国土空间规划体系下村庄建设用地规模探究

河北省水文工程地质勘查院 高辰晶

国土空间规划体系以国家的整体利益为目标，长期以来，随着城市的发展，对城市建设用地规模的预测和城市土地管理进行了较为详细的规定，而对村庄建设用地规模的预测统计和管理缺乏相应的重视。随着城乡区域经济的协调发展，村庄建设用地越来越受重视，合理高效地进行村庄建设用地规模预测统计和管理对实现乡村振兴具有重要的意义。因此，对国土空间规划体系下的村庄建设用地规模进行探究是十分有必要的，能够有力地推动国土空间规划内容的完善，同时为城乡协调发展奠定坚实的基础，为农村建设规划提供基本的参考数据，以提高农村建设用地利用率，实现乡村的可持续发展。

一、国土空间规划体系的具体内容

（一）总体规划

国土空间总体规划是站在国家的角度上对整个国土进行统筹规划，对国土的空间结构进行了合理的划分，并且根据土地的功能，立足全局做出的具有长远发展和战略意义的国土空间规划。国土空间规划是其他所有细致的、具体的国土空间计划的上位规划，因此对其他的具体国土空间计划有引导约束和规范作用[1]。从范围上看，国土空间总规划范围最广阔，包括了全国范围内对各类土地进行规划的空间规划计划，包括城乡区域发展规划、城市的总体规划、乡村土地利用总体规划等总体规划都属于国土空间总体规划的内容，具有远瞻性、战略性和整体性等特点。这些总体空间规划之下的具体空间规划都需要服从总体规划的原则和内容，以实现国土空间规划的长期目标。

（二）专项规划

国土空间专项规划是在国土空间总体规划的大框架下按照总体空间规划的原则和要求对应特殊用途的土地进行专项规划的一种空间规划形式。专项规划的国土在特定的方面具有重要的用途，一般关系着民生大事。国土空间专项规划按照不同的划分标准能够细化为多种国土规划类型，例如按照专项规划的范围划分可以将其划分为区域性专项规划以及行业专项规划。区域性专项规划主要是指区域性划分，比如海岸带规划、自然保护地规划等，而行业专项规划主要是指将国土空间应用于交通、水利、信息网络等行业进行规划。由此可见，国土空间专项规划是针对特定行业和重点领域而做出的细致的规划，独具针对性，并且从属于国土空间总体规划，是国土空间总体规划的一部分。

（三）详细规划

按照层次划分，国土空间详细规划从属于总体规划或者专项规划，它并不是独立存在的某一整体规划，而是对某一整体规划的进一步细化。国土空间详细规划下，对某一特定时期内特定区域的土地和空间进行了详细的规划，设计了该区域土地和空间的具体用途、建设方式、工程项目等，是该区域地建设蓝图，具有较强的实际指导意义。因此，国土空间详细规划更加具体，所针对的区域范围一般比较小，提出了较为直接地土地利用方案和建设计划，具有较为明确的国土开发和应用目标。并且国土空间详细规划以及具体到实施方案，对工程项目的实施、资金的筹集登详细工作做出了部署和规划，比如该区域建筑的密度和高度、住房所占面积、公共设施服务所占面积等要求，其详细度由此可见。

二、国土空间规划体系下乡村建设用地规模管理的问题

（一）缺乏自上而下的全局统揽工作

在国土空间规划体系下，村庄建设用地毫无疑问也是国土空间规划的内容之一，而且在乡村振兴战略的持续推进下，乡村建设用地管理更是成为国土空间规划的重点。但是从乡村建设用地规模的实际预测统计和管理工作比较零散，缺乏有效的自上而下的全局统揽和管控，导致有些地区的乡村建设用地规模预测统计较为准确，但是有些地区的乡村建设用地规模记录数据却和实际数据存在较大差异[2]。在当前这国土空间规划的大趋势下，城镇化和美丽乡村建设是主流，全国各地的城镇化速度和水平不一样，村庄建设用地的具体使用状况也不同。因此，在对村庄建设用地缺乏有效的自上而下的管控时，村庄大多又习惯于从自身角度对建设用地规模进行衡量，也没有注意到城镇化对村庄建设用地规模缩减的影响，从而导致村庄建设用地规模统计数据不够准确，影响了对村庄建设用地的科学规划，不利于推动城镇化进程以及美丽乡村的建设。

（二）乡村建设用地规模统计粗略

对村庄的建设用地规模进行预测统计和管理是为了能够更好地利用其各村庄的建设用地，实现一个建设用地资源的合理分配，使每块土地都能够物尽其用，产生更大的社会价值。但是各村庄的范围和成熟较为明显的划分界限不同，各个村庄之间的界限并不明显，因此在归纳各村庄的建设用地时也会因为村庄界限的模糊而导致个村庄在统计自身的建设工地规模时会出现遗漏、重报等情况。因此，在对村庄的建设用地进行划分，设计各块建设用地的用途时所参考的建设用地规模可能会和实际地规模有差入，导致对某一部分地建设用地的规划和设计出现实施问题。大部情况下，各村庄都是按照本村庄的管辖习惯来确定建设用地规模，没有和相邻村庄实现一个有效的信息交流，因此乡村建设用地规模统计数据通常比较粗略，不利于后续对建设用地的精细化规划。

