“运动式”环境治理的困境及其突破路径——以清洁取暖整治为例

张世勇，刘 妍

(1.2.西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

一、问题的提出

改善农村环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的重点目标，是事关广大农民根本福祉的重要举措。2021年12月，中共中央发布了《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021—2025年)》，其为全面提升农村人居环境质量，以及推进乡村振兴提供了政策支撑。由此可见，加强农村环境治理对全面推进乡村振兴战略具有重要意义。

近几年来，全国各地逐渐推进以农村垃圾污水治理、厕所革命、村容村貌提升以及清洁取暖等为重点的农村环境整治，并自上而下地制定了一系列的环境治理政策，旨在改善农村环境，提高农民生活质量，满足人民日益增长的美好生活需求。清洁取暖即以清洁能源(如电能、天然气、太阳能、地热等)取代传统能源(如煤炭、秸秆等)取暖，从而降低污染物排放和能源消耗，提高农村整体环境质量。然而，在实际调研中却发现基层干部与农民认为该政策是失败的，清洁取暖整治并未使农民的取暖行为发生实质性的改变。这就不禁要问，为什么理性化的环境整治政策在执行中效率不高，且陷入难以持续运行的困境？

农村环境治理困境引发了学界的广泛关注与深入探讨。已有研究主要从行政体制的缺陷[1][2]、社会资本的式微[3][4]、知识悬浮[5]以及产权配置不合理[6]等方面进行分析。行政体制是影响环境治理效能的关键因素，而“运动式”治理则是当前行政体制下政府常用的政策工具，也是农村环境治理的重要方式，因此，“运动式”治理方式与环境治理效能存在密切联系。“运动式”治理是由一定的政治主体通过政治动员对某些突发性事件进行专项治理的过程，是治理主体为实现特定目标的治理工具[7]，也是政府在面对治理资源短缺及治理工具有限时的治理方式选择[8]。一方面，“运动式”治理有其必然性、合理性以及合法性，其通常与社会动员能力的下降[9]、压力型体制[10]以及官僚制度的危机[11]紧密相关，能最大程度上整合资源、推进部门间合作[12]，弥补治理工具的不足[13]。“运动式”治理同时也饱受诟病，原因在于其限制法治化进程、滋生官僚主义、忽视社会公正、助长投机心理、降低整体效益[14]，其效果具有短暂性与不可持续性等特点[15]。有学者认为应对“运动式”治理持客观的态度，即有限否定和类型化承认[16]。那么“运动式”治理是否适用于农村环境整治，目前学界主要从两个方面分析：一方面，探讨“运动式”治理特征及表现，如压力型体制、目标责任制及其动员模式的类型化研究[17]等；另一方面结合环境治理实践探讨“运动式”治理的机制与困境，如环保专项运动[18]，并指出“运动式”治理的悖论。已有研究对环境整治中“运动式”治理特征有较为充分的认识，但缺乏对环境整治过程的审视以及对“运动式”治理限度的深入分析。“运动式”治理是环境治理政策实施的重要方式，如何从环境治理的过程中进一步厘清“运动式”治理的效能限度，进而探索提升政策效能的有效路径具有重要的现实意义。

近几年来，学界逐渐从生活治理视角去看农村环境整治中的困境，其主要观点为：环境整治其实质是对农民私人生活的治理，这一治理实践直接人格化地融入到农民的日常生活中，致力于改变农民的生活方式[19]。因此，在治理环境问题时，为提高治理效能，除了要对末端受损的生态环境采取必要的技术性治理措施，还需将农民日常生活本身纳入治理范畴，即要尊重当地人生活习惯和基本诉求，同时重构其日常生活实践[20]。而以制度化、法治化、科学化和理性化为特征的常态化治理，强调多元主体的协同共治，即国家-市场-社会三者的协调动态发展[21]，形塑了地方弹性的治理空间。这不仅有利于农民主动参与到日常生活治理的过程中，变革其生活观念与方式，而且能够有效实现治理目标，契合生活治理理念。因此进一步探索常态化治理的有效路径对提高环境治理效能具有重要的意义。

