大型基础设施公路工程项目总承包管理模式探讨

兰天 宋永乐

当下，大体量多单位参与的大型基础设施项目对履约管控和风险管控能力提出了更高的要求，本文通过成功项目经验论述、总结了大型基础设施项目总承包管理的实践经验，梳理项目处理的“五大关系”，定位项目管理的“五大职能”，达到项目优质履约、高效完成的目标。

随着中央各大城市群融合发展的方针政策陆续出台，各区域城市均在优化布局、强化整体效能上结合自身优势精准定位，会逐渐分区域释放一些重大投资项目，特别是大型基础设施项目，动辄几十上百亿元甚至上千亿，一个项目需要多家单位、数十团队、成百上千班组的参与，这就对大体量多单位参与的大型项目履约管控和风险管控能力提出了更高的要求。中国建筑三门峡国道310项目指挥部在三门峡国道310项目管控过程中，梳理了管理过程的五大关系，积极定位并发挥了五大总承包管理职能，通过全过程管控提前实现项目通车。

一、项目背景

1.项目意义

国道310南移新建工程是“十三五”期间全国投资最大的普通干线公路PPP项目，建成通车后，将极大提升国家东西交通大动脉通行能力，拉大三门峡市城市框架，促进区域经济发展和打造全省区域性中心城市具有十分重要的战略意义。

2.工程概况

路线全长约164.097公里，采用一级公路技术标准。全线共有挖方2710万方、填方1179万方，沥青混凝土路面2850千平方；特大桥6座，大桥中桥45座，涵洞及通道245道，主线分离立体交叉18处，互通立交5处，隧道4座，分离式立交及天桥50座，服务区和主线收费站各3处。

项目采用PPP模式，中国建筑股份有限公司联合体作为社会资本方负责项目的土建施工。由中建股份牵头组建指挥部作为工程施工建设的施工管理机构，负责项目建设期的施工组织管理，对项目实施负总承包管理责任。

二、管理模式建立

目前，很多大型基础设施项目受政策、资金、征拆、人员能力、材料供应等各因素影响，普遍存在工期滞后、企业亏损等现象，归根结底问题主要在管理上。中建三门峡国道310项目指挥部成立之初就首先确定了以服务各标段分部为重点，以赢得业主信赖为目标，以抓重点、盯难点、促节点为抓手，强化控制性工程管控，大力推进工程实施的总目标。指挥部根据总承包管理的任务和目标有针对性地进行了分析，并根据项目实际情况对指挥部进行定位、明确目标。

1.找准定位

指挥部是为工程建设而设，是为统一管理而设，要承上启下，和各分部标段在项目建设过程中是分工协作、互为依托的关系，在管理上是密切协同的统一整体。指挥部在工程建设中统一组织指挥，起着统领全局的作用，不是凌驾于各分部之上的“婆婆”。指挥部既不做事无巨细、大包大揽的的“管家婆”，也不做用文件落实文件、以会议落实会议的“二传手”，更不能做“假业主”“伪监理”。指挥部不揽权、不越位，与分部职能不重叠、不漏项，真正要做到总揽不包揽、分工不分家、放权不放任、宽容不纵容。

2.明确“五大职能”

根据指挥部的定位和制定的总体目标理清指挥部的职能和责任，明确了指挥部的“五大职能”，即：指导、协调、监督、考核、服务。

指导：编制项目总体规划，指导引领项目按照总体规划前进，不偏离方向，全线各参建单位统一步调、同心协力。

协调：协调政府、业主、监理、设计、施工、地方等各方面关系，对上密切沟通对接市政府、市指挥部、公路局等政府部门，及时解决项目上存在的重大问题；对中高效沟通项目公司、设计院、监理单位和区县指挥部，及时解决现场存在的各种问题，推进工程建设；对下协调各单位、各分部之间以及与地方政府联动，提前介入，主动参与，统一步调、通力合作。

监督：监督各分部按照指挥部的总体规划进行项目的施工生产，在施工生产过程中对各分部的进度、质量、安全、环保、农民工工资等进行监督和指导，确保各项指标保质保量完成。

考核：通过制定完善的考核办法来奖优罚劣，让完成后的分部得到应有的奖励和尊重，奖到手软罚到心疼，令全线上下对考核目标有敬畏之心，从而促进项目整体有序推进。

服务：建设服务型指挥部，及时为项目整体服务，服务解决业主问题和困扰，服务解决各分部的困难和阻挠，服务解决各相关单位的问题和疑惑。

3.理清“五大关系”

根据项目的实际情况和以往的项目管理经验，在充分讨论分析的基础上总结出项目管理过程中需要全面对接和关注的五个重要方面，项目管理“五大关系”即：地方政府、项目业主、勘察设计、工程监理和上级公司。

在项目进展的管理过程中要与相关各方形成相互尊重、相互理解、相互支持、相互帮助的良好氛围，争取做到项目管理过程统一思路，密切配合，步调一致共同推进项目建设有序、顺利、快速进行。

（1）地方政府方面：认真执行地方政府的法规和政策，建立与地方政府的长效沟通机制，在政策允许的条件下努力为地方创造就业机会，实现关系融洽社会效益共赢。倡导“协调就是第一生产力”的思想，积极主动协调，全员参与协调，全方位协调。同时，抓住有利时机滚动经营、多领域经营，实现与地方政府共同建设、共同繁荣、共同发展。

