习近平法治思想指导下海关治理法治化理论与对策研究

王东东

一、引言

(一)研究背景和意义

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，习近平法治思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的根本遵循和行动指南。党的十八大以来，海关以加快推进法治海关建设为主线，不断提升立法质量、规范权力运行、强化法治监督、增强普法实效、充分发挥法治保障作用。但海关法治建设的能力和水平距离海关治理现代化目标还有不小差距。站在新的历史起点上，海关如何以习近平法治思想为引领，全面推进依法行政、依法治关，在法治轨道上推动监管制度创新和治理能力建设，已然成为中国海关务须解决的重大时代命题。

(二)文献综述

习近平总书记系统阐释了坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势，从维护和发展制度优势的角度，提出要坚持全面依法治国，夯实中国之治的制度根基。(1)习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》2020年第22期。在习近平法治思想的指导下，学界普遍认为法治与国家治理二者存在前提、过程及发展目标上的一致性与统合性：法治既是国家治理现代化的内在路径，也是其重要保障，国家治理现代化是法治实现的表征(邹亚丽，2021)；法治是推进国家治理现代化的逻辑起点、基本条件和关键所在(郑明，2020)。而徐邦有(2020)则将国家治理法治化的过程视为制度安排的理性化过程，将法治化列入当下中国制度和治理体系化的七个价值维度之一。也有学者概括了法治与国家治理现代化思想在习近平法治思想中的核心地位和作用(公丕祥，2021)。

近年来，全国海关深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，把“依法把关”明确为“五关建设”的重要内容。不少学者强调在法治轨道上深化海关机构改革的重要意义和实施路径，主张新海关建设主要面临的职责需要重新界定、权力边界需要厘清、法律制度需要整合、执法程序需要规范、执法标准需要统一等法律障碍(王丽英，2020)，应该通过划清权力边界，拓展监管时空；确定法律架构，理顺法律层级；规范执法程序，统一执法标准，进一步调整与完善新海关法律制度(福州海关法规处课题组，2020)。

虽然在习近平法治思想提出后，海关的理论研究者对海关治理现代化与海关法治展开了广泛研究，但现有研究普遍将法治作为海关工作的保障，对于如何通过法治方式实现海关治理现代化的对策性研究相对少见。故本文聚焦海关治理全局，对“如何通过法治方式提升海关治理能力”进行系统的理论归纳与对策分析。

二、海关治理法治化的理论渊源

(一)传统马克思主义国家治理法治化思想

马克思主义思想是习近平法治思想的理论之源。马克思和恩格斯关于国家治理的思想的主要贡献在于，为行政治理活动提供了最科学的理论指导。首先，人民利益是国家治理成功的关键。在《摩塞尔记者的辩护》一文中，马克思强调了政府治理对于国家发展的重要性以及人民利益在政府治理中的关键地位。其次，行政治理与人民自治二者辨证互生。马克思和恩格斯认为，国家治理最核心的要素就是公共权力，在国家行政治理中要合理配置公共权力，加强对国家公权力的监督，在合理控制的范围内，给予社会自治权，推动国家治理走向善治。(2)余华：《马克思恩格斯政府公共性思想探析》，《浙江学刊》2015年第2期。

(二)中国共产党关于国家行政治理法治化的经验总结

建国以来历代领导人通过实践探索，从中获得诸多治理经验。一是毛泽东同志确立的“调查研究”与“基层民主”是我党开展行政治理的基本方法。毛泽东多次强调“没有眼睛向下的兴趣和决心，是一辈子也不会真正懂得中国的事情的”。(3)毛泽东：《毛泽东选集(第三卷)》，人民出版社1991年版，第789-790页。毛泽东治国理政思想来源于调查研究，并将群众路线、组织建设作为重要机关工作方法。二是邓小平同志确立的“改善民生”和“加强党的领导”是我党开展国家行政治理的工作重心。邓小平的“发现问题及时加以治理，而后继续前进”(4)邓小平：《邓小平文选(第三卷)》，人民出版社1993年版，第377页。的治理思想，经过我国改革开放的实践检验再一次得到充实和升华。三是江泽民、胡锦涛同志相继提出的平衡、和谐、可持续发展的行政治理思路。江泽民指出，行政治理方式要跟随经济基础及社会发展要求而不断调整，从而跟上时代发展步伐。(5)江泽民：《江泽民文选(第一卷)》，人民出版社2006年版，第255-256页。胡锦涛认为转型期的社会治理命题应当从制度保障上下功夫，要加强社会管理法律、体制、能力建设，让科学合理的制度为基层治理保驾护航。(6)胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系》，《人民日报》2011年2月20日，第1版。

