清末新政时期新疆财政及捐输问题

2022-12-31海尔汗特尔巴衣尔

广西教育·D版 2022年6期

海尔汗，特尔巴衣尔

（中国人民大学国学院，北京 100872）

一

在清末之前，清政府财政收入来源主要以地丁银为主，同时还有钱粮、关税、盐课等几项税收。但是在康熙五十一年（1712年），康熙帝宣布“将丁银固定，对于五十年以后的新增人口不再增收丁银、不征钱粮，且多丁之户也只需交一丁钱粮。”使国库岁收失去了扩张性。加之关税、盐课都有征收的标准与规定，使清政府国库在应对国家危难、社会危机时有骤然亏空的风险，且容易入不敷出。为了应对突发状况，清政府在咸丰之前采用岁余储存和临时号召捐输的方式来支撑财政支出。

捐输，犹捐献、输纳，指将个人财物捐献给国家的行为。康熙十二年（1673年）三藩之乱，康熙帝开捐纳实官之例以筹措兵饷。雍正朝之后有了“常例捐纳”，书生可通过捐纳得职衔，官员则可以通过捐纳来加爵晋升。乾隆元年（1736年）至五十八年（1793年），捐纳银占户部总收入银数在15.7%左右。嘉庆七年（1802年）至二十四年（1819年），捐纳银占户部收入银数在53.3%左右。道光元年（1821年）至二十九年（1849年），捐纳银占户部总收入银数在38%左右。①嘉庆到道光时期，国运渐衰，最初官民百姓尚有余力上交财物以响应政府捐输号召，但随着社会动荡的不断加剧、财政不断亏空，使得社会财政收入日渐萎靡，政府收取的捐输银也在减少。清政府为了填平镇压太平天国运动以及赔款而造成的国库财政空洞，颁布了一种 “临时筹款方式”，名为厘金。

最初厘金制度只是一种变相的“捐输”，被称之为 “捐厘”。由副都御使雷以诚于咸丰三年（1853年）在扬州首先推行，②后逐渐推行至全国各地，新疆地区则于咸丰六年（1856年）始推行厘金。③厘金实际上是一种值百抽一的商业税征收，此类变相的收税使得民商百姓的负担再度加重，也有官员趁机中饱私囊，社会不稳定因素增多。清政府在后期虽出台了一些管理限制政策，④但是遵循条例的地区很少，没有明显成效。尽管厘税政策存在种种弊端，但是在财政危机的情况下，清政府也不得不采用这种办法填充支出。

光绪二十七年（1901年）九月户部奏：“和议既成，赔款已定。无论如何窘急，必须竭力支持。臣部职司度支，固属责无可卸，各省值此艰巨，尤当勉为其难，亦惟有于出款力求裁减，入款再求加增，庶几凑集巨款，届期归偿。”[1]为了增加财政收入，清政府开始加征附加税，以赔款捐输的名义加征税粮。⑤除继续推行厘金制度之外，对于工商业的各项税款进行偿款加价、海防筹饷加价等[2]。厘金、捐输成为清末新政时期清政府财政的主要收入来源。政府表面鼓励进行自主捐输，实际上用设定指标、设立相关财政管理部门等方式进行强制收款。这种方式虽然增加了国家财政收入，但是对于社会稳定产生了不利影响。

清末新疆财政也颇为困难。在光绪初期，中央政府将协饷制度改为“大致视各省财力以摊派各省定额协款”[3]。新疆作为受协省份，协饷有了一定保证。新政期间，清政府为了向列强交付赔款，填补推行新政以来的财政空洞，让全国各省分担赔款，举全国之力偿还债务。新疆虽然经过建省后的革新，社会经济状况有所缓解，但是整体来看经济水平依旧十分低下，社会结构也较为脆弱。自建省以来，新疆大部分财政收入来自山西、河南等省份向新疆所解的饷银。然而随着封建王朝逐渐衰落，中央财力的逐渐减弱，地方省份不再按时按数将饷银解给甘肃，而是留银自用，导致新疆所受协饷大幅减少。

