月牙湖自然保护区管理及对周边居民的影响研究

林 红，魏俊芳，徐宝刚

(1. 闽江学院 马克思主义学院，福州 350108; 2.黑龙江八一农垦大学 经济管理学院，黑龙江 大庆 163319；3.黑龙江省虎林市林业和草原工作总站，黑龙江 虎林 154300)

1 引言

自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域[1]。建立自然保护区对保护生物多样性、改善生态环境、促进人与自然的和谐发展发挥了重要作用。截至2018年底，我国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2 750个，总面积147.33万km2，其中自然保护区陆地面积为142.88万km2，陆域自然保护区面积占陆地国土面积14.88%[2]。然而，我国的自然保护区建设起步比较晚，在管理过程中还存在生态补偿资金获得困难、土地权属不清和生境破碎化等问题[3-4]；在管理机构建设方面，自然保护区的管理机构建设还存在“批而不建，建而不管” ，机构不健全；机制不健全，经费无保障；机构性质不明确，重经营而轻管理等问题[5]；其中资金投入不足以及自然保护区的建设与当地经济发展之间的矛盾仍然是保护区管理中面临的突出问题[6-7]。针对以上问题，各级政府及学者们不断通过理论结合实践的方式探索解决问题的路径，并取得了一定的研究成果，如在优化资金机制方面，通过研究自然保护区的保护成本及其区域分布，构建自然保护区保护成本体系[8]；在管理方面，打破行政区界的壁垒，建立自然保护地区域性联合保护机制[9]；在制度建设方面，加快推进管理体制顶层设计和制度体系建设，社会发展与自然保护的矛盾持续改善[10]；在社会参与方面，注重培育农户的社会网络,增强农户的社会信任,调动农户的社会参与,从而提高当地农户的社会资本质量,从而提高其生计水平[11]。

党的十八大提出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，自然保护区的建设是大力推进生态文明建设的一项重要内容，党的十九大提出“提高保障和改善民生水平”的背景下，如何加强自然保护区的管理，降低自然保护区的建设对周边居民造成的生计风险，如何带动当地形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式显得尤为重要。要实现自然保护区保护力度的提升，使保护区法律、法规以及政策有效落实,唯有提升自然保护区居民的生活水平、收入水平[12]。本文通过实地调查的方式，具体了解黑龙江省虎林月牙湖自然保护区的建设现状，分析总结保护区的发展对当地居民生计带来的影响。

2 研究区域概况

黑龙江省虎林月牙湖草地类自然保护区成立于1987年，位于虎林市东北方，距虎头镇18 km，北与虎头镇黄泥河村为邻，东南至乌苏里江国境线，重点保护以小叶樟为建群种的草地及其自然生态系统。根据保护区成立时的实地勘测数据，保护区总面积为 5 133 hm2，包括核心区 2 356 hm2，缓冲区802 hm2，实验区 1 975 hm2。保护区内有野生动植物400余种，其中还包括许多国家重点保护的鸟类，如丹顶鹤、白尾海雕、鹭鸶等。经过30多年的保护，保护区内的违规开垦、乱砍滥伐、非法捕猎等不法行为得到了有效地遏制，草地的恢复和生长环境明显改善，生物多样性更加丰富。周边居民在虎头镇政府带动下大力推进生态文明建设，改变生产、生活方式，减少对自然资源的依赖，在发展优质、生态、安全的现代农业基础上，把旅游业作为支柱产业之一，居民生活水平和收入水平均得到了提升。截至2019年底，虎头镇户籍人口1.06万人[13]，下辖10个行政村，其中虎头村被评为国家级“美丽休闲乡村”。

3 月牙湖自然保护区建设管理的现状和特点

3.1 制度层面：法律政策可执行且相对稳定

月牙湖保护区的建立对研究和利用小叶樟草湿地生态系统的结构和功能，保护稀有物种资源，维护生物多样性，发挥小叶樟草场的多功能性起到了重要作用。为了使保护区能够达到科研、经济、观赏多方面的效益，按照农牧渔业部颁发的草地类自然保护区大纲要求，制定了《月牙湖草地类自然保护区管理站工作管理条例》。在业务方面，将保护区分为严格保护区:面积为 2 333.333 hm2，这一区域要严格保护，禁止一切采草或放牧活动；经营区:面积为2 333.333 hm2，位于严格保护区西侧，可以合理放牧，充分利用牧草资源，提高经济效益；旅游区：主要是月牙湖，面积为346.67 hm2，湖内生长着珍贵的北温带荷花，还有鸡头米、睡莲等观赏植物，盛夏时节吸引大量游客前来观赏。在行政方面，明确了保护区的人员编制、工作职责及日常管理制度。为进一步完善保护区的管理，虎林市人民政府根据《环保法》《草原法》的相关规定，参照《中华人民共和国自然保护区管理条例》，结合保护区实际情况制定了《黑龙江省虎林市月牙湖草地类自然保护区管理条例》，明确保护区的行政管辖权、经营权、管理权统一归属保护区管理站，对保护区的管理工作起到积极的作用。