政策过程是政策问题进入议程、拟定方案、执行、评估等各个阶段的总和[22]，通过对政策过程的审视可以更加清晰地认识治理所面临的困境。基于此，本文从政策过程出发，基于调研地清洁取暖政策的实践，从政策制定、政策转换、政策执行以及政策效果评估等四个方面，分析“运动式”治理在环境整治中的困境及其原因，并进一步探索提高农村环境治理效能的有效路径。

本文经验材料来源于2021年7月—8月在陕西省西安市Y区X村的驻村调研，经验材料收集方法主要是半结构式访谈和参与观察，访谈对象包括乡镇干部、村干部、村民组长、普通村民等四类群体。调研地X村属于城郊村，地势平坦，交通便利。X村的产业主要是农业和养殖，农业主要是甜瓜种植，养殖业主要是饲养奶牛、奶羊以及家禽。为改善大气环境，陕西省以西安市作为清洁取暖整治试点区，大力开展环境整治行动，示范期为2018年-2021年。《西安市清洁取暖试点城市建设工作方案》中提出，在示范期结束后(即2021年以后)，城区、县城、平原农村地区的清洁供暖率需达到100%(1)2019年10月西安市政府发布的《西安市清洁取暖试点城市建设工作方案》文件内容。。Y区属于西安市大气污染程度严重地区(污染程度排名在全市通常靠后)，因此，Y区受到西安市政府的重点关注，亦属于环境整治重点区域。笔者选择Y区X村作为清洁取暖整治的调研地点的原因主要有两点：一是X村是Y区在农村的重点清洁取暖整治点，其具有典型意义。二是X村能反映出“运动式”治理在清洁取暖整治中的政策制定、政策转换、政策执行以及政策效果评估等全过程，从而能够展现出“运动式”治理在清洁取暖整治中的困境及其原因。

二、“运动式”环境治理经验的呈现

X村自2018年在Y区区政府的要求下开始实施清洁取暖改造政策，以改善空气质量。清洁取暖改造主要采取“煤改电”与“煤改气”两种方式，农民可根据自身情况选择任何一种方式。Y区X村清洁取暖政策的具体实践过程可分为两个阶段：自主性环境整治阶段和强制性环境整治阶段。其中自主性环境整治阶段为2018年—2019年，该阶段的主要做法为宣传政策与动员群众自主整改，因此，此阶段环境治理空间弹性较大。2020年，Y区X村进入强制性环境整治阶段，其特点表现在治理手段更具强制性、监督检查频繁以及治理实践短期性等方面。该村环境整治实践两个阶段具体内容如下：

(一)自主性环境整治阶段

自主性环境整治即农民根据政府政策引导，自主进行清洁取暖改造，这一阶段的主要目标是动员群众。首先，政府通过政策宣传，动员群众自主整改。该村发动党员等积极分子带头示范，使农民意识到清洁取暖的便捷性，鼓励群众自愿参与整改。其次，清洁取暖改造资金由政府和农户共同分担。该村清洁取暖补贴方式主要有两种：清洁取暖设备购买补贴与电费补贴。一方面，清洁取暖设备购买补贴的方式规定，在政策实施的第一年(即2018年)，农户可以以远低于市场的价格购买取暖设备，如电炉子、电热毯、电暖器、空调等，并按购买价的60%进行补贴，每户最多补贴3000元。另一方面，电费补贴规定，用电取暖的农户可以在2018年—2020年的1—2月以及11月—12月期间，获得50%的电费补助，但每年限额1000元。

(二)强制性环境整治阶段

在强制性环境整治阶段，政府频繁采用行政措施，投入更多的人力、物力、财力，使清洁取暖整治成了一种“运动式”治理行动，其特点主要体现在以下几个方面：第一，治理手段具有强制性。在强制性环境整治阶段，Y区区政府大力打击卖煤点，禁止区域内售卖煤炭，同时也会严控外地煤炭进入本地市场。此外，基层政府组织人员强拆农户采暖炉子，禁止区域内农户燃煤取暖。第二，监督检查力度强。政府大力排查农村燃煤问题，利用热感器检查热源，相关工作人员夜间临时抽查，日间定期排查等，检查力度不断加强。然而，其现象是：“遇到检查，村民闭门不出”或者“检查来，村民收炉；检查后，重新搭炉”，甚至还有老人无论检查与否，坚持燃煤取暖。第三，治理时间短。清洁取暖整治政策主要针对的问题是大气环境污染，而该地大气污染严重期主要在冬季，雾霾天较多，从而治理时间主要集中在秋冬两季。在秋季，X村主要是对取暖材料及设备进行管制；在冬季，X村主要任务为入户检查，收炉收煤。一旦短时间内达到预期目的，基层政府就会暂停治理行动。第四，治理效果具有反弹性。治理时间的短暂性在一定程度上决定了清洁取暖整治是一种治标不治本的治理方式，其并不能从源头上改变农户使用传统能源取暖的习惯。正如上文提到的，农户在这种不断反复的检查中形成了应对策略，这些策略性行动使得治理逐渐形式化，并阻碍了治理效果的提升。