新疆摊派庚子赔款数额四十万两，光绪二十七年（1901年）五月，时任新疆巡抚的饶应祺上奏：“近际时艰，库款支多存少，殊形竭蹶，玆因赔偿洋款，臣与布政司支光熟商，将每年……共请每年短解协饷四十万两以凑赔款，从此来源较减饷款益形奇绌。”⑥新疆首任巡抚刘锦堂曾明确提出对于田赋“统于此次一律核定，作为永额。”[4]光绪二十八年（1902年）新疆摊派赔款“数钜期迫，由协饷发还，愈形艰窘”，故而准备仿照内部省份对田赋加收耗羡，复开华税。⑦新疆在县城中设立总局，征收的税率为值百抽三，所有华商税务照一起一落征收。光绪三十年（1904年），户部筹办“百货统捐”，时任新疆巡抚潘效苏以现征华税与统捐无异为由上奏，并仍以光绪二十八年（1902年）的税收章程收税。

咸丰六年（1856年）新疆对吐鲁番进行过一次棉花厘金的收取[5]，但后期是否还有相关厘金的抽取已经不详。再度抽取厘税是在光绪四年（1878年）左宗棠平复新疆之后，并一直持续。光绪八年（1882年）五月，新疆奉上谕停止抽厘，曾设的抽厘局卡一律裁撤。尽管新政时期新疆征税没有用“厘金”的名号，但是华税征收名目和方法与厘金无异，商民苦累。光绪三十四年（1908年）新疆巡抚联魁批准改办百货统捐，新疆的厘税收入又有了一定程度增长[6]。

二

中国历史上的捐输现象由来已久，汉唐时期偶有发生，至宋明时期，捐输主要用于灾荒赈济。到了清代，封建社会的经济生产走向末路。在经历政权危机与社会动荡后，国家财政往往会出现危机。这时捐输成为备受清政府青睐的一种政策。除基本的地丁、田赋、关税等收入外，捐输成为地方公共工程建设、赈济以及战时的军饷筹备等经济支出的重要财政补充手段，为政府短期内筹集大量白银提供了可能。

清政府为扩大捐输渠道，一般会采取地方官向民劝谕捐输和奖励捐输等方式。虽然前期取得一定成效，但随着清政府的没落，开捐愈加频繁，甚至有时还出现了各捐输项目一同开捐的现象。为了在限定时间提高收捐的效率，多地不惜“打折收捐”，导致“所捐实银计不过旧例十成之一”[7]。而清政府内部腐败严重，已经十分有限的捐款还会被地方官员层层克扣，甚至中饱私囊，最终收捐的钱粮极为有限。

1.1 基本资料收集2014年1月至2016年11月间，在广东省妇幼保健医院就诊正常听力孕前/产前妇女13 452例，年龄15～45岁，受检对象主要来自广州及其周边地区(包括24例外籍人士)。在对患者进行耳聋知识宣传后，自愿进行晶芯TM 9项遗传性耳聋基因检测试剂盒进行突变热点的初筛。

清末新政期间新疆的捐输，以参与者身份划分为外部捐输与内部捐输两大部分。

外部捐输以地方和官吏个人捐输为主，或以新疆整个行政区为单位向清廷捐输。新政期间，清朝政府为了筹措巨额赔款、维持战争以及实施新政，不断向地方索取经费，新疆也无法幸免。从光绪二十二年（1896年）开始，清政府以筹备“新海防”的名义给各省下达了捐输指令，并给予了一定的捐输标准。新疆在新海防捐输中数额有增有减。光绪二十二年（1896年）正月至二十六年（1900年）四月，新疆巡抚饶应祺一共提交了16次有关新海防捐输的奏折，其中至光绪二十四年（1898年）三月，共有连续11次请求减一成捐输的奏折，而到二十六年（1900年）五月的5次奏折，则都为请求加一成捐输的奏折[8]。清政府对于新疆的捐输标准一直较为宽松。光绪三十年（1904年），中央免除新疆每年应解的七万两练兵经费。但在光绪二十九年（1903年），为了节省经费，户部决定裁减甘、新两省的饷银，于光绪三十年（1904年）开始实行。同一时间，各省欠解新疆的饷银越来越多，从光绪三十年（1904年）开始，按照规定新疆巡抚每年应得协饷为2,501,450两，但是由于各省的财政压力增大，导致从光绪三十年（1904年）到三十三年（1907年），各省欠解新疆的饷银总量已经达到183万余两，平均每年欠解的银两大约占应得饷银的18.1%。⑧

