重大突发性公共事件跟踪审计研究——以“8·8九寨沟地震灾后跟踪审计”为例

西北政法大学 陈诗雨

一、引言

（一）研究背景

突发性公共事件是指在较短时间内急速暴发，具有一定普遍性的社会危机的事件。一般具有突发性、普遍性和非常规性三个特点。由于我国幅员辽阔，人口众多，重大突发性公共事件近年来层出不穷。2003年的非典、2008年的汶川大地震、2015年天津爆炸事件以及2020年开始至今的新冠肺炎等，无一不给我们社会造成极大且难以弥补的损失。跟踪审计萌芽于国家建设项目审计，90年代中期对国家一些重点建设项目初步使用了跟踪审计，但止步于初步实行，实施也不够规范。2008年，审计署发布了《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》，其中提出在国家重大政策措施的执行、重大突发性公共事件等项目试行全过程跟踪审计。2008年汶川大地震之后，我国跟踪审计走上蓬勃发展的道路，尤其广泛应用于重大突发性公共事件跟踪审计当中，中国特色审计运行机制逐渐成形。但到现在，由于审计对象繁杂、涉及内容面广、涉及相关部门责任人较多、审计切入点灵活多变、审计重点不明确、审计项目跨度时间大、资金流动复杂等原因，我国跟踪审计还存在许多问题有待解决。本文通过“九寨沟地震灾后跟踪审计”为例，研究跟踪审计的内容与步骤，并致力于找出存在的问题加以解决。

（二）研究必要性

以地震灾害为例，从2008年到2020年，我国全国范围内因地震灾害的伤亡人数达到484465人，因地震造成的经济损失共达115139119.4万元，给我们的社会以及人民造成了无法挽回的损失。又如我们现今正在经历的新冠肺炎疫情，人民的生活在各种方面都受到了限制，此种情况下跟踪审计的重要性不言而喻。

二、文献综述

（一）跟踪审计特点

跟踪审计作为传统审计的进阶模式，姚成认为跟踪审计最明显的特征就是在于审计介入的时间点前移，并且贯穿于审计的全过程，在这种特征的前提下就造就了跟踪审计内容的广泛和复杂性；而相较于传统审计的功能，跟踪审计便于在前期及时发现问题，能更好、更有效地提出方案应对突发事件，所以跟踪审计的审计效率效果都比传统审计有所前移。谭志武认为跟踪审计由于在审计发生前介入，具有时效性和预防性的特点。由于全过程动态检查，具有阶段性和递进性的特点。且提出跟踪审计注重审计事项发展的最终效果，应归于绩效审计的范畴。梁晶认为跟踪审计的独特性与传统审计存在冲突，比如跟踪审计简化了传统审计已经形成的健全的法律法规；跟踪审计着眼于全过程而不只局限于揭示单位违法乱纪；在绩效审计的制度下，跟踪审计不仅查违规金额更能发现并整改重大问题，防止严重后果的发生。

（二）跟踪审计理论基础

尤仲佐么认为重大突发性公共事项跟踪审计是国家审计“免疫理论”为理论基础，国家审计是国家“免疫系统”论，主要描述了国家审计与国家治理的关系；传统的事后审计无法达到跟踪审计“预防针”式的预防效果，也无法为国家“免疫”。梁晶认为跟踪审计是根据“受托经济责任理论”为理论依据，跟踪审计是审计人员以受托人的责任履行过程为审计对象，以受托人的责任履行过程的节点来划分审计的步骤，由于受托经济责任的产生导致审计出现，跟踪审计也伴随着受托经济责任理论的发展而发展。

（三）跟踪审计形式

张钰亭提出跟踪审计按照组织形式大致可以分为三种，其中一种从项目开始到结束的全程跟进的一种模式叫“旁站式审计”，但他也提出了此种方式的实施难点，比如成本控制困难、传统审计考核机制不适用于跟踪审计成果等问题。梁晶将重大突发性公共事件跟踪审计分为了两个阶段，即应急物资跟踪审计以及恢复重建跟踪审计，两种阶段各司其职，各自管理。

（四）跟踪审计存在的问题

傅卫滢和洪海霞提出重大突发性公共事件跟踪审计尚存在以下问题：应急预案存在法律缺失、信息披露不及时等问题；审计风险难以掌控；审计与管理的职责难以界定等。审计人员如何做到在不越权的情况下不缺位是跟踪审计尚需解决的重大难点。

三、“8·8九寨沟灾后重建政策跟踪审计”现状分析

按照省委、省政府关于“8·8”九寨沟地震灾后恢复重建的工作部署，2018至今，审计厅组织对受灾地区的发改、财政等行政主管部门在灾后恢复重建过程中的履职情况，以及部分省直部门负责的灾后恢复重建项目进行了跟踪审计。

