论海关行政处罚“一事不再罚”的原则

王丽英

2021年1月22日，由中华人民共和国第十三届全国人大常委会第25次会议修订通过的《行政处罚法》对行政处罚概念做了明确规定。其第2条规定，行政处罚是指行政机关在行政管理过程当中，对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以依法减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。一些教材中也有相似的概念。如行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人(即公民、法人或其他组织)所给予的行政制裁或惩戒。(1)张世信、周帆主编：《行政法学》，复旦大学出版社2001年版，第215页。即行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行政相对人实施的惩戒(减损权益或增加义务)行为。“行政处罚”是海关行政执法的重要手段，事关行政相对人诸多利益。如何正确地适用法律，就涉及相对人利益及海关行政行为规范运行的问题。针对行政处罚实践中存在的多头处罚、重复处罚等现象，现行《行政处罚法》第29条规定了“一事不再罚”原则，目的是防止行政主体滥用行政处罚，保障行政相对人合法权益不受违法行政行为侵害，体现“过罚相当”的处罚原则。

一、解析“一事不再罚”原则之法律表述

在《行政处罚法》总则部分未规定“一事不再罚”，而是规定在该法第四章“管辖和适用”中，即对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。那么在实践中如何理解“一事不再罚”呢？

第一，“一事不再罚”主体特定。从行为角度看，行政处罚是具体行政行为，实施行政处罚行为的主体是拥有行政职权的主体，即行政主体(包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织)。(2)姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第三版)，北京大学出版社、高等教育出版社2009年版，第310页。世界各国的行政处罚制度多有不同，有些国家如美国，公民违反行政法规的行为，多是法院裁决处罚的，即所谓的行政刑罚制度。而我国的行政处罚制度与理论则不同，所有行政处罚都是由行政主体实施的，而不是由行政相对人实施的行为。行政处罚权只归属于行政主体一方，任何行政相对人都不拥有行政处罚权。但这也并不是任何行政主体均有行政处罚权，只有经法律法规明文规定拥有行政处罚权的行政主体才能在其权限范围内实施行政处罚。海关作为拥有行政处罚权的行政机关，理应受“一事不再罚”规则的约束。

第二，相对人违法行为的独立性或同一性。行政处罚是行政主体针对行政相对人作出的，是行政主体针对违反行政管理秩序的相对人的一种处罚。从这种意义上说，行政处罚是违反行政管理秩序的相对人的一种行政法律责任，而不是行政主体的法律责任。

行政主体在认定相对人违法行为时，一定注意一个违法行为的独立构成和同一性。(3)宋炳庸著：《法律行为基础理论研究》，法律出版社2008年版，第54-81页。“一事”是指相对人客观上仅实施了一个独立完整的违反行政法律规范的行为或违反行政管理秩序的行为。所谓同一违法行为是指一个独立的违法行为而非一类违法行为，是一个违法事实而非一次违法事件。

第三，“罚款”处罚的一次性。根据《行政处罚法》，行政处罚的种类包括警告、罚款、拘留、责令停产停业、吊扣证照、没收、其他等。在行政处罚种类中，罚款是最多的形式，在实践中也是使用最多最广的处罚措施，所以“一事不再罚”原则就规定同一违法行为不得给予两次罚款处罚。罚款是为违法行为人设定的金钱给付义务，如海关对违反海关行政法规行为人设定的在一定期限内缴纳一定数额钱款的处罚。罚款是对违法行为人的合法收入的依法剥夺，对非法收入的剥夺则采取没收方式，这是行政罚款与行政没收的主要差别。罚款的数额由法律规定，实施处罚的主体无权随意罚款。该法第29条规定，如果一个违法人同一违法行为同时触犯两个以上不同性质行政法律法规，应由两个以上不同行政机关分别实施行政处罚，则不得给予2次以上罚款处罚。意指：(1)罚款与其他种类并处或罚款外其他种类处罚时不受“一事不再罚”规则约束；(2)如果一个违法人的同一违法行为同时触犯两个以上不同性质行政法律法规，不同机关可依据不同性质行政法律法规，作出除罚款以外的处罚；(3)同一行为与同类行为要分开。为了对行政违法中的屡犯，即在刚刚因某一违法行为被处以行政处罚后不久，不但没有感受到威慑力，反而又重新实施同—性质违法行为的相对人进行彻底教育，维护法律的神圣和尊严，行政机关可以再次予以处罚，而不应该受“一事不再罚”的限制。如某企业于2011年1月进口1台减免税设备后，未经海关许可分别于2011年3-6月、9-12月及2012年2-8月期间，将该设备擅自抵押给A、B、C三家银行用于贷款，就属于同类行为而非同一行为；(4)给予违法行为多种制裁的，不受“一事不再罚”规则约束。行为人的一个行为既违反行政法的规定，同时又触犯刑法或民法中的某个条款的，存在受多种法律制裁的可能。(5)对共同违法人，可以同时处罚，虽然属一次作出两个或以上处罚，但不受“一事不再罚”规则约束。