(三)习近平法治思想中的国家治理法治化理论

习近平法治思想坚持把法治与国家治理紧密联系在一起，将法治视为国家治理体系和治理能力的重要依托。习近平总书记强调：法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。(7)习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第3页。习近平运用马克思主义法治原理与方法论准则，深刻揭示了法治与国家治理现代化之间的内在关联，指出要“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。(8)李林：《习近平全面依法治国思想的理论逻辑与创新发展》，《法学研究》2016年第3期。首先，在国家层面，法治的最终价值追求就是实现国家治理现代化。国家治理现代化与建设社会主义法治国家处在同一个时代进程中，二者在内在联系、价值追求、发展路径上具有高度的一致性。其次，法治是国家治理现代化的基石。国家治理体系包含多个维度，而法律制度是国家长治久安的基础，法治是国家良法善治的保障。(9)张文显：《习近平法治思想的基本精神和核心要义》，《东方法学》2021年第1期。再次，法治为国家治理现代化提供了路径保证。法治将国家治理现代化的基本要求、体制机制、程序方法转化为国家治理主体的实际行为，增强国家治理效能。(10)公丕祥：《习近平的法治与国家治理现代化思想》，《法商研究》2021年第2期。

三、以习近平法治思想界定海关治理法治化的核心内涵

(一)加强党的全面领导是海关治理法治化的根本保证

习近平法治思想的政治性，要求我们始终将加强党的全面领导作为海关治理法治化的根本保证。一方面，坚持党的全面领导是法治海关建设的核心要义。海关是政治机关，旗帜鲜明讲政治，是一以贯之的遵循。坚持党对海关治理的领导，不仅体现了人民海关为人民的基本宗旨，而且也夯实了海关法治建设的群众基础。另一方面，党的领导是海关治理法治化的内生动力。新时期海关治理必须“充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。(11)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。面对诸多任务，海关法治建设必须一如既往地突出政治导向，率先推进党的领导制度化、法治化，完善党的领导体制和工作机制法治化，把党的领导贯彻到法治海关建设的全过程和各环节。

(二)服务人民是海关治理法治化的最终依归

社会主义法治体现和实现人民群众的共同意志，人民性是社会主义法治的根本属性。人民性决定了海关治理的主体离不开人民群众，要让人民利益成为海关治理的重要依据，确保各项决策的出台、运行都以人民的利益为最终归宿。海关治理法治化的实质是通过法治保障人民利益的实现，海关要把维护好人民权益作为根本出发点和落脚点，把人民群众是否满意作为衡量自身工作的最高标准，依法全面正确履行监管和服务职责。海关应当准确把握当前社会主要矛盾的变化对海关法治工作提出的新要求，要以法治思维研究和解决人民群众关注的突出问题，探索简政放权、放管结合、优化服务的法治海关新路径，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

(三)引领发展是海关治理法治化的重要基石

习近平法治思想以保障创新发展作为国家治理的核心要务。近年来，“互联网+”重塑传统外贸格局，新兴业态与传统模式相比，更有活力、更能适应外向型经济发展的新要求，但监管形势也更为错综复杂。鉴于此，海关法治工作不应仅仅是海关业务改革的保障者和推动者，更应成为开拓者与先行者。要站在把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的高度，统筹考虑国际国内形势、法治建设进程和人民群众法治需求，谋划新时代法治海关建设的目标定位。要积极推动职能升级，围绕大局精准发力。既要做到法无授权不可为，找准法律行为主体的边界、执法程序的边界；又要做到法定职责必须为，以法治的最大容忍度开展工作，通过法治化的综合治理为业务创新和新兴业态寻求最大发展空间。