通过X村清洁取暖整治的实践可以看出，该地以政府为主导，通过不断地组织动员、资源投入、政策的刚性执行、频繁地突击检查等手段，致力达到政策预期目标，改善农村环境。这一政策实施过程事实上是政府自上而下的“运动式”治理，其结果却是村级组织疲于应付，村民苦不堪言，抱怨对政策的不满，甚至产生策略性或抵触性行为，环境整治政策难以持续运行。

三、“运动式”环境治理的困境及成因分析

政府运用“运动式”治理方式，希望通过组织动员、整治行动、监督检查等手段改变农民的取暖方式，但是结果却不尽如人意。X村取暖方式并没有发生大的变化，大多数村民仍坚持煤炭取暖，由此可见，环境治理政策并没有达到预期政策目标。然而，“运动式”治理为何会在清洁取暖整治过程中失败呢？笔者认为“运动式”治理在清洁取暖整治的政策制定、政策转换、政策执行及政策评估等四个方面存在困境。

(一)政策制定：农民主体性参与缺失

在“运动式”治理中，上级政府制定环境治理政策，基层政府则负责执行，总体来说，政府在环境治理中发挥着主导作用。然而，政府在制定环境治理政策的过程中具有明显的技治主义(2)技治主义就是以科学管理和技术专家为核心的治理方式。特征，具体表现为以技术专家意见为导向与以城市中心主义为导向。这些特征在清洁取暖整治政策制定过程中容易忽视农民的主体性地位以及城乡差异。因此，作为清洁取暖整治对象的农民缺乏参与渠道，从而清洁取暖整治政策内容难以体现民意，导致环境政策悬浮化，即政策制定脱离了实际情况。

一方面，清洁取暖整治政策中的技术专家意见导向。政策决策过程中的技治主义思维，指用科学思想和技术方法来管理社会的现代社会治理理念[23]。当环境问题显现或政府意识到其严峻性时，政策就会作为环境整治的基础工具，且表现出较强的工具理性，即专业化、科学化以及技术化特征。在技治主义思维下，政府偏好通过咨询技术专家制定环境治理政策。尽管专家能够运用科学知识权威促进环境政策理性化、提升环境决策效率[24]，但是，在这一过程中，社会公众往往没有充分参与，公众的话语权就易被忽视。众所周知，环境问题的产生往往与经济和社会、地理和气候、本地和邻域有相关性，其复杂程度较高，因此，技术专家在决策过程中也不一定能掌握各种相关信息，从而基于科学理性的决策往往难以契合于实际。例如，X村大气质量在冬季较差，政府认为其主要原因在于农村取暖能源，即煤炭燃烧的高污染性。因此技术专家认为，要从源头上清除环境污染，必须用清洁能源(如天然气、电能等)代替污染性能源(煤炭、木材等)，同时要加大检查监管力度，验收治理成效。这一系列做法仅致力于单一目标，即通过提高清洁能源使用率降低PM2.5指数，而忽视了环境问题的整体性。例如，清洁取暖整治的措施提高了农民的生活成本，以及农民并不认为冬季燃煤取暖会给环境带来较大的污染，正如访谈过程中某干部所说：“农村烧煤能有多大污染，污染主要还是城市”。技术专家视角及其科学知识在环境政策制定中的运用与农民及其实际生活之间产生张力，导致政策悬浮化。