《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》(以下简称《实施条例》)第51条是关于“一事不再罚”的规定。海关执法实践中，经常遇到同一当事人或同一当事人的同一批货物既构成违规，又构成或同时违反2个以上监管规定的现象，此时，海关如何认定行政相对人违法行为的“违法事数”是不违背“一事不再罚”适用规则的关键点，其前提是在实践中梳理“违法形态”，进而指导海关行政处罚实践。

二、海关适用“一事不再罚”原则时存在的问题

(一)“一事不再罚”原则没有对多个主体处罚提供法定指引

“一事不再罚”原则强调行为人基于其实施一个违法行为受到处罚后，任何机关不得以同一事实和理由再次进行行政处罚。然而，由于违法行为侵犯多重社会关系、涉及多个行政管理领域的情形客观存在，如何限制多个处罚实施主体对同一违法行为的重复处罚就成为了十分棘手的问题。如出口假冒伪劣产品，不仅影响了进出口管理秩序，同时也影响了国内市场秩序。因此，当发现出口假冒伪劣产品，海关会根据《海关法》《海关行政处罚实施条例》《进出口商品检验法》等依法给予相应处罚；对未履行合理审查义务的报关企业、出入境快件企业，海关在对其处以罚款的同时，将视情节暂停其报关业务。企业被处罚的，海关将向商务主管部门通报企业被处罚信息，由其暂停企业的对外贸易经营活动，海关根据商务主管部门的决定，对该企业的进出口货物不予办理报关验放。同时，商务部和国家市场监督管理总局也会通报进出口企业“黑名单”。

(二)“一事不再罚”原则没有提供对适用法律冲突时的规则

实践中，一个行为触犯的法律依据不同，其处罚种类和数额也不同。执法中如何处理此类法律冲突，“一事不再罚”原则没有提供可行的适用规则。2020年3月31日，海关总署、商务部、国家药品监督管理局联合发布《关于有序开展医疗物资出口的公告》(以下简称《公告》)，要求出口的新冠病毒检测试剂、医用口罩、医用防护服、呼吸机、红外体温计等5类产品必须取得国家药品监管部门相关资质，符合进口国(地区)质量标准要求。海关对于《公告》所列医疗物资实施100%单证审核，重点验核品名、数量与申报是否相符，外观是否霉变、是否超出保质期、是否破损及侵权、是否存在夹藏夹带、掺杂掺假、以次充好、以假充真等情况。对于出口医疗物资掺杂掺假、以次充好、以假充真、以不合格商品冒充合格商品的，海关依照《进出口商品检验法》的规定，责令停止出口，没收违法所得，并处货值金额50%以上3倍以下罚款。《产品质量法》第50条也有类似规定。同样情况在《消费者权益法》中却有不同处罚种类和罚款数额，根据《消费者权益法》第56条，在商品中掺杂、掺假、以假充真、以次充好，或者以不合格商品冒充合格商品的，由工商部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得1倍以上10倍以下罚款，没有违法所得的，处以50万以下罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照。可见，违法行为人的一个行为触犯了不同的部门法，其处罚的种类、罚款的基础(有的是货物价值、有的是违法所得)、罚款的额度(比例式、倍数式、定额式)均不同，这促使我们思考如何适用法律才能与“一事不再罚”原则不冲突。