在新政推行之时，边疆官吏积极向朝廷捐输个人财产。清政府给归顺朝廷的天山南路统治者的待遇十分优越，不仅授予他们对本部的行政管理权，给予丰厚的养廉银，还赐予一定数量的土地，以维持他们的政治与经济地位。这里的统治阶层为了赢得朝廷的信任和丰厚的奖赏，热衷于捐输。为了补充军饷等开支，清政府自咸丰朝开始便鼓励这些官员以及王公伯克捐输钱粮，并且制定了具体的伯克捐输奖叙议程[9]。新疆哈密扎萨克和硕亲王（九世哈密回王）沙木胡索特于光绪十一年（1885年）就向朝廷捐输银两，而被清廷加赏三眼花翎，获乾清门行走；于光绪二十二年（1897年）捐助军饷而被“赏叙”[10]；又于光绪二十四年（1898年）再度捐饷酬防而请奖。⑨新疆吴进回部于光绪二十三年（1897年）五月至二十四年（1898年）九月，先后三次向朝廷捐金，并向朝廷请奖。⑩

捐输在名义上是一个自愿的行为，从中央到地方的各级官员都积极参与捐输的原因大致有二。一是朝廷对于中央及地方官员的捐输激励，实际上属于层层摊派或者说是勒派[11]。这一现象在清末已经十分常见。在推行捐输过程中，上至中央政府，下至地方都任意勒索摊派，“名曰劝捐，按其实到勒捐也……每开一例，即遍传殷实之户及家仅小康者派定捐数”“且小民之畏捐亦有故，今日勒捐，明日即按户之名勒借。”⑪二是官员为了表达对朝廷的忠心，是感激朝廷恩德的报效之举。如在镇压太平天国运动过程中，是否响应咸丰帝捐输的号召，代表了是否对皇上忠诚，故而无论自身的家境好坏，所有官员都在想尽一切办法筹得捐款。这也是咸丰二年（1852年）捐输达到高潮的一个重要原因。但是边疆地区官员捐输的动机和性质与内地有所不同，清代伯克以及清代蒙古王宫贵族捐输的原因除了强制摊捐外，也是出于对清政府的感激，向朝廷效忠的一种方式。

新疆的内部捐输以民间捐输为主，主要目的在于支持新疆当局的财政，以进行社会建设和推行改革。一般包含以捐输为名而增添的税收、为征集建设省内公共事业的资金而开展的捐输、与新疆地区商业贸易有关的捐输这三个部分。

新政时期，新疆为了筹措各项经费，出现了很多种捐税。对于田税，新疆当局设置南北两路：北路办亩捐，以每亩收银二分五厘来征收；南路办草捐，以每百斤收银五钱征收。宣统二年（1910年），由于清军马队营长枪杀弁兵，在迪化引发了聚众放火事件，使170家商户商铺尽毁，损失惨重。后赈灾救济的费用，由公家出资三十余万两白银垫付。宣统三年（1911年），时任巡抚袁大化决定，在统捐内，每百两加收二两五钱白银，用以补公家的垫款，于是开始了“二五商捐”，这项税收一直到民国才被废除[12]。

新疆当局还出现了捐廉、捐产兴学、捐田兴学等，用来支撑开设农业、工业技术培训等。新疆振兴农业、开办实业等措施虽然在最初卓有成效，但是这些改革措施大多都没有延续下去，甚至有部分政策只停留在了提议阶段，政府已经没有能力去推行。

除了为农业生产与公共事业建设而开展的捐输，新疆当局也对商业开展了捐输活动。庚子事变之后，巡抚饶应祺复开华税，新疆的厘税收入在光绪二十八年（1902年）时，有90,876两白银，到了三十三年（1907年）共有77,314两[13]。尽管为新疆的财政提供了一定支持，但是厘捐实际上与税收无疑，本质上还是强制性的征收措施，长此以往给新疆民众带来了不小负担。

民间开展捐输的因素大致有二。一是民众通过捐输的方式向当地政府官员贿赂，从而获得一定的特殊优待或者便利[14]。但是对于商人这一群体捐输的主要动机，目前学界存在一定分歧。⑫另外，民间捐输中的勒捐现象极为普遍，收上来的钱粮被贪官污吏克扣，中饱私囊，“若辈贪黠性成，未免以动用并非官帑，更恣侵吞，罔知顾忌。”[15]