(四)德法兼治是海关治理法治化的关键手段

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出，要把坚持依法治国和以德治国相结合作为推进全面依法治国必须坚持的重要原则。德法兼治并不是简单相加，德治是治理的根基，为社会共治目标提供应有的约束力，通过道德教化和谴责以化解矛盾；法治以硬性规范调整社会关系，是解决治理矛盾的最优模式，也是国家治理的最后防线。“德法兼治”是对治国理政社会经验和科学规律的深刻把握，对于海关治理法治化具有强大的指导性。海关要引导企业群众运用理性方式和有效渠道表达诉求，让企业群众的诉求实现“咨询有门”“解决有道”和“回馈有声”，防范和减少监管中的矛盾冲突；要更加关注海关执法的实际效果，提高管理相对人的法治意识和道德自觉，把严格执法、执法为民落实到依法行政的全过程。

(五)海关治理法治化的内涵要义

海关治理能力是海关运用法规制度体系开展改革和建设的能力，是海关事业发展过程中所体现的人与制度规则相互作用、相互结合的效能，是海关实现改革发展目标的工作理念、文化素质和业务能力等各个方面素养和本领的综合，是海关各项制度体系在实践中的绩效彰显，是检验海关各项制度体系是否科学、合理的杠杆。与之对应，所谓海关治理法治化，就是海关人员特别是各级领导干部自觉运用法治思维和法治方式，加强党的全面领导，服务人民、引领发展、德法兼治的过程，是营造开展工作依法、遇到问题找法、解决需求用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，使海关各项工作纳入科学化、制度化、规范化和程序化轨道的过程。

四、海关治理法治化面临的挑战

(一)新时代国家赋予海关的新使命

机构改革后，随着检验检疫职能的划入，新海关承担的职责已远远超出《海关法》所规定的范围，海关权力也不仅仅体现在《海关法》第六条中，而将海关监管货物限制于“向海关申报”、“办结海关手续”等节点，也掣肘了海关监管职能的发挥。(12)张术杰、牛福静：《以〈海关法〉修改为总纲探索建设新海关法律体系》，《海关执法研究》2020年第2期。法定职责和履责方式的扩大与法律制度体系的不适应成为突出矛盾，亟需通过法治手段予以解决。应当强化立法、执法全链条统筹设计，重新定位海关职责、理顺海关权力，以法治手段推动海关机构设置、管理模式、监管流程、运行机制的规范化、标准化、现代化，努力打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制。

(二)海关改革对法治保障的新需求

改革意味着对现有制度体制的突破，而法治则强调尊重法律权威和维护制度规则稳定。如何协调海关法治建设与改革创新的关系，一直是海关在理论和执法实践中存有争论的问题，甚至还产生很多错误观念。比如：把改革作为可以突破法律规定的特殊情况；抓改革能出政绩，而抓法治很难出政绩；改革与法律规定不符时，可以“变通执行”。机构改革后，海关原有的管理方式、作业模式等都发生很大变化，如果不能理顺改革和法治的辩证统一关系，通过法治方式完善改革决策、规范改革措施、防范改革风险，很容易在推进改革过程中出现偏差。

(三)新业态发展伴生的新风险

随着社会进步和经济发展，外贸领域的传统结构也在发生重大变革，货物贸易与跨境电商商务、市场采购贸易等结合，非典型、个性化、多样化成为外贸形态发展的新趋势。从海关的实践来看，立法和制度建设一般注重成熟一个、制定一个，缺少超前性，因此在新贸易业态领域存在较为突出的法律短板，已不能适应贸易发展需求。如何适应这种挑战，打造更加灵活高效的海关监管模式，是海关治理能力建设面临的一大考验。

(四)人民对海关执法效果的新期盼

习近平总书记指出：“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”比如刚修订的《行政处罚法》，就及时呼应了人民群众对民主、法治、公平、正义的新期盼。执法是海关工作最重要的内容，执法水平和效果是人民感受海关和评价海关的主要标尺，但是执法依据不完备、执法标准不统一、执法过程不透明、执法结果不合理等问题依然存在，与人民期待不相适应，成为制约海关治理能力提升的重要因素。