(三)“一事不再罚”原则没有预见联合惩戒制度问题

联合惩戒是指多方主体以直接或间接方式，对失信主体或行为实施一定期限或限制或禁入的信用约束措施，使其修复信用、营造公平诚信环境的一种社会治理方式。联合惩戒坚持四个原则：一是失信受限原则，让失信者在一定期限内感受到与守信者差别化的对待；二是比例适当原则，联合惩戒和失信程度相匹配；三是鼓励修复原则，建立主动自新、自我纠错的鼓励机制；四是依法惩戒原则，法不授权不得为。

海关对于出口医疗物资以伪报瞒报方式逃避海关监管的，依照《海关法》《海关行政处罚实施条例》的规定，没收走私货物及违法所得，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。对于出口医疗物资掺杂掺假、以次充好、以假充真、以不合格商品冒充合格商品的，海关依照《进出口商品检验法》的规定，责令停止出口，没收违法所得，并处货值金额50%以上3倍以下罚款。企业违法被行政处罚或追究刑事责任后，海关将被处罚企业违法信息归集到信用信息共享平台，由相关部门开展协同监管或联合惩戒，包括限制申领配额、限制申请国家财政资金支持、限制参与政府采购活动及限制向金融机构贷款等。企业被行政立案调查的，正在申请认证高信企业的，海关将终止其认证；处罚决定作出后，处罚信息将作为企业信用管理的依据；降为失信企业的，海关将对其进出口货物采取100%查验、全额担保、不适用“两步申报”制度、不予免除查验吊装、移位、仓储等费用、不适用汇总征税制度等惩戒措施。“联合惩戒”是否违背“一事不再罚”原则的本意也是值得我们思考的问题。

(四)“一事不再罚”原则没有穷尽海关执法实践中出现的诸多现象

在海关执法实践中，经常遇到同一当事人的一个违法行为触犯不同的法律条文或法律规范，或者违法行为处于持续或连续状态，或同一当事人的同一批货物既构成违规又构成或同时违反2个以上监管规定的现象，此时海关如何认定行政相对人违法行为的“违法事数”是海关行政处罚是否会违背“一事不再罚”原则的关键点。如温州市土产畜产品对外贸易公司出口货物申报不实违规行政处罚一案，(4)宴山嵘著：《海关行政执法案例指导》(二)，中国法制出版社2013年版，第240-255页。相对人温州市土产畜产品对外贸易公司在2006年11月22日，委托宁波某国际物流代理有限公司以一般贸易方式向大榭海关申报出口一批货物，报关单号为310620060566984964，申报内容为总价为7730美元的纸盒(商品编号为4817300000，出口退税率为13%)、总价为11862美元的玻璃烟灰缸(商品编号为7013990000)和总价为14640美元的钥匙扣(贱金属制，商品编号为8308100000)。经大榭海关查验，实际货物总价为7730美元的塑料包装盒(商品编号为3924100000，出口退税率为11%)、总价为11862美元的贱金属制烟灰缸(商品编号为7326909000)和总价为14640美元的钥匙扣(贱金属制，商品编号为8308100000)。经查，出现申报不实的原因有的是业务员没有认真审核合同，有的是因缺货用其他货物替代，但申报不实结果的客观出现就违反了《海关法》规定的“如实申报”的义务，并构成违规行为，海关依据《海关行政处罚实施条例》相关条款予以处罚。对于本案，一种意见认为，违法行为人行为是一个申报行为，即一份报关单对应相对人的一个申报行为，同一份报关单项下无论多少项货物申报不实，都应当按一个申报行为处理。因此，违法相对人虽然多项内容申报不实，但其向海关只申报一次，系同一违法行为，应承担一次法律责任；另一种意见认为，违法行为人使用一份报关单出口两项货物，每一项申报不实均单独构成申报不实违规行为，分别影响了海关统计和国家出口退税管理，应分别予以处罚。

