论村级组织负责人“一肩挑”后依法治理能力面临的问题及解决对策

达州市委党校 张娟

2019年8月颁布施行的《中国共产党农村工作条例》和2018年12月颁布实施的《中国共产党农村基层组织工作条例》均明确要求：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”。①四川省委、省政府印发《关于坚持农业农村优先发展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见》提出，要加强基层组织建设和乡村治理,全面推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，依法推行村“两委”班子成员交叉任职。②在2021年4月，四川全省183个县的34344个村（社区）圆满完成了“两委”换届任务。换届后，全省“一肩挑”村（社区）33483个、占村（社区）总数的比例为97.5%。随着近年来“一肩挑”的全面推进，一些村的村两委班子矛盾频发、班子成员不团结、办事效率低、村党组织书记和村民委员会主任待遇低、乡村治理效能不足等问题都得到了一些改善，一定程度上提升了村级党组织的战斗力和凝聚力。但是，“一肩挑”后的村级组织负责人权力更加集中这个问题也必须引起重视。由于受工作机制、人员综合素能、农村社会传统文化等多方面因素的影响，使得即使有完善的监督制度，但对于集中的权力进行有效监督的难度依旧不小，监督制度和机制容易流于形式。在这种情况下，无论是对村级组织负责人个人，还是对本村的各项发展来说都面临着因监督无效带来的法律风险、经济风险、维稳风险甚至是政治风险。因此，提高对村级组织负责人权力的监督效果，提升村级组织负责人依法治理能力在“一肩挑”后的乡村治理过程中刻不容缓。

一、村级组织负责人“一肩挑”后依法治理能力面临的问题

（一）个人综合素能不高，法治思维缺乏

以D市为例，D市是劳动力输出大市，每年都有大量农村青壮年劳动力向其他城市转移，农村空心化非常严重，留在农村的多为老人、妇女和儿童，这就导致一方面有意愿参与到村级事务管理的人员有限；另一方面，即使是已经参与到村级事务管理的人员，也面临着年龄结构老化、受教育程度不高的窘境。

在乡村振兴的大背景下，乡村资源开发、产业发展、乡村建设和各类支农惠农项目和政策应该如何落地落实，又如何公平分配？这都考验着村级负责人的基层治理能力，特别是在如此大的利益寻租空间之下更是考验着村级负责人的依法治理能力。但是如前所述，目前多数村级组织负责人存在年龄偏大、受教育程度不高的问题。正是这些“原生”因素的影响，他们在处理具体村级事务时更多依赖的是“老习惯”“老办法”，对于新形势的判断认知不清，对于新思维和新方式的学习存在着能力不足和转化不够的问题。D市受传统思想的影响，乡村依然保持着一定的封闭性，在熟人社会，年长的村干部还是习惯以“人治”的方式处理村级事务，法治思维和法治意识不足。

（二）权力集中，职能职责定位不清

农村的村民自治制度是我国的一项基本政治制度。《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定：“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党组织（村指行政村）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，全面领导乡镇、村的各类组织和各项工作必须坚持党的农村基层组织领导地位不动摇”，③因此，村党组织是代表党在基层全面行使领导权的主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，④因此，村委会是代表村民管理村级事务，行使自治权利的主体。“一肩挑”后，两个不同权力主体的负责人重叠后在行使具体职能职责时必然会面临权力重叠、职能交叉的局面，在这种情况下很难去界定不同主体的职能、职责，使得两者之间的权责界限变得十分模糊，甚至会出现界限盲点。村主任代表了村民的利益，村支书代表基层党组织行使党的领导权，理论上两者之间本不应该出现冲突，但是在实际工作中，“一肩挑”的村级负责人，以党组织的名义擅自决策、违纪干涉村级事务，侵害村民和村集体利益的现象频发。这些现象的出现是个别村级负责人，对自身工作认知不足，角色定位不清，以权代法，缺乏法治意识造成的。另外，乡镇政府将其部分行政职能层层转移、分配到村，使得村一级出现泛行政化的现象，也容易让个别村级负责人陷入角色定位模糊、职能和权力边界不明的境地。