五、以习近平法治思想引领海关治理法治化的实施对策

(一)突出政治性，建构海关治理法治化体系

1.突出党领导海关治理法治化的核心定位

党的十九届四中全会在系统阐释我国国家制度和国家治理体系的显著优势时，把坚持党的集中统一领导摆放在首位，在规划部署今后的重大任务时，首先强调“坚持和完善党的领导制度体系”。党的领导居于海关治理法治化的核心地位，客观上要求必须把握好法治建设的全局性、方向性问题，抓好法治建设过程中的顶层设计、总体布局、统筹协调、推进落实和督促检查等工作。一方面，党委要建立法治建设重大问题审议决策机制，统筹各种力量和资源，对法治建设统一部署、协调，研究并解决法治建设的重大问题。另一方面，党委要把法治工作放在全局性位置谋划部署，协调好法治与其他工作的关系，提高运用法治思维和法治方式做出决策部署的能力，重大工作思路、重点政策措施、重要执法决定都要通过法定程序形成和执行。

2.将党的领导融入海关法治建设全程

党的领导应当融入法治运行的具体环节中，运用意识形态、组织、纪律、管理等多种手段，通过一系列具体制度、机制、程序安排使之得到实现。在海关立法方面，党的领导要体现在对立法工作的宏观指导上，通过法定程序使党的主张转化为海关法律规范，保障党的政策有效实施。党委要加强立法工作方针和立法计划的研究，确立立法的整体方向。立法中的重大改革创新、重大政策变化、重大疑难问题都要成为党委研究决策的重要内容，经批准同意后才能进入立法程序。在海关执法方面，在党的领导下优化执法职权配置，打造规范高效的执法体制，将党的政治立场、人民立场和法治立场融入执法工作方式和执法人员素养中，遇到重大复杂的执法问题时，党委还要动员各方面力量对执法活动进行保障，并将执法情况纳入监督检查机制，确保法律得到严格规范实施。

(二)突出人民性，推动海关法律体系升级重构

法律是社会问题的综合性解决方案，法律的发展反映着时代精神和特征。(13)支振锋：《高质量立法筑牢治理基石》，《人民日报》2019年11月1日，第5版。海关法律体系的升级重构应当以人民为中心，聚焦社会关注问题，回应人民对海关的所急所盼所需。

1.以法治规范海关职能定位

新海关的职能不是各个具体权责类型的简单相加，也无需按传统和非传统职能进行划分，而应以落实总体国家安全观、促进更高水平对外开放、积极推进治理能力建设等目标，从更高的站位对海关职能进行整合，针对如何维护国家主权和利益、应对国际贸易摩擦、促进贸易安全与便利等进行整体规划，并在此基础上，制修订《海关法》等法律法规，对海关具体权力类型及行使要求作出规定。

新一轮权责清单的编制也为海关明确权力范围、划定权力边界创造了有利契机。首先，应摸清海关职权扩大的范围，并对扩大的职权进行规范。比如：在管理对象上，由“管物”拓展至“人物同管”，将进出境旅客、境外食品生产企业等纳入海关监管客体；在管理范围上，将海关监管的链条向前后延伸，将触角拓展至检验检疫准入管理、出厂前质量监督管理等环节。其次，应正确处理好权力边界，确保权责清晰。比如，在口岸疫情防控工作中与地方部门的职权如何划分，口岸危化品的监管职责由谁来承担等。再次，应深入贯彻“放管服”改革精神，尊重市场的自主性和企业的多样性，减少对企业经营的直接干预，通过AEO认证、诚信体系建设，提高企业合规水平等，优化职能实现方式。