（三）具体乡村建设用地指标各异

当前大部分村庄在对建设用地规模进行预测和统计时会选择人均指标定额法，以村庄的人口规模作为建设用地规模预测的指标。但是实际上，随着城市的进一步发展，村庄的空心化现象越来越明显，户籍和村庄的实际人口并不能画上等号。因此，村庄人口户籍所对应的宅基地面积往往和实际人口对应的住宅面积存在着较大的出入。所以一刀切地选择人均指标定额法去预测本村庄的建设用地使不合理的。各地乡村经济发展水平差异大，基础设施建设差异大，即使村庄总体的面积相近，但是建设用地规模也会存在着较大的差异。因为各个村庄往往存在着较大的指标差异，在人口预测中往往也会使用不同的方法，比如综合增长率法、剩余劳动力转移法以及带眷系数法等。具体到各乡村，乡村地建设用地规模的预测存在着明显差别，其参考价值也会大大受损。

三、国土空间规划体系下村庄建设用地规模规划措施

（一）建立自下至上、统筹兼顾的建设用地规划体系

根据国土空间规划体系建立起自下至上、统筹兼顾的村庄建设用地规划体系，以更加有效地对村庄的建设用地规模进行预测、统计和管理，更方便村庄建设用地的合理规划，并且帮助相关部门对村庄建设用地做出更加合理的用途设计。在建立健全自下至上、统筹兼顾的村庄建设用地规划体系时需要遵循乡村振兴和美丽乡村建设的原则，充分地利用村庄的建设用地资源。根据自下至上、统筹兼顾的村庄建设用地规划体系，建立分级管理、层层递进的村庄建设用地规模预测统计和管理机制，将村庄的建设用地作为特殊的专项用地，与城镇的建设用地区分开离来，独立地对各村庄的建设用地规模进行统计和管理。各个村庄应当作为自上而下的规划管理体系中最底层的管理板块，各个村庄分别汇总起建设用地规模，再统一汇总到相对应的城镇，再由城镇汇集到省，自全国各地汇总到中央，形成有迹可循、脉络清晰的村庄建设用地规模汇总路径。

在村庄建设用地规模数据真实地得到反映后，国土空间规划局也会对村庄的建设用地使用和分配进行合理的规划。而在进行规划时应当要实行无差别的建设用地分配和规划指标与方案，根据各乡村地区的实际发展情况以及建设用地需求进行分配。以保证上位缩进行规划的村庄建设用地规模与下位反馈的建设用地规模数据保持一致。由此也可以保证对村庄建设用地规划和调控会更加准确，能够有效地促进各村庄的发展。

实际上，由于城镇化建设的要求，在国土空间规划体系下，村庄的建设用地规模应当是逐年缩减的，村庄的建设用地也成为有限的习惯。因此，在实行分级管理时需要坚持统筹兼顾，在追求整体目标时兼顾各方利益，在进行国土空间总体规划时同样要关注个的村庄建设用地的规划情况，要坚持贯彻落实生态保护和土地资源合理利用的原则，实行统一管理，根据国土空间规划的总目标对各村庄实行全要素控制和分区控制及引导，以提高村庄建设用地的使用效率[3]。首先是要对村庄建设用地实施全要素控制。相关部门应当对村庄建设用地的主要要素来源进行分析，包括“山、水、林、宅、田”等，结合村庄的乡土和田园特色，以保护村庄当地的自然生态为主，减少对村庄建设的干预。其次是要进行分区控制与引导，通过对村庄各类建设用地的用途进行分析，在满足国土空间规划给定地村庄建设的底线要求基础上将村庄建设用地进行合理的区域划分，对不同的区块实施不同的管理。在分区控制和引导时需要注意控制各类建设用地的规模，避免大量的集中化建设使村庄建设用地猛增，影响乡村的长远发展。

（二）明确村庄界线，实施精细化的建设用地规模管理

我国拥有广阔的农村面积，虽然随着经济的发展和社会的进步，城镇化进程进一步加快，但是农村地区仍然占据了大部分面积。加上大部分农村地区都位于山区，交通受限，且村庄的分布比较零散，在对这类村庄的建设用地规模进行统计和管理时往往存在着很大的自然难度。加上村庄和村庄之间不规则的交叉错落，导致很多村庄之间并没有明确标出来的界限。针对这个问题，应当逐渐明确村庄之间的界限，特别是涉及重要建筑用地的问题上，更是需要精确地划分村庄之间的界限，以保证各村庄能够正确地统计属于自己村庄的建设用地，而不会出现遗漏和重复统计的状况[4]。在明确相邻村庄的界限后，对于以往因为界限不明显而存在的建设用地的归属问题进行科学的分析，并且结合双方村庄的共同需要合理地进行分配。