此外，海关实践中，还存在许多违法行为连续(当事人基于同一违法故意，连续实施数个独立性质的违法行为)或继续(违法行为从着手实施到行为终了，违法行为与状态在一定时间内处于不间断的持续过程)的现象。如当事人于2012-2015年连续100次向海关申报进口汽车空调散热器芯，申报税号为84159090(属于空调散热装置，暂定关税税率为6%)，海关均予审单放行。但2016年2月5日，海关稽查并审核认定当事人应当申报税号为87082990(属于汽车零部件，进口关税税率为10%)，并认定当事人的税号申报错误行为构成申报不实违规，依法应当予以行政处罚。(5)参见林倩著：《老林说法》，中国海关出版社2018年版，第42-50页。本案中，如果认为当事人的税号申报不实行为具有连续性，违规处罚时效就应当从2015年最后一次违规申报之日起算，则当事人申报行为没有超过两年时效，100次的违规全部应予处罚；但如果认为当事人的税则号申报不实行为不具有连续性，那么2014年2月6日之前的税则号列申报不实行为已经超过两年的行政处罚时效，依法不能再被追究法律责任。可见，在诸多违法现象中，如何认定违法行为“事数”是海关行政处罚中的关键。

三、“一事”表现形态及其认定

学界对“一事”的理解纷繁复杂。有的是从处罚依据的单一性去理解“一事”，认为行政相对人的一个行为同时触犯多个法律规范时，有关处罚主体只能依据其中一个法律规范，对违法的行政相对人处以一次处罚；(6)高志新：《中华人民共和国行政处罚法释义》，红旗出版社1996年版，324页。有的是从处罚机关的单一性去理解“一事”，认为行政相对人的一个行为违反一种行政法规范时只能由一个行政机关做出一次处罚；(7)高志新：《中华人民共和国行政处罚法释义》，红旗出版社1996年版，324页。有的是从违法行为构成要件(包括违法行为主体、违法行为客体、违法行为主观要件、违法行为客观后果)等理解“一事”；(8)张言刚：《行政处罚中一事不再罚的涵义》，《辽宁行政学院学报》2002年第2期。有的是从时空的角度理解“一事”，认为相对人的违法行为是在一个特定时空环境下，由一定意识支配实施的违反行政法律规范的行为。于是将刑法中的连续犯、继续犯、牵连犯理论引入行政处罚理论中，认为连续行为、继续行为、牵连行为都应视为一个违法行为。(9)参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第288-289页。上述理解和认识均有它的合理性，但同时也有与执法实践不适应的地方。如实践中存在同一当事人的同一违法行为触犯多个法律法规，不同机关依据不同法律法规均有权处以不同种类的行政处罚(除一个机关已处罚)，不违反“一事不再罚”原则。因此，根据处罚依据认定“一事”或从处罚机关的单一性去理解“一事”是不准确的。作者认为，认定“一事”应该考虑违法主体数量、违法地点、违法时段等因素，进行系统化思考：