2.系统建设海关法律体系

首先，从结构上看，海关法律体系应该是内容完整、层级分明、衔接紧密、形式统一的整体。《海关法》重在对海关职责、权力以及管理体制进行明确，其他几部法律应当在《海关法》的统一协调下，搭建各自领域的法律框架，在职责、理念、法律概念、基本程序方面与母法相一致。其次，提高海关立法层级，将法律、行政法规和海关规章作为执法的主要依据，适当减少规范性文件在执法依据中的比重。再次，加强海关规章的整合。目前，海关不同业务领域规章在数量上繁简不一，比如对物品监管就有12部规章，而企业管理仅有2部规章。今后在规章制定中，一方面要进一步拓展覆盖面，实现一个管理事项、一个监管环节均有一部综合性规章，另一方面也应通过清理过时的规章、合并内容相近的规章，从源头避免交叉、重复和冲突的情况。此外，还应重视海关立法的涉外性，加强与国际海关立法的互动，在立法理念、立法模式和具体法律制度上紧跟国际海关发展趋势，将国内成熟的海关立法成果推广到国际海关制度体系中。

3.推动立法前论证和立法后评估制度更好实施

海关立法采取顶层设计、顶层推进的方式，一线人员参与立法的方式、效果等仍有较大空间，立法与执法沟通互动的途径和机会不足。在立法过程中，要充分提升基层参与度，改变现有以书面征求意见为主的单一模式，通过立法人员跟班作业、吸收一线执法人员进入立法专班等方式提高立法调研水平。随着社会关注度的提高，海关还要加强“开门立法”，拓展公众参与的方式和途径。对牵涉较多利益主体、重大改革举措等，通过立法听证会、邀请专家顾问等方式吸收利益相关方深度参与，通过交流协商达成立法一致，使海关立法充分反映人民预期。

当前，海关立法工作重心正逐步由“数量型立法”转向“质量型立法”，立法后评估成为立法的重点任务。评估主体上，应当采用立法者、执法者以及第三方参加的多元评估方式，从不同层面了解海关规章的执行情况。评估周期上，可把规章实施满五年作为相对固定的评估周期，对执行中意见较大的规章以及拟上升为行政法规或法律的规章即时开展评估。评估内容上，应当包含合法性、合理性、操作性、执行效果、立法技术及与其他规章的协调性等方面。评估结果上，应当对立法评估的效力做出规定，明确在何种情况下需根据立法评估结果对海关规章进行修改或废止。

(三)突出引领性，实现法治建设与改革创新同频共振

全面深化改革和建设法治中国是当代中国两个最鲜明的主题。改革是破、法治是立，改革是变、法治是定，改革更多强调冲破现有不合理的体制机制制度的束缚，法治则更加重视维护现行法律权威和经济社会秩序的稳定。(14)袁曙宏：《正确认识和处理新形势下改革与法治关系》，《简政放权改革与法治政府建设——第六届中国行政改革论坛论文集》，第24-33页。面对这种矛盾，习近平总书记对新形势下互动推进改革和法治指明了正确路径，即“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。

以往“改革先行法治跟进”的观念下虽然承认了法治对海关改革的规范和成果固化的作用，但却忽视了法治对改革的兼容和引领作用，暴露出很多问题。比如：行政审批制度改革后行政备案种类、数量增多，相应出现了备案与许可界限不明、备案法律依据层级较低等问题。对此，需要用法治方式对改革进行框定，通过立法厘清行政备案与行政许可的法律界限，明确海关行政备案的范围，完善行政备案程序。另外，从法律方法论的角度看，法治与改革并不存在剧烈的冲突，存在的多是具体法律规定与改革的冲突。(15)陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期。为了避免改革与法治相互削弱，在深化改革的进程中，应当注意法治对改革的规范，更明确地说，改革之前更该加上一个修饰词，那就是法治下的改革。(16)喻中：《改革中的法治与法治下的改革》，《北京日报》2014年6月30日，第21版。在海关治理能力建设过中，法治应当包容和引领改革，树立改革法治观，把法治作为改革的重要目标，用法治方式塑造改革的决策和过程，真正实现法治优先、改革附随。