三

新政期间，新疆的财政支出除筹练新兵外，又增加了实业费、学堂费、机构经营费等，支出骤然增多。仅是伊犁地区筹练新兵一项，每年开支就达到五十七万四千余两，再加上新政开办公司企业的支销，每年大概需要八、九十万两白银[16]。新政期间新疆创办了各式学堂，创办每一所学堂需一万两千两，常年经营需一万一千八百八十两[17]。而且为了开办实业，培养人才，新疆还送学生去往北京、俄国学习。还有官商合办实业公司，官商两方要各出一半资金支撑公司运转。除了省城有可靠的经济来源外，地府州县都需自行筹款，使新政措施在地方的推行并不顺利。光绪二十六年（1901年），新疆乌苏地区由于协饷减少，当地公共事务几乎无力维持，故奏请新疆当局对于其财政短缺进行补助，然而新疆当局的财政同样短缺，故而对于此等请求有心无力。⑬

由于落后的经济和社会生产力，面对中央政府的摊派和捐输钱粮的财政任务，新疆将重担压在民众身上。光绪二十三年（1898年）五月，新疆喀什当局向巡抚饶应祺提出酌办裁兵节饷，以减少当地财政支出。⑭由于不断增加赋税，新添各种税款、捐输，在新政期间新疆地区百姓的负担反而更加沉重。以宣统三年（1911年）为例，新疆税收有二百一十六余万两，而此时全省人口不到二百一十六万，人均负担一两以上的税款，而在建省初期，每人税款仅在0.3两左右[18]。经济生产不稳定、财政危机和官员腐败贪污，导致民不聊生，物价飞速上涨。到宣统二年（1910年），吐鲁番民众由于当地粮价过高发生了社会暴乱，焚烧抢劫，放火攻城[19]。新政期间，民众的生活压力反而比新政之前的还要重。

清政府在开始推行改革时，改革事宜多交给总理衙门等中央政府部门兼管，在这过程中没有一个统一规划，造成各省在推行新政时方法不一，中央集权受到影响，地方权力逐渐扩大。在后期地方政府往往漏报、少报以留存本地财政剩余，再加上各地官员贪污腐败，层层克扣，导致中央政府的财政收入下降。

新政推行之时，清政府管理国家事务已经受到帝国主义列强的牵制。再加上清政府昏庸无能，百姓对清政府的统治愈加不满。当时的商人群体愤而指责商部：“不曰开统捐，即曰加关税；不曰劝募绅富慷慨助金，即曰招徕南洋富商责令报效。”[20]对清政府广收税钱，强征捐输表达了强烈的不满。而且清政府在鼓励创办实业、推行改革的同时，以各种明目增加苛捐杂税，使全国各地的财政压力不降反增，从而降低了地方推行改革的积极性和生产积极性，阻碍了民族资本主义的发展。

从本质上看，清政府出现政策失误的原因主要在于落后的封建专制政权已经不能适应社会近代化的发展。我们不能否认清末新政对社会经济发展具有一定的积极作用，推动了中国近代化思想的萌发，但是新政同时也成为清朝覆灭的原因之一。

注释：

①根据罗玉东《中国厘金史》历朝户部银库收入表，本文数据结果通过将历朝每年的捐纳银占户部收入银数百分数进行平均值计算方法得出.

②见《光绪钦定大清会典事例》卷241第1页：“咸丰三年，金陵失陷，饷源枯竭。太常寺卿雷以誠治军扬州，始于仙女镇倡办厘捐。”

③见《光绪钦定大清会典事例》卷241第5页：“六年奏准，……又奏准乌鲁木齐、吐鲁番地方，抽取棉花厘金。”

④见《湖南厘务汇纂》卷1第21页：“户部遵议厘税大减饷糈不继酌拟章程八条疏，咸丰十一年二月。”

⑤据李帝《清末新政财政改革论述（1901-1911）》第17页：“四川1901年派地丁‘赔款捐输’达100万两，江西1903年地丁和漕粮的随粮捐岁曰30万两。……山西1901年的亩捐每亩加征银一钱五分。”

⑥见《新疆巡抚饶应祺稿本文献集成》第13册第55-66页《新疆饷项支绌疑请复办华商贷税以资补救折》.

⑦见《新疆巡抚饶应祺稿本文献集成》第15册，第115-124页《新疆现疑仿照内省钱粮加收耗羡折》.

⑧[清]联魁《联魁新疆奏稿》，见马大正，吴丰培.清代新疆稀见奏牍汇编（同治、光绪、宣统朝卷）[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社,1997.

⑨见《新疆巡抚饶应祺稿本文献集成》第1册第111-114页《哈密回部亲王沙木胡索特捐饷筹防请奖片》.

⑩见《新疆巡抚饶应祺稿本文献集成》第6册391-396页、第8册134-138页、第9册489-494页《吴进回部贡金折》.