（三）监督约束机制效能不佳，监督流于形式

在调研的过程中发现，对于“一肩挑”村级负责人权力的监督实际上是有完善的监督机制的。除了村务监督委员会、村民大会、村民代表会议都能够发挥监督的职能以外，还有县级派驻单位、乡级及以上执法部门的执法监督、业务监督等。虽然有完备的监督机制，但是在实际的工作过程中监督总是流于形式，容易陷入监督失灵的窘境。

理论上，监委会在村务监督的过程中应当发挥重要的作用，但是在现实中其作用的发挥并不尽人意，一方面，监委会作为监督的主体不具有独立的监督地位，其成员也多与村领导班子成员有重叠；另一方面，承担监督责任的具体人员综合素能不高、专业性不够。再加上处于熟人社会中，承担监督职责的具体人员在主观上存在着不想监督、不愿监督、不敢监督的心理。在调研中还发现，不同区县，由于其地方财力和重视度的不同，一些区县乡镇的监委会有补贴并设有专职干部，但有的乡镇的监委会成员没有补贴，由其他干部兼任监委会成员，这也变相影响了工作人员监督的主动性和积极性。

另外，在村民大会和村民代表大会监督方面，由于前面所述的原因，农村空心化严重，青壮年大量外出，老人、妇女、儿童留守，他们对自己的公民权利认知不足，参与村级公共事务的意识不够、意愿不强，因此对于村民会议应该如何召开、何时召开、怎么召开、召开的流程有哪些，他们并不了解，而在外务工的青壮年，由于工作的原因参与村级事务的意愿也不强。在实践过程中，村民大会召开的时间很少，即使是必须通过集体决策的事项，召开村民代表会议时村民也是被动参与。

（四）公共法律服务供给效果不佳，依法治理环境有待提升

随着经济社会的发展，农村的群众对于公共法律服务供给的客观需求增大，目前农村公共法律服务供给的数量和质量是无法完全满足相关需求的，但是受传统思想影响，加之农村空心化的现状，大部分群众在遇事时还是习惯依靠私力救济的方式化解矛盾、维护权益，遇事找法、解决问题靠法的意识不强，这就在实践中造成了农村的群众对于公共法律服务供给的需求是供需平衡的假象。

在乡村常见的普法宣传一般表现为举办法制讲座、参观法制展览、发送传单等方式。这些传统的法制宣传方式当然也有作用，但是这些方式的广度和深度不够、方式单一、质量不高、针对性不强、效果不佳，仅凭偶尔一两次普法宣传活动，就想达到法制宣传的目的比较困难。对于提供公共法律服务的从业人员来说，对其个人的综合素质、能力以及专业性的要求都是比较高的，但是受农村基层财力、物力和编制等各方面因素的影响，大多数农村公共法律服务从业人员缺少应有的专业性，很大一部分人员还是身兼数职的兼职工作人员。法律顾问、法律援助等基本的公共法律服务在基层发挥的作用非常有限。

二、村级组织负责人“一肩挑”后提升依法治理能力的路径

（一）强化因地制宜的教育培训机制，树立法治思维

虽然按照省委干部培训计划的要求，各地的组织部门都将村党支部干部培训纳入了年度培训计划，但是从实践的情况来看，培训力度还不够，从培训后的效果来看，培训效果还有待提升。调研发现，在培训方式上，多以灌输式、填鸭式理论教学为主，在培训内容上，多是单一的政治理论学习，缺少法治方面的内容。

要充分利用党校、高校等平台，常态化地对村级组织负责人进行集中培训。在培训的方式上，除了传统的培训方式以外，要根据各地村级负责人的实际情况，特别是要在分析村干部年龄结构、教育程度的基础上，因地制宜地更新培训理念，有针对性地创新培训方式，开展多种培训活动，提升培训效果。除了进行专题教学之外，还应创新探索其他教学方式，将法治教育贯穿于学习的全过程。将党性教育培训、廉政教育培训和法治教育培训相结合，既要从正面激励，又要从反面警示。在培训的内容上，要将村干部的基层治理能力，特别是依法治理能力作为专题培训的重要内容，将习近平法治思想、《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》等作为学习内容，同时要根据农村实际情况，按照缺什么补什么的原则，加强村级负责人在具体实务上的法律知识学习，提高实践操作中的依法办事能力，在不断强化村干部法律知识学习的同时，帮助他们逐渐树立法治思维。