自2018年起，四川审计厅每半年发布关于“8·8九寨沟灾后恢复重建政策跟踪审计结果报告”，到2021年11月为止一共发表7篇报告。每一篇报告中都包含半年里各项目的基本情况、发现的问题以及整改情况。经整理发现，2018年纳入《“8·8”九寨沟地震灾后恢复重建规划项目》的项目共222个，累计开工218个，完工84个，开工率98.20%，完工率37.83%，完成投资35.10亿元，占规划总投资的29.80%。

2019年纳入《“8·8” 九寨沟地震灾后恢复重建规划项目（中期调整版）》目录的217个项目，累计开工217个，开工率100%；完工132个，完工率60.80%；完成投资69.40亿，占规划总投资61.20%；尚未完成的投资44.10亿，占规划总投资38·80%。

2020年纳入《“8·8” 九寨沟地震灾后恢复重建规划项目(中期调整版)》共244个项目，累计开工244个，开工率100%；累计完工218个，完工率89.34%，累计完成实际投资84.91亿元，实际投资完成率94.27%；累计支付资金56.97亿元，占到位资金的58.67%。

2021年纳入《“8·8” 九寨沟地震灾后恢复重建规划项目（中期调整版）》中共有22个未完工，解捆后分解项目数为29个，规划总投资615094.14万元。截至2021年4月底，29个项目中仍然在建的有26个，实际完成投资422230.34万元，占规划总投资68.64%。截至2021年4月底，29个项目累计到位灾后恢复重建资金498340.67万元，累计支付资金300697.72万元，占到位资金的60.34%。结果表明，各级都在切实推进灾后重建工作的开展，保证工程质量的良好，灾后重建总体良好①。

四、“8·8九寨沟灾后重建政策跟踪审计”问题分析

在这四年跟踪审计中，虽然经历过“5·12”汶川特大地震和“4·20”芦山强烈地震，对“灾后恢复重建”审计工作，审计厅已有一定经验，但事与事，时与时已然不同，处理方式也不尽相同。因此，审计过程中也发现了诸多问题。

（一）项目方面

某些项目推进速度较慢。一是世界自然遗产项目的审批手续复杂，二是对申报九寨沟县36个完成的待检项目进行抽查，发现截至2019年10月31日，九寨沟第二人民医院等4个完成申报项目尚未具备使用功能，实质上未完成。审计指出问题后，九寨沟县积极改善项目工作，但仍只有两个项目具有使用功能。

部分项目设计部门没有严格履行职责，设计成果质量不高。第一是省道院对G544线川九路项目上寺寨隧道渣利用不够充分，导致10万余方隧道渣不能按原计划使用。第二，九寨沟县生活垃圾处理设施等6个项目设计部门未按照合同约定和行政批准文件、设计规范进行设计。第三，个别项目设计部门没有执行风险较大的部分项目设计要求。第四，九寨沟县民族体院馆等两个项目的设计深度不足，零部件无法安装，工程量增加。

部分项目所有者未履行相关审批手续，随意大幅调整了建设规模、内容等。通过对审计的抽样检查，有黄龙景区的栈道工程、松潘县川主寺镇林区道路恢复和重建项目、松潘县川主寺镇基础设施恢复和重建项目三个项目所有者单位在未得到许可的情况下对可研究（或实施方案）的内容进行了大幅调整。

（二）资金方面

1.资金筹集管理方面存在的问题

一是截至2020年4月底，阿坝州本级及所辖受灾县尚有200154.19万元筹资任务未完成，占应筹资任务的49.98%；二是省测绘地理信息局尚有626.18万元资金未筹集到位；三是九寨沟县现代农业产业融合示范园区项目以既有项目的投入资金抵顶社会筹资任务；四是九寨沟县2个社会筹资项目缩减建设规模；五是九寨沟县、松潘县、九管局143356.01万元灾后重建资金闲置时间超过6个月。

2.资金使用存在的不规范问题

第一是九管局违章使用9561.05万元资金用于景区恢复和提升产业发展项目；第二，九管局将特定债券资金用于九寨沟景区的相关设施工程等3个非特定债券项目；第三，松潘县的个别农业项目没有按照要求为农户的社会保障卡“一卡通”提供资金补贴。

3.资金管理使用不严格

一项是以补偿协议的形式向建设部门收取违反自然保护区内保护管理补偿费4412600元；第二，九寨沟县财政局结算审查不严，将九寨沟县安乐水厂重建等2个项目编制为不应计入建设成本的“代理建设费”160200元；第三，省测绘地理信息局委托实施灾害恢复和重建项目的下属部门占用了灾害恢复资金，相关金额为1576750元。