3.2 行政层面：机构设置合理且管理手段灵活

为加强领导，建立健全组织机构，保护区建站初期由虎林市畜牧局负责经营管理，并由省、市畜牧局和虎林市政府共同成立领导小组，在虎林畜牧局设立领导小组办公室，对保护区直接实施日常管理。在经费来源上，建站初期保护区的经费来源为省局、市财政局、月牙湖各承担三分之一，基本能够保障保护区的日常管护和科研工作。在管理上，一方面将保护区管理站设为独立法人，配备相应编制的管理人员对保护区实施统一管理，具有较强的独立性，提高了工作质量和效率。另一方面，为保护资源、有效防止人畜破坏和更好地发展旅游项目，在保护区范围内建立瞭望塔一座，配备高倍望远镜，可以监测周边人畜到保护区的活动情况，及时发现和制止乱砍滥伐、偷捕盗猎、开荒、采药等非法活动，节省巡护时间，提高了工作效率；在保护区边界设置围栏、界桩，开展筑堤护坡，植树造林等护界工作，确保保护区的边界完整；在保护区内铺设公路、架设输电线路及通讯设备、设立招待所、标本室等基础设施，有利于保护区更好地发展旅游业。

3.3 监测层面：执行权独立行使且分工制约

为了减少草原突发灾害的发生，降低对人民生命财产和草原生态造成的损失，保护区承担起虎林市草原监测和草原防火站建设的任务，此两项工作开展以来，保护区内未发生过大面积的鼠害、虫害、火灾等草原灾害。自2012年起在全市包括杨岗镇、虎头镇、珍宝岛乡、阿北乡、虎林镇、东方红镇等在内的多个乡镇共布设了200多个草原监测样地，在每个样地内又设置3～5个监测样方，对草原各种灾害情况进行监测预报，并相应的制定科学有效的应急预案。在工作中，通过省畜牧局的组织协调，与高校科研团队交流学习，于2017年、2018年连续两年与东北农业大学、八一农垦大学的专家和学生共同参与虎林市非工程草原生产力的监测工作。通过与专家的交流、协调与配合，使保护区工作人员的技术水平和专业素质得到了明显提高。

草原防火是保护区的重点工作之一，特别是在降水少、大风天气多、气温高的季节，植被十分干燥，加之草原地表沉积物丰富，草原火险等级极高，极易发生大的森林草原火灾。为更好的做好防火工作，保护区于2018年建立防火站，在保护区内搭建物资储备库房及其储备货架与安防系统，采购风力灭火机、风水灭火机、组合工具等防火物资、扑火装备及专用设备。组建站、场、队三级合一的防火联防组织，在保护区内设立防火检查哨。加强值班值宿制度管理，科学制定防火巡逻检查的路线、时间，确保能够在第一时间发现火情、火点，及时处置。另外，通过与农户签订防火责任状、禁烧秸秆承诺书等方式来管理和约束周边农户的烧荒行为，同时通过车载广播、散发防火宣传单、悬挂防火标语、插挂彩旗等形式广泛宣传，杜绝火灾的发生。

4 保护区建设管理存在的问题及对周边居民的影响分析

4.1 保护区基层保护站基础设施建设滞后

保护区成立以来，由于建设与科研预算缺乏政策支持，无法获得资金投入，相关专业人员配备不足，保护区内管护系统、巡护系统、科研监测系统等各项基础设施、设备建设严重滞后，导致相关的科研、观测等项目一直无法持久系统开展，使国家成立自然保护区的目的和意义大打折扣，未能发挥保护区的科研功能和科普责任，严重制约了保护区的发展。虽然保护区于2016年被批准为公益一类事业单位，纳入全额预算事业单位管理，但经费来源完全依赖地方财政，每年的事业经费仅有80万元左右，随着社会经济发展及物价的上涨，除去工作人员的工资、日常管理费用外，管理站的维护费用、聘用专职巡护员费用等工作经费均无保障。

