农业科技体制 改革难在何处？

当今中国面临的农业生产、农民收入、农村发展情况，以及社会进步对农业科技的需求，是全世界其他任何国家都不曾面对的复杂形势。在解决温饱问题和成为全球第一大农业生产国之后，农业科研工作者肩上的担子不是轻而是更重了。

近年来，中国农业科研水平与国外先进水平相比差距显著缩小，有许多技术已经走在世界最前沿。如今中国拥有全世界最庞大的农业科研体系、数量最多的农业科研人员，科研经费也今非昔比、增长迅速。但农业科技投入不足仍是个老问题，特别是省级以下的农业科研单位很难得到公共财政的“阳光雨露”。

在科研环境上，各级农业科研机构的研究内容缺乏统筹协调、科研资源重复浪费。竞争性科研项目比重过大，科研人员“今天有钱怕明天没钱”，缺乏稳定的科研经费支持，各项考核又过于繁琐，往往导致科研规划受到影响，无法安安心心搞科研。

中国农业企业要成为真正的技术创新主体还有一定距离，创新工作主要还是集中在科研院所。其症结在于，我国缺少能集成各方技术为一体，从而形成产品的农业科技平台型企业，现在的企业是科研机构的翻版或者是“皮包公司”的变形，难以解决产业问题。金融资本和农业企业等力量参与创新的环境有待完善。

当前，中国已成为论文大国，但在基础研究方面的建树并不多。高水平论文数量增长并没有带来高质量专利技术的产生、高技术产品的形成，更少有市场竞争力和占有率的产品。从论文到专利再到产品，我国的竞争力呈现逐级递减现象。做基础研究的要有论文，但不能唯论文，要有一套综合评价体系。对从事不同研究的人用不同的评价，不能“一把尺子量到底”。

关于科研管理，还存在过度使用行政权力和行政手段配置资源、管理科研和进行评价，科研机构和高校都越来越趋于行政化。还应继续精简优化“帽子”和“牌子”、赋予科研单位一定的项目经费管理使用自主权。推进科技评价改革应以改善科研环境、提升科学文化作为重要目标，反对将评价结果过度与个人利益挂钩，避免“一刀切”。同时，高水平科研创新人才仍然不足，特别是科技领军人才匮乏。人才评价制度不合理，唯论文、唯职称、唯学历的现象仍然严重。农业科研人员数量很多，但并非都能成才，应当从人才引进的源头严格控制，避免浪费。

农业科技体制改革面临农业产业化程度低、农业企业实力弱、工业支撑力度不足的情况，科技在创新链条和产业链条上是“断链子”的。国家创新体系缺乏系统性、无法保障国家战略层面长期支持是制约农业科研的深层次问题，应系统地从产业链出发、针对“卡脖子”的问题一一解决。

“以大豆为例，这些年来农业科研没有抓住产业需求的关键。”中国工程院盖钧镒院士这句话令人印象深刻。也许一颗小小的大豆身上，折射出的正是近几十年来中国农业科技发展面临的严峻挑战——从全球主要出口国到最大进口国，大豆科技在发展，大豆产业也没有停止不前，但市场几乎已经拱手让人。

大豆产业的问题表面上看是单产不高、竞争力不强，深层原因则是种植效益不高。中国的耕地和水、劳动力等农业资源就那么多；在和水稻、玉米等其他作物“争夺”这些农业资源的过程中，在中国加入WTO（世界贸易组织）后大豆关税大幅下降的背景下，大豆败下阵来。中国也不得不调整策略，保口粮、保谷物。

大豆的故事不仅仅是农业科研的短板。正如今天的农业生产往往是“按下葫芦浮起瓢”、各种农作物产量经常是在增增减减中发展一样，今天的改革也更需要协同推进。

中国的改革开放进程已经过了“不惑之年”。这是一场人类历史上绝无仅有的持续性大变革，而且这一进程至今仍在不断向纵深推进。四十多年来，以经济建设为中心，针对不同历史时期的社会主要矛盾，中国高举改革大旗，或春风化雨，或激流勇进，可以说，几乎每一条线上的改革都取得了不同程度的巨大成就。而随着各项改革不断深化，今天的改革已不仅到了 “深水区”，也到了迫切需要系统和协调推进的“无人区”。2013年11月召开的中共十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。自此，“国家治理体系和治理能力现代化”成为改革方向标。

如果说过去的改革目标大多是从具体领域提的，如政治体制改革总的目标、经济体制改革的目标等，“全面深化改革的总目标”则是第一次。这意味着，全面深化改革不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是必须系统推进所有领域改革。

2018年中共十九届三中全会后，深化党和国家机构改革大幕拉开，瞄准现行机构设置同国家治理体系和治理能力现代化的要求不适应的地方，改革力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有。同时，对各个领域的改革也都提出了明确的任务和要求，全面深化改革的战略布局形成。

在这一历史背景下，包括农业科技在内的科技体制改革步子迈得更大、影响更广，“雷区”也进一步显现。相较其他改革领域，带有一丝神秘色彩的科技体制改革的难度似乎更大。而肩负保障基本民生和生态功能，以及补上全面建成小康社会“短板”（比如脱贫攻坚）使命的农业科技体制改革，公益性和社会性更强，改革涉及的人群和机构可能最多，要改的地方更是千头万绪、错综复杂，可以说是“难上加难”。