(四)突出道德性，健全德法兼修的海关治理体系

海关治理能力建设应当更加突出法治的道德性，推动执法理念的深刻变革，减少执法中的冲突和纠纷，促进海关法治文化的形成。

1.转变执法理念，更加注重监管与服务的平衡

转变执法理念，是海关执法从形式到内容的重大变革。海关执法的内涵不仅仅是打击违法，还应注重平衡监管和服务的关系。首先，将社会效果纳入评价海关执法的坐标系，通过优化执法方式、关注执法合理性、改善与执法对象关系等方式将执法向更高层次推进。按照《行政处罚法》的要求，应探索实施海关免予行政处罚清单制度，避免对轻微违法行为机械执法，体现海关执法的包容度。其次，应更加关注相对人权利与义务的双重属性。在海关执法中，应当在每一个执法环节明确规定相对人权利保护的要求和具体规则，保障相对人参与权、申辩权、陈述权、举证权等各项权利落到实处。再次，应更加关注执法中的信赖合作。将执法对象视为诚信主体，使执法对象获得平等善意的对待，并主动配合海关的执法活动。以信赖合作为基础，加强海关信用管理体系建设，提高企业的法律遵从意识，减少海关执法的刚性介入。最后，进一步探索行政指导等柔性执法方式的运用，降低海关执法的“强制性”色彩，引导相对人主动配合和支持海关执法活动，彰显合作、协调、民主等先进的执法理念。

2.推进执法程序统一化建设，优化执法运行机制

相对于实体规定的完备，部分执法领域程序缺失成为困扰海关执法的重要因素。近年来，湖南、山东等地相继以地方政府规章的形式作出了专门性的行政程序立法，(17)湖南省于2008年4月17日颁布了《湖南省行政程序规定》；山东省于2011年6月22日颁布了《山东省行政程序规定》。对海关完善执法程序具有很好的借鉴意义。首先，对多个行政执法领域共有的程序，如受理、送达、延期、听取陈述申辩等，可按类型建立普遍适用的程序规范，补足不同执法领域间的程序不平衡。其次，应将平等原则、比例原则、信赖利益保护、执法公开、说明理由等正当程序理念在执法程序中予以具体化，避免因简单机械执行法律而导致程序违法。再次，推行行政执法案例制度，将执法决定做出前的类案检索嵌入行政执法程序，统一行政执法尺度。最后，海关执法程序建设还应顺应技术发展趋势，梳理、简化、再造行政执法流程，将“单一窗口”“互联网+海关”等新的治理理念纳入行政执法程序中，加强远程监管、电子取证等新技术的应用，提高非现场执法能力。

3.健全多元化纠纷解决机制，构建和谐政企关系

让每一类纠纷都能通过最适合的方式得到解决，让所有当事人都能获得各自需要的、个性化的纠纷解决服务，是社会治理专业化的必然要求。(18)胡仕浩、龙飞、马骁：《多元化纠纷解决机制的中国趋势》，《人民司法(应用)》2018年第1期。行政纠纷具有多元化、复杂化的特点，如果各种纠纷解决渠道“单兵作战”，就是“一盘散沙”。(19)龙飞：《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》，《法律适用》2015年第7期。多元化纠纷解决机制的最大价值在于能够发挥不同纠纷解决机制的功能，鼓励和引导当事人优先选择成本较低、对抗性较弱、有利于修复关系的途径化解纠纷。一方面，通过事前风险评估预警、事中争议排查处理和事后纠纷化解，将行政争议化解在萌芽状态；另一方面，加强不同争议解决方式的衔接配合，确保实质性解决纠纷。其中，应重点强化以下两个方面：

一是发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用。首先，提高行政复议的公正性和独立性，在机构设置上给予相对独立的名称和地位，如“行政复议办公室”等。探索设立“行政复议委员会”，为办理行政复议案件提供咨询意见，强化行政复议的公正性。其次，适当扩大“变更决定”的适用情形，在可以明确具体履职内容时，减少“责令重做”的复议决定，直接对行政争议作出确定结论。再次，突出行政复议的公开性，对重大、复杂、疑难案件尽可能通过听证等公开方式听取双方意见，提高申请人在行政复议案件中的参与度。