4.2 保护区存在范围边界或土地权属不清

月牙湖自然保护区存在部分历史遗留问题。在保护区范围内仍有近667 hm2草地用于耕地经营，主要原因有以下几方面：一是保护区建站初期三分之一事业经费需要自筹，保护区通过向荒原开发办及上级主管部门申请在保护区内开垦部分草原对外承包，收取土地承包费弥补事业经费的不足，因承包期限未到导致部分耕地仍在经营中;二是保护区成立以后，原保护区内居民的耕地补偿机制一直存在补偿标准、范围及金额难以确定等现实难题，耕地补偿机制一直未能建立健全，当地农户无法得到相应的补偿，导致保护区范围内的耕地无法收回;三是保护区未建立之前，当地月牙良种场在保护区范围内开垦了大量的耕地，这些耕地原则上在保护区建立以后，除一部分耕地由良种场按照协议继续守界经营之外，其余的耕地应按照“三权统一”的原则(即行政管辖权、经营权、使用权)，交予保护区管理站退耕还草，但是保护区与月牙良种场存在边界争议，导致部分耕地未能收回。

自然保护区勘界立标应该由政府主导，依据现有资料由各利益相关者共同参与实地勘察、测绘，形成精确的边界线，签订勘界议定书并上报主管部门审批发布[14]。而月牙湖自然保护区在批准设立后，虽然在当地政府的主导下对保护区的范围和功能区进行了区划，但受当时测量技术、设备落后等限制，未能明确具体范围及功能区的边界坐标点，图纸上缺少准确的矢量数据；又因当地政府对建立自然保护区重视程度不足，并未及时召集各相关利益方进行现场勘界确认，导致保护区划界时因图纸范围、界限模糊不清，与月牙良种场在边界上存在争议，多年来虽然双方多次协商与沟通，但均未能达成一致意见。

4.3 保护区与周边居民在自然资源利用上存在矛盾冲突

由于月牙湖自然保护区地理位置特殊，区域广阔自然资源丰富，成为当地居民获得收入的主要来源地，如保护区内自然水域发达鱼类资源丰富，当地居民在草地上开荒种地，在自然水域开展渔业捕捞活动，在林区采药、捕猎以此获得收入来源维持生计。保护区成立以后，强化了对生态环境的保护和修复，限制了对自然资源的利用，对原保护区周边居民生活产生了影响，直接或间接造成了居民收入的减少。主要体现在以下几个方面：首先，保护区成立以后，当地居民原有耕地重新划归保护区所有，居民土地减少，从而导致种植业的收益骤减；其次，为保护生物多样性保护区内禁止从事采药、渔业捕捞等活动，导致居民的收入相对减少；再次，保护区成立前，当地居民的日常生活、生产主要以木材为燃料进行，而建立保护区后禁止一切乱砍滥伐活动，居民只能通过购买其他燃料如煤炭、天然气等保障日常生产和生活不受影响，生产生活的成本相对增加。

4.4 思想意识落后导致公众参与程度有限

保护区建立以后，核心区要求严格保护，区内自然资源被禁用，迫使当地居民必须改变生产方式和生活习惯，居民对建立保护区的意义不理解甚至存在抵触心理。当地政府在建立保护区上也存在认识不足的问题，认为建立自然保护区会阻碍当地经济发展，从而降低在生态环境保护上的投入。居民在社区共管中只能被动的参与，如在日常工作中保护区主管领导主持决定活动的内容和方式，而居民仅在资料的收集和走访调查阶段通过填写问卷的方式参与管理，活动的具体进程和结果都无法获悉，只是被动的接受相关信息。公众的消极参与再加上社区共管机制的不完善，使保护区的管理工作困难加大。例如，保护区成立以后，当地渔民想要前往乌苏里江打渔点，只能通过穿越保护区到达，车辆及人员的频繁出入对保护区内的动植物造成一定破坏，保护区内出没的大型野生动物对来往人员的人身安全造成隐患，虽然保护区已经多次协调沟通，但是仍未能引起当地政府及居民的重视，严重影响保护区的管理。

5 月牙湖自然保护区保护力度与周边居民生计提升

5.1 更新基础设施，搭建人才培养体系

自然保护区的主管机构应协调财政部门，不断拓展资金渠道，积极争取项目支持以及国家对自然保护区的资金补助，加大对保护区的资金投入力度，以加强保护区的基础设施建设和提高保护区的管理能力。另一方面，保护区还可通过发展生态旅游、申报科研项目、多样化经营创收等活动自筹资金，进一步完善基础设施建设，配备充足的专业人员，并为工作人员配备先进的设备、工具，如野外巡护设备、防火设备、病虫害和草原监测装备等，以便工作人员更加高效地开展各项保护工作。同时建设先进的科研监测中心，增加数字化、信息化的预测预报系统、监测系统和指挥系统等先进管理设备，对保护区进行生态监测和研究，提高整体科研水平。