第一，考虑违法行为主体的数量的变化情况。(1)一人一事。即一个行政相对人实施了一个违法行为，应认定为“一事”。如某人实施未向海关申报携带超过自用合理数量的物品进境等被海关发现的，构成违规。(2)一人多事。该情况下综合考虑违法行为时段、地点等因素，并通过判断同一性质违法行为的独立性来断定“一事”或“多事”；如果是两个不同性质的事项就不是“一事”。例1：甲公司以一般贸易方式向海关申报出口一票货物，申报品名为铜制品，申报税则号列为7419999990(出口关税税率为0，出口退税率为17%)，申报总价计人民币10万元。经查，该货物实际应归入税则号列7409111000(出口关税暂定税率为30%，出口退税率为9%)。经计核，该申报不实行为导致漏缴税款人民币3万元。此案虽然是同一报关单项下的同一项货物申报不实，但同时违反《海关法》第86条、《海关行政处罚实施条例》第15条等，影响了国家税款征收和国家出口退税管理，考虑它们之间的相关性，应界定为“法规竞合”，按“一事”进行处罚，按特别法优于一般法的法律适用规则进行处罚。例2：乙公司以一般贸易方式向海关申报出口一票货物(共2项)，其中第1项货物申报品名为焊割配件(连接件)，申报税则号列为8468900000(出口退税率为15%)；第2项货物申报品名为挂钩，申报税则号列为8302500000(出口无需提交监管证件)。经查，该2项货物实际应分别归入税则号列7419911000(出口退税率为0)和4420909090(出口需出境货物通关单)。乙公司的一票(两项)货物申报不实行为是两个独立的行为，同时影响国家出口退税管理和海关监管秩序，应分别予以处罚。(3)多人多事。即多个相对人基于共同的认识共同实施了两个以上的违法行为，应认定“多事”。(4)多人一事。即两个以上行政相对人基于共同的认识共同实施了一个违法行为，应认定“一事”。行政主体根据事实的数量而不根据行为人数量追究责任。在构成一事的共同违法行为中，各当事人的法律责任基于在此违法事实中的作用不同而不同，要么是同等作用，要么是主次作用，要么是受胁迫被教唆参与违法等。据此作用不同，处罚幅度种类等也不一样，但行为事数为“一事”。

第二，考虑违法行为地点的数量或地域的变化情况。(1)一地一事。即一个行政相对人实施的违法行为在一地或一个地段可以完成，应认定为“一事”。如某人实施了携带超过自用合理数量的物品从上海口岸进境未申报等。(2)两地一事。即一个违法行为在一地不能完成，需要两地才能完成，两地互为违法行为完成的必要条件。如果其他条件不变情况下，此时行为人的行为应视为“一事”。(3)多地一事。即同一违法行为跨越数个地段，每一地段的行为是独立行为，互为补充，非互为必要。如广州走私货物，运往各地，主行为地是广州，而其他地段是违法行为成立的补充。对于跨越多地的同一违法行为，不可因多地而认定为“多事”。(4)多地多事。即同一行为人在数地实施同类违法行为。如同一行为人在多个口岸低价申报，此时，行为人的每一地的行为都不是依赖其他地域才能完成，每一个都是一个独立的行为，应认定“多事”。

第三，考虑违法行为时段的长短情况。时间的长短是可以量化的，只不过根据历史、国度的不同，时间长短的标准也不一样。根据经验法则，时间可分为瞬间和长期性：(1)瞬时性违法行为。即一个行政相对人实施的违法行为在难以量化的突然间形成或实施，如旅检过程中与关员发生冲突并实施殴打，此违法行为应判断“一事”。(2)时间短但可以量化状态下发生的违法行为。此状态下，不能简单认为“一事”，也有可能同时构成其他违法行为，不能简单认定“一事”。(3)长时间内实施违法行为。一是循环性违法行为。即违法行为人的行为有时以周期性状态出现，整个过程是一个循环状态。此状态下不能以行为的同一性、行为主体的同一性来认定“一事”，而应认定为“多事”。因为行为人的每一次行为都是独立的。如在相隔不太长的时间里多次申报不实，就属于违法行为有继续状态。如丙公司2018年1-6月期间，先后以一般贸易方式向海关申报出口50票货物，申报品名均为画框，申报税则号列为3926400000(出口无需提交监管证件)。经查，上述画框实际均应归入税则号列4414009090(出口需出境货物通关单)。丙公司50票货物申报不实行为，每一项均为独立的行为，均影响海关监管秩序，应分别给予行政处罚。二是继续状态下的违法行为。继续状态是指一个违法行为发生后，行为以及由此造成的不法状态一直处于持续之中，继续状态违法行为最大的特征是单个违法行为本身具有时间上的不间断性。如《海关行政处罚实施条例》中关于擅自出租减免税设备的行为，就是一个比较典型的持续型违法行为，应当以“一事”认定处罚。但行为人受处罚后仍继续维持该违法行为，则按上述原则界定为新的“一事”，即个人、组织违反同一行政法律规范的行为，在一定时间内其行为的状态仍处于持续之中，在给予一次处罚后，如该行为没有终止，则应再行处罚。行为连续或者继续过程中，行政主体依法作出处罚并责令改正后，行为人继续违法的，应构成一个新的违法行为，并可再次处罚。