举个例子。科技体制改革的主角是谁？科研人员，特别是大牌的科学家群体，他们从事的工作“门槛”非常高，高到不仅一般人（甚至可能也包括一些政府主管部门的管理者）无法了解，甚至同为农业科学家但并非同一研究领域也很难“读懂”。这就给这些科研人员面对改革“趋利避害”提供了绝佳工具。

任何改革到了所谓“深水区”都要面对不得不“动利益”“切蛋糕”的境地。农业科技体制改革这块“蛋糕”，有大（全局利益）有小（群体利益），有长（长远利益）有短（即期利益），如果改革不到位或许无法“触及灵魂深处”，而如果改革想要“一步到位”、过于冒进又可能脱离现实的大环境，事与愿违。如何把握平衡和节奏，既方向明确又步伐坚定，这无疑十分考验改革者的智慧。

改革要把握的另一种平衡则在于农业科技的特殊性。农业科技服务的农业行业具有先天的弱质性，又是基础性产业、公益性属性很强，既关系到14亿人天天都要消费的农产品，也是中国最大的就业群体——农民所从事的职业，还对农村经济甚至农村社会稳定、农村环境改善等方面发挥着重要作用。在社会效益和市场效益的天平上（生态效益因为具有全民属性，某种意义上也可以算是社会效益）孰重孰轻、砝码倾向哪一头，面临诸多极难选择。

在当今科技领域各个学科相互联系、相互影响、相互渗透成为大趋势的背景下，过去“单兵作战”和小团队攻关的研究模式越来越难以适应科技进步的需求。规模化的组织协同既是题中之义，也对农业科研管理提出了更高要求。

我国的科技体制改革发端时间并不短。这项改革与中国的改革开放进程几乎同步推进。但如果让亲身经历过这场改革的科技人员回顾改革历程时，一些人对这项改革的成效并没有像其他领域的改革那样高度认同。当前，在分析科技体制改革的文章中，有近90%的都提到了 “计划管理模式”和“行政色彩深厚”的弊端，迫切需要改革。

从国家层面看，对科学研究进行管理需要计划吗？当然要。但这种计划是顶层设计规划，还是对具体科研项目的行政管理？在科研项目及资金管理上，过去一度曾有近四十个中央机构管理着近百项中央财政科技计划。2016年国家全面深化科研管理体制改革，科技资源碎片化、科研项目“九龙治水”、项目资金“天女散花”等问题得到了较好的解决，但农业科技创新活动统筹与综合协调却没有明显改观。

在新一轮科技体制改革中，绝大多数国家层面的科研项目已收归科技部。此后又有一种声音认为，具体管理行业的部门最了解行业需求，因此应当由这些行业主管部门负责行业科技管理。整合、分治，又整合、又分治……分分合合是不是一种规律？这一过程中能否实现“波浪式前进”“螺旋式上升”？

“科技部要不要被取消？”这是我在采访农业科研界和管理界人士时最常问的一个问题。一种声音认为，“科学家常被官员牵着鼻子走”“重大项目以‘官’为本”“行政主导的力量太强大了”……因此，取消科技部，取而代之由“科学共同体”实现“自我管理”是最优选择。

这方面其实不是没有尝试。国家现代农业产业技术体系就是在“不动体制”前提下实现的机制创新，而且在推动产业发展和科研活动组织方面发挥了重要作用。尽管如此，“不动体制”的权宜之计还能走多远？“科学共同体”又是否会成为新的利益共同体？

因此，另一种声音认为，即使取消了科技部，或者其行政管理权限从具体的项目管理中抽身出来，又该由谁来管理、监督科研项目？由谁来组织开展科学研究？比如“两弹一星”、杂交稻育种都是在政府有力组织下，通过大规模集团式作战的方式取得成功的。

但也不应就此否认“科学共同体”的价值。“科学共同体”这一概念，是在美国科学史家库恩1962年发表《科学革命的结构》一书后逐渐被学界普遍使用的。我认为，需要厘清的是“学术圈子”和“科学共同体”的区别——前者是由少数人掌控的话语体系，而后者是民主决策的科学化。但是难就难在这里。

前面提到，术业有专攻、隔行如隔山，如何在专业领域和普遍认知中谋求“最大公约数”，兼顾效率和公平，显然是一个精密的制度设计和不断完善的过程。事实上，科技部只是代表科研管理的一个符号、一项职能。管理无处不在、无时不有，只不过是由谁来管最有效的问题。警惕科研活动的“马太效应”、破解“精英终身制”和根除学术不端的滋生土壤，是今后改革中的重要使命。或许，借鉴对农村基层管理的“三治”（自治、法治、德治）要求，对科研组织的管理也可以类似地从这3个方面统筹考量。

科技体制改革也许是中国各领域里改革难度最大的“硬骨头”之一。然而无论如何，不改革、不创新便是死路一条。世间万物就是在运动中得到平衡和发展的。不断深化改革对农业科研体系这架大机器的良好运行来说也是不二法门。在这一过程中，快一点、慢一点，左一点、右一点在所难免。

今后农业科技如何发力？用政策性语言表达就是3句话：农业高质高效，乡村宜居宜业，农民富裕富足。如果再说得通俗点，就是老百姓吃得好不好，农业竞争力强不强，农村环境美不美。我相信，只要初心理念不改、纠偏机制正常，农业这一可能是最难的科技体制改革领域就会不断进步、日新月异。

（摘自广西科学技术出版社《大地之铧：中国农业科技发展实录》）