿的方式来对其公益方面进行补偿。公共体育场馆的经营管理必须体现其公益性，需要制定科学的公益时间开放体育场馆。对于定价方面需要在科学的测算基础上进行定价，并要通过政府听证，参考社会各界的意见，确保公共体育场馆的公益性。

在公共体育场馆开放期间，划定公益开放时间与非公益开放时间。目前对公共体育场馆的公益开放时间、开放场次、开放服务内容、服务价格、考核机制尚未制定相关的标准，可以先设立相应的公共体育场馆公益补偿基金，也可以通过政府购买公共服务的方式来补偿，然后在体育场馆运营的过程中根据政策的变动以及市场的变化再做调整，实现公共体育场馆经营走向市场化。

（四）协同运营方统筹公益性服务与经营性服务

开放公共体育场馆的服务市场，吸引社会上各类资金的流入以完善公共体育场馆的运营范围，是目前公共体育场馆走出运营困境的必然选择。在公共体育场馆的责任以及市场的推动下，政府协同运营方统筹公益性服务与经营类服务，是公共体育场馆委托管理模式长期且稳定运行的重要前提。

公益性服务是公平原则的根基，但是经营性服务是以效率为第一要素。公益性服务，是政府长期以来提供给大众的福利，公益性服务是公共体育场馆的根本，为了提高体育场馆的经济效益就必须进行经营性服务。公益性服务与经营性服务之间并不冲突，经营者有义务去协调统筹。公益性服务是提供给大众的福利，公共体育场馆作为社会公益性场所也承担着为人民服务的义务。所以，在进行公共体育场馆委托经营后，不能损害大众的权益。经营性服务的前提是付费，运营方为了获得经济效益需要去迎合市场、消费者的需求，并且不断提高产品的质量，以扩大其核心竞争力。现阶段在建立公共体育场馆委托管理经营模式中，需要市场化运作公共体育场馆，同时需要进行科学的管理，让其公益性服务的内核促进运营方经济效益的提高。将公益性服务与经营性服务相协调，实现经济效益与社会效益双向发展。

（五）邀请运营方参与场馆设计

采用委托经营管理模式运作公共体育场馆，虽然运营方不参与体育场馆项目的论证、立项、建设等，减少了前期的投入成本，但正是由于未参与前期准备工作，可能会产生体育场馆建设与运营方的运营目标产生分歧。比如，体育场馆内设施的建设不合理，导致部分健身器材不能投入使用，导致体育场馆的利用率较低，影响运营方的经济效益。

为了提高公共体育场馆的规范化运营，实现运营公共体育场馆经济效益与社会效益共同提高，建议在规划新的公共体育场馆时，虽然以政府为主导，但是在建设公共体育场馆环节，项目设计时可以邀请运营方参与规划。为了提高体育场馆的使用率，其在体育场馆规划设计时就需要考虑到配套服务以及“以馆养馆”问题。

比如，在体育场馆中提供住宿、餐饮、体育超市等配套服务，需要运营方提前参与到体育场馆的项目论证，让体育场馆的空间布局符合运营方后期的运营目标，以降低由于设计不合理而带给运营方的潜在风险。

（六）建立强有力的监督约束机制

在公共体育场馆委托经营模式下，体育场馆的经营权归经营方所有，为了避免意外的发生，必须建立强有力的监督约束机制。在进行招标阶段，政府需要将经营方招投信息透明化、公开化处理，同时明确经营方的经营范围，利用法律手段来加强对经营方的经营管理监督，促使经营方在经营体育场馆的过程中为大众提供具有社会福利性质的公共服务。公共体育场馆需要建立相关的评估部门，结合学术科研机构、专家等权威人士组建第三方评估部门，构建一个区域性、动态性的评估体系。政府在权责划分时期，需要结合市场变化、民众的需求以及其他实际情况，让经营方承担起公共体育场馆经营的相应责任。