另一方面，清洁取暖整治政策中的城市中心主义导向。城市中心主义是指城市的生活方式、生活理念被定义为先进的，农村应不断向城市学习。这一观念在环境治理中则表现为将城市生活理念硬套入乡村社会中，将城市治理标准强加给农村。由于西安市城区居民生活理念、生活环境与清洁取暖整治政策的契合度较高，因此，该区域内普遍达到了清洁取暖的要求，取暖设施全部置换完毕。但是，农村与城市的情况有差异，即农民的生活方式及生活观念还没有发生根本性变革，使得清洁取暖政策很难嵌入现有的农村生活实践，甚至两者会产生冲突，破坏农民日常生活实践。农村环境治理有其特殊性和差异性，政策制定时照搬城市的生活理念与治理标准，而忽视农民的实际需求，从而使政策难以与农村社会实际相契合。

(二)政策转换：权责不匹配与转换僵化

政策转换是政策制定与政策执行之间的环节，指地方政府在现有政策目标与内容的约束下，根据自身实际情况进行政策的转换，提高政策的适用性，推动政策的在地化。“运动式”治理主要通过压力型体制来动员各级政府完成治理任务，压力的层级传导是压力型体制的核心特征。为完成环境整治目标,清洁取暖整治由市政府下压至基层政府,上级政府将整治的效果作为考查下级政绩的重要标准。而下级政府在权责不匹配的情况下会倾向于选择过度执行，以更高标准进行政策转换，抑或是僵硬地复制政策。同时，上级政府通过目标考核、激励、监督等机制不断强化对清洁取暖整治行动的控制，然而，压力的层层传导使得基层的自主性治理空间不断压缩，丧失政策转换的主导权，最终导致政策转换僵化。

清洁取暖整治中政策转换僵化的主要原因在于：一方面，治理任务指标化。上级政府通过下发指标，对治理政策的目标、内容、进度等各方面进行量化以达到治理的细化与控制，将压力层层传导到基层政府。清洁取暖整治政策的执行与验收均以指标为标准，且整治期限较短，一定程度上加大了基层政府的政策执行压力。例如，2019年，X村所在的西安市颁布的《西安市清洁取暖试点城市建设工作方案》提出，2019年—2021年的整改示范期结束后，城区、县城、平原农村地区的清洁供暖率要全部达到100%。除清洁供暖率外，还有如“改造面积”“改造户数”等考核任务的完成情况。这种短期性治理与细化性指标控制无疑增加了清洁取暖整治政策转换难度。另一方面，考核机制硬性化。西安市制定的《清洁取暖绩效考核办法》要求落实各区县项目实施的规范性、目标实现度，并每年对各区县的清洁取暖绩效考核一次，对考核排名前五位的区县进行通报表扬，对考核排名后三位的区县进行通报批评并处罚，考核成绩作为相关官员升迁的重要依据。这种激励方式以及监督考核使得下级政府更多地表现出对上负责的态度。因此，Y区利用目标责任制，将清洁取暖绩效考核指标落实到各单位、各部门，并启动问责机制，对责任不落实、措施不到位、未按期完成任务指标的单位和责任人，除在每月政绩考核中进行常规值3倍的扣分，同时还要从严问责追责。正是通过这种指标量化体系与考核问责机制，不断强化对基层政府的控制，导致基层政府缺乏进一步灵活调整政策的空间。X村第一书记对清洁取暖整治政策的评价如下：

当下，随着社交媒体对消费者购买决策的影响与日俱增，奢侈品牌能否在中国市场取得成功，与社交媒体营销能否成功将口碑转化为销量息息相关。以社交平台为主入口的社交电商，成为了电子商务一种成功的衍生模式。消费者已经能够实现在社交平台上完成整个购物过程，包括品牌搜索、产品购买以及评价反馈等。

“煤改电”很失败，政策要因地制宜，不能一刀切，没有做到宜煤则煤，宜电则电，宜气则气，每个地方要根据自身情况制定实行政策。Y区环境空气质量不好问题出在地理因素上，地形低洼，两面环山，尘埃落在这出不去，PM2.5指数值全市倒数第一，即使不烧煤也是倒数第一，空气质量依然不好，农民烧煤对环境影响没有很大。(访谈对象：X村第一书记，访谈时间：2021年7月16日)