可见，“一事不再罚”中的“一事”是指当事人实施了一个违反行政规范的行为或是违反行政管理秩序的行为。当事人在客观上仅为一个独立完整的违法事实，具体包括：(1)同一违法行为是指一个独立的违法行为而不是多个不同性质的违法行为；(2)是同一(一人或多人)违法行为人实施的；(3)是一个违法事实，且是违法行为的全部真实情况。

四、“不再罚”表现形态及其认定

准确地界定“不再罚”是正确适用“一事不再罚”规则的基础和前提。“不再罚”的内涵是指行为人的同一违法行为被处罚后不能再被给予第二次及以上处罚，其立法本意是保护相对人的权益。根据相关立法规定及执法实践，认定“不再罚”时考虑多种因素：

第一，考虑处罚主体中存在的“不再罚”问题。(1)行政主体对行为人的第一个行政处罚处理尚存法律效力时，除非第二个处理是对第一个处理的补充、更正或者补正，否则不能基于同一事实和理由给予第二次处罚。如果行政主体的第一个处理违法不当，应先撤销该行政处理，再重新处理；如果第一个处理合法正确但未达行政目标，必须需要撤销的应撤销，但按照信赖保护原则，行政主体应依法给受损失的相对人一定的补偿。(2)同一机关或不同机关不得依据同一理由不同依据或不同理由同一依据给予行为人两次以上的处罚。对于个人、组织，某一违反同一行政法律规范的行为，遵循专职部门优于一般职能部门、层级低的部门优于层级高的部门的原则进行处罚；当某一行政机关对其已作出处罚以后，该机关不得再处罚，其它机关也不得以同一事由再处罚。即违法行为已经受到一次处罚后，其他机关不得依据同一事实、理由和法律依据再给予行为人行为罚以外的行政处罚。如果有处罚权的机关认为前一行政处罚违法，只能通过法定途径进行监督，由有权机关撤销前一行政机关的处罚决定，然后再由有处罚权的机关重新依法处罚。

第二，考虑处罚种类中存在的“不再罚”问题。(1)同一行为不得重复罚款。“不再罚”是指不得给予行为人两次以上的罚款，对于行为人的同一个违法行为，无论触犯几个法律条文，构成几个处罚理由，以及由几个行政主体实施处罚，只能给予一次罚款。笔者认为，除不得重复罚款外，对其他处罚种类除“行为罚”外也不得重复适用。如行为人已受到没收违法所得或非法财物处罚，其他机关就不得再科以该处罚。因为从两机关各自处罚看，并不违反法律规定，但综合分析，行为人的违法所得和非法财物是固定的、有限额的，一机关已处以没收，另一机关再处没收，行为人再次上缴的钱物已不再是违法所得或非法财物，等于给行为人课以了新的义务，违反了“过罚相当”原则。但若属于“行为罚”，则可重复适用，如某饭店违法经营又不符合卫生条件，工商部门和食品卫生部门同时吊销其营业执照和卫生许可证，则不属重复处罚。(2)不得依据同一理由和法律依据给予当事人两次及以上同种类的处罚。但如果一个违法行为触犯了几个法律条文的情形(法理上所称法条竞合或者规范竞合)，并且几个法律条文处罚种类又相同时，“一事不再罚”原则要求仿照刑法上的吸收原则，按一个行为择一进行处罚。(3)不得依据同一理由和法律依据给予行为人两次以上不同种类的处罚。如给予罚款后，又决定吊销执照。如需并处的，应在一次处罚中作出决定，不得作出两次决定。