（2）业主方面：恪守合同承诺，坚决服从业主单位的领导，指挥部定期与项目公司沟通工作进展，主动为业主排忧解难，想业主所想，急业主所急，把业主的期望和关注作为工作重点。

（3）监理方面：服从监理单位的“三控”（质量控制、成本控制和进度控制）、“两管”（合同管理和资料管理）和监督、协调，配合监理单位的验收和检查，及时解决存在的问题，做到“服从、配合、闭环”，确保工程质量合格。

（4）设计方面：准确领会设计意图，全面掌握工程特点及难点，多沟通、多咨询，以便在施工中结合自身经验和技术优势，按程序合规开展好有利于自身的优化设计，在工程顺利进展的同时，降低亏损提高收益。

（5）上级公司方面：指挥部作为公司的派出机构，一方面代表公司行使管理职能；另一方面也是各分部和总部之间的桥梁和纽带。指挥部要深刻理解、消化吸收上级单位的工作要求，并带领和督导各分部落实于行动中，决不允许出现折扣执行、选择性执行、装糊涂乱执行的行为。分部面对矛盾和问题不上交，要化解在本级，做好局总部和公司机关的“防火墙”，同时遇到具体问题及时沟通汇报取得公司的有力支持。

三、管理模式应用

1.在协调工作中的应用

协调工作是项目进展过程中的一项重要工作，直接影响到项目能否顺利实施。310项目的一大特点就是线路长，全线164公里沿途经过6个县市区，23个乡镇、115个村，征拆协调问题多且复杂。其中全线征拆共包括房屋252户、电力设施277处、通讯光缆196处、坟墓1296座、中裕燃气交叉1处、兰郑长输油管道交叉15处、西气东输管道交叉7处，下穿陇海铁路两次、上跨陇海铁路、蒙华铁路、连霍高速及多条国省道路，征拆协调任务十分艰巨。

指挥部对全线问题进行全面摸排、分类汇总后，及时成立工作小组，挂牌督办，销号办理。然后通过行使指挥部服务、指导、协调职能，沟通政府、业主、设计和监理等单位，全力、全面推进协调工作的进展。

领导小组加大与市政府、市指挥部、业主项目公司沟通对接；分包落实小组与项目公司的相关部门及各区县指挥部沟通对接。在指挥部的总承包管理工作中仅协调方面2020年就积极促成领导现场办公会50余次，发出征拆协调函件46份，顺利完成特高压电力、中裕燃气、通讯光缆迁改，房屋、坟墓迁移，输油输气管道保护征拆协调任务。

2.在进度管理中的应用

对于项目总承包管理来说，在保证安全、质量、环保等条件下能够尽快完成施工，使项目尽快投入使用是基本目标也是最终目标。只有优质的履约，才能够赢得各单位和政府的信赖。

指挥部根据现场的实际情况在充分沟通政府、业主、设计、监理和施工标段的基础上，编制详细的施工方案、主要节点及重要里程碑，并行使指导职能，指导各分部标段编制了各自的详细方案和节点，最终确定的总体方案和施工计划得到政府和业主认可，得到设计和监理单位的支持。指挥部主要通过行使监督和考核的职能来保证总体施工方案和施工计划的实现。为此，该项目实施了全过程的进度管控方案并设置奖罚，从而促进项目建设按计划推进，最终实现了该项目的提前通车。

3.在技术管理中的应用

施工技术管理在施工项目的管理工作的重要性毋庸赘言。指挥部根据指导、服务的职能，对项目整体技术方案和重大技术方案进行了集中编制，并对各分部标段专项施工方案进行了审核，确保全线各施工方案的可实施性、安全性、经济性，并由指挥部统一组织对全线超过一定规模的危险性较大的专项施工方案进行专家评审，做到技术方案先行，并根据监督职能，在日常检查和专项检查中对危险性较大方案现场实施情况进行全面检查，确保现场施工严格按照方案执行，保证了工程施工安全和质量。

4.在其他管理中的应用

该管理模式在其他方面的应用效果也是十分优秀的：在安全管理中主要行使的是监督和指导职能；在办公和党建工作中主要行使的是指导和服务职能；在商务工作上主要行使的是指导、协调和服务职能。

四、结语

大体量基础设施项目在总承包管理模式下，如何充分发挥管理者主观能动性、各参与单位的工作积极性，如何与外部单位建立良好的沟通机制，如何界定指挥部与各分部标段的管理边界，使得所有参建单位同频共振、握指成拳，是总承包管理单位不断摸索、完善的课题。本文通过对项目指挥部“五大职能”定位、处理的“五大关系”、与各分部间的责权利等分析，并例举了在总承包管理模式下一些具体做法，最终提出大型基础设施项目总承包管理模式组建、定位、职能、工作原则及考核要点等，为类似项目提供参考。该项目在上述模式的管理下，克服了各种困难，特别是克服了2017年开始的环保管控以及带来的材料大幅涨价的问题，克服了2020年初新冠疫情突然爆发以及后续影响形成的问题等，项目还实现了提前通车的目标，得到了很好的社会评价。