在此基础上，能够进一步根据各村庄真实的建设用地规模实行精细化的村庄建恶化用地规划。特别的，在对介于两个村庄之间的建设用地进行规划时最好能够联系双方村庄的切实所需，在对该建设用地进行调控时优化其用途，使其能够同时惠及相邻的村庄，提高建设用地的利率用。因为村庄建设用地的降低，只有在有限的建设用地规模基础上提高其利用效率，才能够将用于生态文明保护和城镇化发展的村庄建设用地的功能转移到规模更小地建设用地上，同时满足村民的生活需要。实施精细化管理需要将以往相邻村庄都未重视的用地作为建设用地，判断其进行建设开发的价值和成本，以弥补其他建设用地被占用或者缩减，但是村庄建设需求并未减少所造成的建设用地空缺，使不起眼的建设用地也能够被充分地利用起来，并且得到精细化的管控。

（三）完善村庄建设用地分类标准

村庄的建设用地分类比较笼统，由于我国地理位置的差异和区域经济发展的差异，导致有很大一部分村庄与外界的交流较少，信息交换不够流畅，因此很多村庄并没有能够严格地按照国土空间规划体系的要求及时地调整其建设用地分类，也没有能够对建设用地分类标准进行充分的了解。因此应当进一步完善村庄建设用地的分类标准，提高上传下达的效率，使各个村庄能够细致地了解和掌握村庄建设用地的分类标准。在国土空间规划体系的城乡区域规划下，村庄的很多建设用地都需要用作生态环境养护和改善的自然土地以及城镇化建设的土地，不再用作村庄的建设用地[5]。而建设用地具体的定义、标准以及范围都需要得到进一步的落实，相关部门需要制定一套全国各地各村庄普遍接受且认可地村庄建设用地划分标准和分配条件，规范各村庄用人口指标来预测所需要的建设用地规模的活动，确保能够合理公平地分类各村庄的建设用地。

在同一全国各地各村庄建设用地地分类标准时需要满足生态保护和适当开发协调的条件，同时提高对农用地和生态用地的重视程度，对村庄的三大类土地类型进行充分切全面的了解。也只有这样才能够避免因为认识不够而导致农用地、生态用地与建设用地混合的情况。在完善村庄用地分类标准时不仅要立足于村庄的实际状况，还要博采众长，充分地吸收借鉴其他的用地分类标准制定经验，提高村庄建设用地分类标准的科学性。通过这种方式，制定分类标准的部门，再根据建设用地的定义和分类原则对村庄建设用地进行细化，并且分别进行编码，以更好地进行统计和调用。

（四）增强对村庄专项建设用地的规划力度

国土空间规划部门应当对村庄建设用地规模提出更加明确的要求，并且结合国土空间专项规划，对村庄的建设用地规划力度进行确认，制定真对村庄发展的专项建设用地规划管理机制。为了提高村庄建设用地的效率，在缩减规模的同时提高其经济效益和社会效益，相关部门应当针对当前生态环境保护的需求大力发展观光旅游业，使生态用地也能够在一定程度上创造经济效益。并且配套地发展与观光旅游产业相关的其他产业，延长农产品的产业链，使农用地种植收获的农作物能够投入到相应的产业中，提高农用地的价值，以减少建筑土地的需求规模[6]。在选择发展路径时需要根据国土空间专项规划中对生态文明建设的要求，在村庄利用其建设用地和生态用地开展水利建设等工程，减少建设用地的使用。在构建产业脸时需要构建起互相支持和环环相扣的三类产业，建立起农业种植业、加工销售和观光旅游为一体的发展模式，提高村庄建设用地的使用率和使用价值。

在对村庄专项建设用地进行规划时还应当适当地选用留白机制，为预防乡村发展过程中的难测因素，留下一定的建设空间，及对预留的村庄建设用地实施弹性化管理，保证其有一定的伸缩空间以适应建设时的具体改变。而未来村庄发展预留建设用地部分也应当是动态的，跟随整体的国土空间规划要求以及村庄地发展实况进行随时调整，以避免村庄建设用地的浪费和建设用地规模的虚增。

四、结束语

在不够成熟和完善的国土空间规划体系下，村庄建设用地和农用地的区别分类比较模糊，农村建设用地的规模统计不准确直接影响到了村庄建设用地的使用效率。因此，相关部门也在不断地加大对村庄建设用地的精准化预测统计和管理工作，并且针对相应问题开始推行有效的解决措施。中国农村区域占国土总面积的绝大部分，因此乡村地区的建设用地规模预测统计和管理工作也是国土空间规划工作的重点内容。村庄建设用地的规模是进一步规划建设用地用途的基础，是乡村发展的基石，只有建设用地规模得到了精准预测统计，才能够更加精确地实施乡村建设用地规划，助力乡村振兴目标的实现。