五、“一事不再罚”法律规则之完善

产生一事或多事的原因是多方面的，但是从法律运行的环节看，无非就是行政立法的多重性、行政执法主体的多元性以及无司法审查制度导致的。从国务院行政法规、各部委及直属机构部门规章到地方政府规章，难免出现内容上的交叉或规范之间的冲突甚至抵触；行政立法的多重性导致了行政执法主体的多头性，体现为由于行政立法的多重性导致的行政执法的合法臃肿或多人管一事的现象；按照目前的行政诉讼制度，规章以上的抽象行为不可诉，即无法对其进行司法审查，也导致了立法冲突甚至抵触的不可审查性。针对上述情形，若想克服一个行为被认定为“多事”或“一事”多罚现象的发生，首先，应当从理论上界定何为“一事”，区分一个违法行为、一次违法行为或一类违法行为之间的区别。其次，从立法、执法、司法共同发力进行综合治理：在行政立法上，依照《立法法》执行备案制度和效力冲突裁决程序；在行政执法上，采取推行“相对集中行政处罚权”制度或联合执法模式或“谁先查处谁处罚”的调控规则；不同位阶法律冲突时适用下位法服从上位法规则，同一位阶法律法规冲突时适用“特别法优于一般法”“新法优于旧法”的适用规则；在司法审查方面，依据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题座谈会纪要》对行政处罚中的法律适用进行审查。具体而言：

第一，根据《行政处罚法》第29条，“一事不再罚”是对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。此条规定意指允许做出罚款以外的其它类型的处罚。行政处罚财产罚除了罚款外，还有没收(财产、违法所得)等，还存在吊扣证照等行为罚，各行政机关容易滥用罚款外的其他种类处罚，来加重违法行为人责任负担。同时，《海关行政处罚实施条例》中“罚款”的规定也不科学，容易使自由裁量权被滥用。

第二，法律没有解决行为人拒不改正违法行为时可否处较重处罚的问题。《行政处罚法》第23条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。如警告、通报批评等申诫罚是对行为人精神上、名誉的惩戒，不涉及财产上利益，若行为人拒不改正违法行为，可否再给予其他较重的处罚，法律对此没有说明。

第三，在“一事不再罚”规则框架下，对法律法规竞合冲突未能提供合适的适用规则。在认定“一事”时绕不过去的问题是“法条竞合”和“想象竞合”。“法条竞合”是指一个行为触犯一个法条时就必然会触犯另一个法条，是指不同法律规范对同一领域的社会关系进行交叉调整，造成同一行政违法行为违反不同法律规范的情形。(10)张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社2004年版，第175页。导致法条竞合的原因：一是立法问题；二是行政违法行为的牵连问题，即行政相对人实施的行为结果已构成违法，同时该违法行为实施过程的手段、对象等触犯了其他法律法规，从而构成了两个或两个以上行政违法行为。“想象竞合”是一个行为触犯一个法条时并不必然触犯另一个法条。“法条竞合”是由于法条规定的错综复杂所导致，是一种静态的竞合；“想象竞合”是由于具体犯罪行为的多样性，让两个原本没有关系的法条产生了竞合，是一种动态竞合。“想象竞合”的处断原则是择一重罪论处；“法条竞合”的适用原则是特别法优于一般法。这里就涉及法律依据的选择规则问题，依据法理及《立法法》等，错认为应遵循如下原则：(1)不同位阶的法律法规竞合时，服从下位法优于上位法。(2)同一位阶法律法规竞合时，服从特别法优于一般法、新法优于旧法等原则。(3)对相对人处罚程度较轻的形式优于对相对人处罚程度较重的形式的原则。(4)绝对禁止同时对一行为适用多法、多种处罚的原则。如短少保税料件不能提供正当理由的违法行为，即同时违反了《海关行政处罚条例》第18条第1款第(3)项规定和第26条第(3)项规定，应按照法规竞合的处置原则选择最合适的条文，且按特别法优于一般法、新法优于旧法、上位法优于下位法、重罚吸收轻罚原则处置。再如构成通关走私，同时构成未申报或申报不实的，同时违反《海关行政处罚条例》第9条、第15条规定，也构成法规竞合。