当然，在“运动式”治理过程中，也存在自下而上的政策谈判。基层政府在政策执行中能够不断发现问题，从而与上级政府进行谈判与协商，进一步调整政策。但是，在压力型体制下，这种协商并不能从根本上改变政策的统一性。基层政府不仅要面对行政压力，也要面对农户的阻力，从而不得不在执行中调整策略，例如，对农户燃煤睁一只眼闭一只眼，甚至在上级检查过程中与农户“共谋”，以应对监督。

(三)政策执行：治理手段刚性化与非系统性

政策执行的方式与力度都会深刻影响到政策的最终效果。一方面，“运动式”治理手段具有强制性与刚性化特征，即“一刀切”，从而容易忽视群体差异，激发政府与农民间的矛盾。另一方面，项目制是“运动式”治理的惯用方法，即通过自上而下的号召与宣传，用项目的形式激活政府及社会资源，形成广泛影响力。但是，项目制的实质是非系统性和市场化的运作，其运行成本高，保障性低，容易影响农户的整改意愿以及整改体验。

第一，治理手段刚性化。清洁取暖整治政策执行过程忽视群体差异，尤其是忽视弱势群体的需求。一方面，治理对象的“一刀切”。村民内部的取暖需求是有差异的，例如，对于白天外出务工，晚上回家的年轻人来说，空调取暖方便、干净且成本较低，而对全天候在家的老年人或孕妇来说，燃煤更加经济，用途多样且取暖效果好。

比如老人，他本来就用不习惯空调，不会用，老人还嫌开空调贵。他们用炉子还能烧水，又方便又经济。还有就是有些家庭收入低，考虑到用电用气的总体成本高，他们就非常不愿意改。(访谈对象：X村村民，访谈时间：2021年7月15日)

尽管年轻人倾向于选择现代化的生活方式，但老年人观念仍比较传统，还未能完全接受现代化的生活方式，仍然坚持燃煤取暖。此外，对于家庭收入不高的农户来说，用电以及用天然气成本较高，这一群体亦是坚持燃煤取暖。另一方面，刚性化手段的运用。在环境治理政策下，村庄内需全部落实“煤改电”，并实施了一系列收炉砸炉、取缔售煤点、突击检查等“运动式”治理举措。

最开始收炉子的时候是夏天，执行还比较顺利，但到了冬天，有的家庭就又买了新的(炉子)。区里就专门有工作队来抽查，有专门的探测仪器，在村外面很远就能探测到村里有炉子生火，到时候不交也要交，还有那种不开门的，工作人员爬楼梯进家里没收。(访谈对象：X村村干部，访谈时间：2021年7月22日)。

“一刀切”与刚性化的政策执行方式引发了农户的不满与抵制，很多农户依然坚持燃煤取暖，屡禁不止。因此，这也使得政府与农民，村干部与农民的矛盾激化，不利于农村社会秩序的稳定。

第二， 项目的非系统性。Y区区政府为落实“铁腕治霾”政策，加快推进“煤改气”建设，通过招标形式将“煤改气”项目承包给天然气公司，天然气公司负责施工组织，安装管道、设备等。这种项目制形式在一定程度上可推进政策的落实，同时也能充分发挥市场活力与优势，减轻政府清洁取暖整治压力，但是单一化的项目也存在问题，即降低了农民整改意愿与整改体验。首先，基础设施配套不完善。在清洁取暖整治政策实施中，天然气公司并未有系统性的保障体系，如即使能够保障天然气的供应，但管道维修与管理，排水系统的建造等相对滞后，从而导致后期“煤改气”的农户意愿较低，甚至反对。其次，生活成本高。一方面，商业性的天然气公司是以经营为目的的，尽管项目会获得一定的财政补贴，但是其管道、设备等费用仍需要农户分担，这一费用超过了大多数农户承担范围(见下文访谈材料)。另一方面，相较于使用煤炭取暖，农户用电取暖与天然气取暖的短期与远期成本更高。由于政府对“煤改电”农户的电费补贴只有三年，农户会对三年后的取暖成本增长有理性计算，因此，农户参与度就会明显降低，政策执行缺乏农民的支持，甚至产生抵制行为。

