行政不作为的认定与赔偿责任

行政不作为是指行政主体负有某种作为的法定义务，并且具有作为的可能性而在程序上逾期有所不为的行为。

行政不作为的构成要件主要包括有作为义务、有作为可能和逾期未作为。

有作为义务。作为行政不作为构成要件的“作为义务”，通常是指行政主体在行政管理活动中，基于特定的事实和条件而产生的依法应为一定行政行为的具体法律义务。这种义务具有法定性，来源于法律规范的规定，属于一种法定义务，换句话说，行政机关依据法律有进行作为的职责，不履行该义务，将引起行政法律责任，受到行政法律制裁。除此之外，这种作为义务必须是一种现实的特定的行政作为义务，即在特定时间和空间条件下，基于行政相对人的合法申请而产生的义务。举例说明，根据《治安管理处罚法》，公安机关具有保护公民人身安全的职责，这是其法定义务。甲在大街上被乙无故追打，周围没有警察，但是甲只顾着向街对面一家快餐店跑去，并未报警，后经快餐店服务员出手，吓退了乙，此时，甲才想起公安机关有保护自己人身安全的法定职责，这时甲是否可以起诉公安机关行政不作为呢？答案是否定的，因为甲在奔跑躲避过程中并未报警，并未申请公安机关出警保护自己，公安机关在此只有抽象的法律义务而无现实特定的行政作为义务。

有作为可能。构成行政不作为，不仅须行政机关及其工作人员负有作为义务，而且还须有履行该义务的可能性。在某些特定情况下，行政机关即使有某一项法定义务，但是囿于客观环境的限制，其主观意志受到阻却，比如某些自然现象（如地震、台风、洪水、海啸等）和某些社会现象（如战争、戒严等）的发生，让行政机关无法正常履行其职能。在这样的情况下，行政机关失去了作为的可能，我们也无法要求行政机关在这样极其特殊而且不以人的意志为转移的情况下正常履行职能。

逾期未作为。行政不作为在客观上具体表现为行政主体在程序上逾期有所不为，它不仅表现为行政主体在程序上有所不为，而且该不为已经逾期。行政主体在行政行为的实体内容上可能会表现出“为”与“不为”，例如予以处罚或不予处罚，予以颁发许可证或不予颁发许可证。在行政程序上也可能会表现为“为”与“不为”，例如，行政许可机关对行政相对人提出颁发许可证的申请作出了明确的答复行为，并对予以受理的申请作出了明确的决定，这就是程序上的“为”；而行政许可机关对相对人提出颁发许可证的申请不予理睬，或虽已受理，但不予审查，更谈不上决定，或虽已受理、审查，但拖延不作出决定等都是程序上的“不为”。除此之外，行政不作为在客观上不仅表现为行政主体在程序上不为，而且该不为的状态已经逾期，即行政主体及其工作人员在程序上的不为已经超过法定或者合理时限。

行政不作为会危及政府公信力和信誉。政府的合法性及政府公务员的权威性离不开公众的支持、信任与尊重。行政不作为造成社会公共利益和公众利益受到损害，必然导致政府公信力的下降，造成公众与政府间关系的恶化，长此以往将产生严重不良后果。此外，一旦政府部门在投资、服务、审批等行政环节中推诿扯皮、以权谋私，会严重影响行政效率和相对人合法权益的实现与保护。

在法律依据层面上，《国家赔偿法》第三条第（五）项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”、第四条第（四）项“造成财产损害的其他违法行为”，形成了对行政赔偿范围肯定性列举的开放式结构。《行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。《行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法，且行政行为对原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。因此，《国家赔偿法》虽然未明文规定不履行法定职责致害赔偿，但通过法律解释，不履行法定职责致害的多种情形，皆可纳入国家赔偿范围。

在司法解释层面上，《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释〔2001〕23号）指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”该司法解释对公安机关不履行法定职责致害赔偿，作出了统一的、明确的规定。无论是公安机关不作为直接致害，还是与自然原因、受害人自身原因或者第三人过错侵权相结合致害，都应当承担适当的赔偿责任。

（摘自商务印书馆《中国行政诉讼案例精读》）