（二）推进“三治融合”建设，突出法治的保障作用

在乡村社会治理的过程中必须强化和强调法治的重要性。但是，由于农村社会有自己的传统文化和现实需求，我们在强化法治保障作用的同时，也要因地制宜的发挥农村社会自治和德治的作用。只有真正了解农村社会了解农村的老百姓，村级负责人才能用好法治这一手段和方式。几千年来，中国的乡土社会有一套自己的运行规则和程序，也正是因为这一套运行规则和程序保证了乡土社会内部的和谐稳定。正是因为农村社会的特殊性，《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予了村民法定的自我管理乡村事务的自治权。随着乡村社会内部结构的不断重构和变化，特别是农村社会的农民阶层也在不断发生分化，不同的阶层的利益需求多样、利益诉求增加，传统的自治和德治的方式已经不能全面、彻底地解决农村社会的问题，因此，必须加强法治的保障作用，让农村的不同利益群体达成共识的最优方式只有法治。因此，必须在乡村社会建立起以自治为基础，以德治为支撑，以法治做保障的“三治融合”的乡村治理体系。在“三治融合”的治理方式下，要明确村级负责人“一肩挑”后的权力边界与职责分工，优化“一肩挑”的权力运行程序。

（三）建立全方位的监督体制机制，有效发挥监督的作用

“一肩挑”后，村级组织负责人的权力更加集中，内部监督的功能和效果有限，因此，必须从监督程序、监督主体等多方面入手，完善监督的运行程序和机制。

首先，要加强内部监督。面对“一肩挑”后村级组织负责人权力集中的现状，必须要建立一套行之有效的内部监督体制，完善内部的监督制度。明确村级组织干部的职能，明晰权力边界，发挥法治的监督和规范作用。明确村级组织负责人的权力边界，既保证在村级事务的处理上村级组织内部职能职责是清晰的，同时能够保证权力运行的边界是明确的，起到监督和规范的双重作用，杜绝和避免“一言堂”现象发生。

其次，要强化外部监督。一要健全村务监督委员会的监督体制机制，明确村务监督委员会的职能职责，规范监督的程序和流程。除了使用传统的监督方式和手段之外，还要创新监督的方式和形式，同时要在财政、编制等方面提供必要的条件，给监督工作提供外部保障条件。二要强化党委政府的监督作用，将乡镇党委一把手明确为“一肩挑”村级负责人的第一监督责任人。三要加强县级以上的派驻单位、乡镇级及以上相关单位的监督，通过相关部门在具体实务上的指导、检查，实现监督的全覆盖。

最后，要转变单向激励的思维方式。传统的激励方式是自上而下单向的激励方式，因此村级组织负责人更在意和重视上级政府和部门的检查、考评结果。要转变传统的单向激励的思维模式，制定村民民主测评、考评制度，通过自下而上的民主测评、考评方式，达到村民民主监督的目的和效果。

（四）推进公共法律服务供给有效化建设，营造依法治理氛围

要重视法制宣传的效果。在过去普法宣传的过程中，乡村老百姓往往被当作法治的客体而非法治的主体，更多的是被强调懂法守法的义务，而忽略了村民权利观的教育。老百姓对于那些与自己切身利益没有直接关系的法律宣传热情并不高，因此,必须转变教条式的法律宣传理念，创新法制宣传的方式，让农民切实感受到法律的功能和价值，这样才能够真正达到法制宣传的实效。

要大力培养公共法律服务人才。从财政支持、编制保障等多方面入手，建立起引才、育才、用才的农村公共法律服务人才培养机制，持续为农村输入公共法律服务人才。

要有效整合公共法律服务的各方力量。一是组建专业性强的普法宣传团。建立专业的法律工作者和相关问题专家学者人才库，发挥他们的特色特长，有针对性地开展普法宣传工作。二是建立调解专家库。进行专业性、行业性人民调解组织建设，与公、检、法等建立起矛盾联调机制。三是组建律师服务队。发挥行业协会的作用，调动律师主动参与农村公共法律服务的积极性。

注释

①《中国共产党农村工作条例》

②四川省委、省政府：《关于坚持农业农村优先发展推动实施乡村振兴战略落地落实的意见》

③《中国共产党农村基层组织工作条例》

④《中华人民共和国村民委员会组织法》