用电取暖比用天然气贵，但天然气前期投入成本太高，需要安装管道到户，每户7000元，还要买壁挂炉，费用6000元～10000元，成本较高，80%的农民承受不起。同时，天然气公司要求全村70%的农户同意使用天然气，才会到村庄内安装管道。有些村安装好管道后，由于天然气气站供应不足，冬天天然气供应无法满足农户的需求，“煤改气”喊得凶，天然气管道通到家了，壁挂炉也安了，就是不通气。(访谈对象：X村村干部，访谈时间：2021年7月8日)

(四)政策效果评估：标准片面化与主体单一化

清洁取暖整治政策效果评估缺陷表现为评估主体单一化、评估标准片面化。第一，评估主体单一化。在清洁取暖整治政策效果评估中，政府是评估主体，其根据制定的评估体系进行评估。但由于之前的评估指标中没有涉及农户对清洁取暖整治的评价，因此，政府没有较好地了解农民的需求与立场，这也就导致政府对清洁取暖整治政策评价较高，而农民对清洁取暖整治政策评价不高。第二，评估标准片面化。清洁取暖整治政策效果评估标准片面化体现在：只测量农户清洁取暖率与查看清洁取暖设施，没有评估或考虑到天然气供应、相关设备管理等后续问题。政策评估的片面化使得清洁取暖整治效果“虚高”，同时，农户意愿及使用感受并未纳入到评估体系中，导致政策实施结果与农户满意度之间产生张力。

在压力型体制下，上下级政府间形成一种非均衡的互动模式，政策效果评估过程偏离了评估本身的目标及其功能定位，治理目标也不断异化。基层为应对压力型体制而选择策略性治理，如与农户“共谋”，遇检查提前通知农户，农户配合锁门或拆炉，检查走后一切照旧等，最终导致形式主义频现，清洁取暖整治结果“景观化”。在调研过程中，笔者发现X村即使管道全部安装完毕，但是天然气设备并没有安装到位，更别提天然气的输送。同时，农户燃煤取暖方式并没有发生根本性变革，清洁取暖整治政策实际效果不尽如人意。

通过对清洁取暖整治政策运作过程进行具体分析，可以发现“运动式”治理在农村环境整治政策制定、政策转换、政策执行及政策效果评估中皆存在治理困境。可以看出，“运动式”环境治理困境根源是政府试图通过技治主义、科层动员及压力型体制来达到政策预期目标，却在实际运作过程中压缩基层政府自主性治理空间，导致刚性治理手段过多而柔性治理手段不足，因此，政府在清洁取暖整治政策执行中与农户之间的矛盾难以有效化解。此外，清洁取暖整治评估体系不完善以及评估主体单一化，不仅使政策难以在地化以及有效执行，而且使得政策执行对象的情感与意见被忽视，使得政策执行悬浮化，政策效果难以具有长效性。

四、农村环境治理困境的突破路径

农村环境问题是农民的价值观念、生活实践与生态之间的矛盾导致的。因此，农村环境整治的实质是要对农民日常生活实践进行治理，这种治理需要深入到农民日常生活的细微之处，触及农民的观念及行为习惯，以推动农民日常生活方式的根本变迁。然而，农民的生活实践具有以下特点：第一，农民的日常生活实践具有高度的重复性，其本身就是一种常态性[25]。第二，不管是农民的价值观念还是生活方式的转变都是一个缓慢且长期的过程，其应在潜移默化中形成，不能操之过急。因此，农村环境整治需重构农民的生活实践，这是一个系统性工程，涉及农民生产生活的方方面面，其不能以“运动式”治理促成，而需从农民日常生活的整体性出发，致力于系统性变革。因此，只有借助常态化的治理方式，缓慢引导农民价值理念转变，促使其主动变革日常生活实践，重构生活方式，才能从根源上达到长效治理转换，提高环境治理效能。而要实现农村环境治理由“运动式”治理向常规式治理转换，关键需要从以下三个方面着手：