二是探索和完善行政和解制度。行政和解通过强调权力与权利的合作、弱化海关与相对人之间的对抗关系、通过柔性手段实现化解纠纷的目的。推广行政和解制度，首先就要建立一套保证其规范运行的制度规范，赋予行政和解在海关执法中的合法地位，通过行政和解，引导相对人主动履行法定义务，自觉纠正违法行为。在职权处分合法的范围内，明确行政和解适用范围，强调行政和解双方的平等性，充分考虑相对人的权利保障和利益诉求，寻求双方都能接受的纠纷处理方案。

(五)突出实践性，全面提升海关治理能力与效能

海关治理法治化路径是由认识论和方法论共同构成的，认识论对这一路径进行了清晰的描述，而方法论就是如何实施法治，如何将理念中的法治转化为实践中的法治。

1.扩大合法性审查的覆盖面，将法治要求转化为具体行动

随着重大执法决定法制审核制度的推进，合法性审查的范围有所扩大，但仍有大量的工作事项没有纳入。海关治理法治化所要求的合法性审查不是仅针对重大的行政决策和执法决定而为，也不是专属于特定岗位和特定人员的工作，而应当是全面覆盖海关各领域工作和各岗位人员。合法性审查既包括法制岗位对重大决策的审查，也包括各岗位对自身工作的审查，应将合法性审查嵌入各岗位的自行审查以及层级核批审查中，建立全面的合法性审查机制，细化合法性审查要素、及时总结发布典型审核问题，进而保证每一项工作法律依据的完备性，从源头杜绝违法风险的发生。

2.立足优化协同高效，建立集约式行政执法机制

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出了党和国家机构改革的“优化协同高效”原则，这主要是为了解决“政出多门、责任不明、推诿扯皮”。海关监管链条长，各个业务条线有相对独立的执法队伍，这种分散执法的情况易造成重复执法、多头执法、执法不协调等情况。海关虽然执法事项多，但是监管环节相对集中，可以在与企业接触多、执法频率高、监管手段相近的执法领域探索建立集约式行政执法机制。按照优化协同高效的原则，在行政处罚、行政许可等同一执法类型以及外勤执法等执法方式相近的执法领域，对合理精简、归并执法队伍展开探索，推动建立集约式行政执法机制。同时，辅之以行政执法资格管理、行政执法责任制等制度，强化监督约束，提高人员素质和执法水平。

3.建立严密的法治监督体系，纠正法治执行偏差

法治体系实施中最可能出现的问题就是实践中的执行偏差，而法治监督体系就是这种偏差的监督和纠正机制。法治监督体系包含职权配置、权力行使程序、权力监督以及责任追究等机制。建设全面的海关法治监督体系，要在充分整合利用现有监督模式的基础上，以法治的有效实施和权力的有效控制作为共同的监督目标。当前，在海关法治监督体系中，巡视、审计、督查等监督方式在一定程度上也起到执法监督的作用，但其监督定位不能完全达到行政执法监督的目标，而行政诉讼、行政复议等又已有效实现对个案的监督，所以行政执法监督的定位应当是强化对执法突出性问题和普遍性问题的监督纠正，通过暂停执法权限、公开监督结果、发送监督建议等手段，树立行政执法监督的权威性和有效性，同时在个案监督中发挥补充作用。

六、结论与展望

在新时代国家治理转型背景下，法治的内涵和具体行为方式贯穿于国家治理现代化发展始终，不管时代和社会主要矛盾如何变化，我们都应当坚持国家治理法治化的基本方向。以习近平法治思想为指导，将国家治理法治化最新理论成果应用到海关法治实践中去研究，我们会得出：海关治理法治化，就是海关人员特别是各级领导干部自觉运用法治思维和法治方式，加强党的全面领导，服务人民，引领改革发展的过程；是使海关各项工作纳入科学化、制度化、规范化和程序化的法治轨道的过程；是海关完善法律体系，转变执法理念，确保法治有效实施的过程；是用法治凝聚共识、防范风险、化解纠纷，实现德法兼治的过程。一言以蔽之，发挥法治的引领、规范、保障作用，从突出政治性、人民性、引领性、道德性、实践性等方面综合施策，助推海关治理法治化全面实践，是新时代海关治理能力建设的必由之路。