建立健全保护区人才培养机制，一是通过网络宣传、校园招聘的方式引进专业对口的高素质人才，与高校协同合作，共同制定实习计划，为实习生提供实训基地，提前锁定专业人才;二是通过返聘、兼职的方式鼓励退休人员发挥余热，为新人传授宝贵经验，进行日常工作指导，提高工作人员的整体素质;三是定期举办业务知识培训，将林业、草原、自然保护区等专业知识和相关法律知识列为学习的重点内容，注重培训的专业性和实用性；鼓励专业技术人员继续教育，培养出具备专业法律知识和保护区知识的复合型人才;四是完善后备人才储备机制，制定人才储备方案，对后备人选进行多岗位锻炼丰富其工作经验，提高综合能力加速成长成才，确保保护区人才的可持续发展。

5.2 实地勘察边界确权，完善退耕还草补偿长效机制

针对月牙湖保护区与月牙良种场的边界争议问题，应通过黑龙江省人民政府主导，并依据《草原自然保护区建设规范》《自然保护区功能区划技术规程》的要求，组织利益相关者进行实地勘察、测绘，明确保护区边界坐标点和矢量数据，及时公告勘界结果，做好保护区勘界立标工作。科学划定核心区、缓冲区和实验区，并制定相应的管理方案，发挥自然保护区的观赏、科研和教育功能。建立健全补偿制度，明确补偿标准、范围及方式等。在核定补偿标准上，应根据当地的自然地理环境以及社会经济发展水平，确定合理的补偿标准，对划入核心区的生产用地、耕地，应适当提高补偿金额。在补偿方式上，应采取多样化的补偿方式，将货币补偿、实物补偿和其他补偿(如技术支持等)相互结合、综合运用，深化各种补偿方式的优势互补，尤其是应根据实际需要加大对教育投入和技能培训的力度。除此之外，还应完善相应的监管机制，加强民众监督和媒体监督，对于不履行补偿责任的应追究其行政责任。

5.3 发挥资源环境优势，资源保护与民生改善并重

在产业结构调整中政府应起到引导和主导的作用，结合当地扶贫、农牧业等产业项目规划，以保护自然环境和资源为前提，合理利用野生动植物资源、水资源和生态景观资源，对实验区进行适度开发。例如利用月牙湖的天然生态景观发展旅游业，减轻当地的就业压力，带动餐饮、宾馆、娱乐等相关产业发展，使居民的生计更加多样化；带领当地居民发展生态农业，利用当地完好的自然环境开展土蜂养殖，还可以利用当地丰富的水资源开展水塘养殖等。对有利于自然资源保护的生产活动给予扶持，如组织开展技能培训班，根据需要聘请专家学者传授技术知识，提高农户科学技术水平；联合当地金融部门为农户提供资金支持；改善交通运输条件，加强基础设施建设，为当地经济的可持续性发展奠定良好基础。另外，当地政府也可以通过“送出去”的方式，为因土地减少和限制渔业而产生的富余劳动力寻找外出务工的机会，增加其收入来源，减轻当地居民对保护区自然资源的依赖性，降低因保护区的建立带来的生计风险，促进居民的生计转型，提高民生水平。

5.4 提高公众参与积极性，构建自然资源社区共管模式

保护区工作的开展离不开当地群众的大力支持，因此在管理工作中应加强宣传力度，重视公众参与，形成社区居民共同参与的良好氛围，使其正确认识自然保护区保护生态，实现可持续发展的重大意义，积极主动地参与到保护区的管理和保护工作中。同时，要不断建立健全社区共管机制，在社区共管机制下，解决好政府与市场的关系，将生物多样性保护与经济发展有机结合起来，以产业发展为纽带，在不影响保护区目标的前提下、带动社区经济发展，从而形成“政府主导、社区共管、产业带动”的一体化管理模式创新[15]。成立社区共管委员会，明确其主体资格，加强同当地政府、保护区管理部门的实质性合作，最大程度发挥其基层组织管理的效能；同时，制定社区共管规范条例，明晰社区共管的运行程序，明确社区居民的权利和义务，保障社区居民的合法权益，保证自然保护区社区管理的规范化、合法化。另外，相关部门在制定管理方案时要综合考虑，不仅能够合理开发利用自然资源，还要对当地经济发展起到促进作用，把保护区的发展融入到地方经济发展中，使社区经济和居民共同受益。