第一，转变政府治理思维。在农村环境治理中，政府需要从“运动式”治理转换到常态化治理，政府就必须转变治理思维。具体来说，在农村环境治理中应有赋权意识、有治理策略转换意识。从赋权意识来说，一方面，要重视农村环境治理对象的主体性，如农民在治理行动中的主动性、参与性以及回应性。因此，在环境治理政策实施过程中要赋权予农民，扩大农民的决策权与参与权，以了解农民的真实需求，积极回应农民的实际需求。另一方面，上级政府要赋权基层组织，在原则范围内给予充分的自主性，避免过度行政化干预。基层政府是环境治理中的关键主体，要推进农村环境治理政策的在地化，就必须给予基层政府一定的自主性治理空间。从治理策略转换意识来说，就是要在原来治理行动效率较低或失效的情况下，迅速调整政策或执行策略，尝试去找到更好的治理行动方针与策略。例如，政府在“一刀切”的治理方针与刚性化治理行动策略效率较低的情况下，可以尝试采取差异化策略推进清洁取暖改造，如让有意愿的先改、党员家庭先改、家庭条件较好的先改，通过先改起到示范与宣传作用，使其他农民认识到环境整治的意义，促进其他农民生活实践与生活观念的缓慢变革。

第二，改革治理评估体系。从以上的分析来看，“运动式”环境治理困境还源于现有的压力型体制，以及由此衍生的高强度的考核机制、单一的考核主体以及片面化的评估指标。从“运动式”治理向常态化治理的转换，必须要改革环境治理评估体系，即将自上而下的政绩考核指标转变为自下而上的治理动力，将群众的意愿与评价纳入治理过程中，以提高治理效能。总的来说，在农村环境治理方面，不应仅仅利用技术进行控制与监督，还应向下赋权，即赋权予社会。环境政策评估需要多主体的参与，不仅包括政府、农民，同时还需社会力量的参与。因此，这就需要从以往注重上级部门的打分转变为重视自下而上的社会评估；需要从只注重行政性与技术性评估指标转变为兼顾社会性评估指标，从而改善评估主体单一化与评估标准片面化困境。

第三，激发农民内生性动力。农民是环境污染的受害者、环境改善的受益者、环境整治的参与者[26]，是农村环境治理的关键主体。农民的参与是常态化治理中不可或缺的一环，甚至可以说，农民的参与程度在一定意义上决定了治理的深度，进而影响到治理的实际效能。农村环境治理效能的提升必须以激发农民主体性为基础，农民内生动力是环境可持续发展的重要因素。激发农民内生动力，提高其参与环境治理的意愿，可从以下几个方面入手：首先，通过构建利益联结机制将农民的个人利益与农村环境保护密切联系起来，促进农民参与环境整治。例如，在垃圾整治中，X村每人每年需交24元垃圾处置费，从而农民会产生“要让钱交得有所值”的想法，因此，农民会较为关注村庄道路、绿化等卫生状况，也会主动将垃圾统一倒到垃圾桶中。再如，在清洁取暖整治方面也可借利益关联来动员，通过建立利益联结，重塑村民对村庄的权利与义务关系，同时也可以培养农民的环境保护意识。其次，强化村庄规范。需在村庄中建立环境治理的奖惩机制，并利用村规民约规范村民行为，将环境治理行为从私人化转向公共化。如与X村同镇的LZ村在美丽庭院建设中就以评比的方式实现村庄内部的竞争与动员，从而实现私人生活的公共化。再次，发挥权威引领。充分挖掘村庄内部的治理资源，将村庄社会中有一定领导力、有权威、有话语权的个人吸纳进来。这部分人能够有效联结村庄内的大部分普通农民，凭借其权威与榜样作用，形成一定的感染力和号召力，进而提高农民的参与意愿，激活整体参与活力。

结语

“运动式”环境治理在政策制定、政策转换、政策执行与政策效果评估中皆存在一定的困境，从而影响到整体治理效果。究其原因，“运动式”治理过程中过度依赖政府行政手段，而忽视农民的主体性作用以及社会参与性功能。政府行政的过度干预使得政策脱离了农民的日常生活以及实际治理环境。农村环境治理很大程度上是对农民日常生活的治理，其治理实践需融入到农民的日常生活实践中，通过重构其生活观念与生活方式，达到治理目标。因此，农村环境治理效能的高低取决于农民生活实践的变革程度。由于农民生活实践是一种高重复性与系统性的习惯，为提高农村环境治理效果，应运用常态化治理方式，引导农民生活习惯的逐渐转变。可以说，农村环境治理只有与农民达成共识，即农民主动参与治理过程，环境治理效果才会具有长效性。这就要求政府在农村环境治理中转变治理思维、改革治理评估体系以及激发农民内生性动力。