（三）部门职能方面

1.部分地方财政部门履职尽责存在越位、不到位的情形

第一是存在未征求有关部门意见而发表文件的行为，部门职责分工不明确，影响了部分项目的推进。根据州财政局发布的《关于进一步加强州本级“8·8”九寨沟地震后重建项目审查的通知》，明确“确实需要增加和变更，所以向州重建办公室报告审查批准”的规定，这篇文章并没有事先征求州再建办公室的意见，州再建办公室没有明确具备对工程变更事项进行审查和认可的功能；第二，未对财政投资审查机构未报告的投资审查报告进行抽查或复核。据审计，亚当州、九寨沟县、松潘县、若尔盖县财政局灾后重建项目均未对财政投资审查机构报告的投资审查报告进行抽查和探讨；第三，部分项目的财政审查不及时，影响项目推进。到审计日为止，施工招标控制价格审查，灾害恢复重建项目施工招标控制价格审查，松潘县财政局对灾害恢复和重建项目审查，均存在未按时审查的问题。

2.部分地方住建部门履职存在行业监管不到位的情形

部分项目参建单位信用管理不到位，不利于当地建筑市场的正常运行和灾后重建项目的顺利进行。如九寨沟县住房和城乡建设局发现灾后重建过程中存在积累、串通等问题。其次，灾后重建项目的质量和安全没有得到监督或监督不到位。审计发现，国家住房和城乡建设办公室没有对九寨沟风景名胜区道路工程的质量和安全进行监督；九寨沟县住房和城乡建设局未对九寨沟县人民医院等6个灾后恢复重建项目的分部分项工程进行质量安全检查验收监督。

3.部分地方自然资源部门存在履职不到位的情形

一是部分项目行政审批事项处理不及时。例如，九寨沟县自然资源局接受了71项灾后恢复重建项目的初步土地审查，其中30个项目超过规定期限，相关项目的进度受到影响。

二是监督检查不到位。例如，国家自然资源秘书处没有按照2018年制定的《九寨沟地震灾后恢复重建地质灾害防治监督检查项目8·8》的要求，每月进行或牵头监督检查，而且工作的责任还没有落实。

五、建议和措施

（一）各级政府认真落实相关措施，做好项目建设。

灾区各级政府要认真落实灾后恢复重建计划和各项专项实施计划，做好项目建设、全球资金规划、政策实施和监督检查工作，以确保按时实现重建的全球和分阶段目标。灾区各级政府和有关部门要加强灾后恢复重建项目的投资控制和资金管理，加强各项重建资金的统筹组织和监督，严格执行国库集中支付制度，确保灾后恢复重建资金安全有效使用。

灾区各级政府要督促有关部门和参与者依法履行职责,抓好项目管理，严肃查处各类违纪违法和严重失职行为，积极接受社会监督，确保灾后恢复重建全过程公开、公平、透明。此外，要加强省级有关部门对灾区的指导和支持，推动各类灾后恢复政策和灾后重建支持的正确运用。及时对计划实施情况进行专题研究，为中期评估和计划调整奠定基础。

（二）各部门明确职能，保持审计独立性

加大相关法律法规的制定以及监督力度，如果审计人员无视法律法规规定。违反审计公正性，导致危害国家社会各界的利益，那么只能依靠法律来指定惩罚机制，以加强审计的独立性。人民政府要督促有关职能部门进一步履行职能，充分利用建筑市场主体不良行为记录，加大灾后恢复重建中各类建筑市场主体的监管力度，规范灾后恢复重建秩序；加强培训，进一步提高业主项目管理水平和各参与方的监督能力和问责履行能力，落实项目日常监督，确保职能部门正确履职，不越位、不缺位。

（三）分析资金不规范原因，从节约成本出发

有关州和县人民政府应仔细审查资本支出普遍缓慢的原因，并结合工程领域农民工的工资和私营企业的清算，认真清理相关参建方应付未付票据，在确保资金安全的前提下，打造投资稳定和营商环境优化的高峰，充分发挥灾后恢复重建资金的使用效率。

加强审计成本控制。一是因地制宜地改进组织模式，优化审计流程，最大限度地利用和整合现有审计资源，提高效率，减少现场审计时间，尽可能降低审计成本；二是探索建立跟踪审计人才库。根据审计人员的技能、专业和地区对信息进行整理，并对特殊人才库进行分类和纳入。发生重大突发公共事件时，可就近安排专业审核员参加后续审核；第三，在扩大审计人员编制、加强审计机构工作队伍的同时，要善于充分发挥和依靠社会审计机构的专业审计人才队伍，降低后续审计成本。

注释

①数据来源于四川省审计厅官网（http://sjt.sc.gov.cn/） 并经作者自行整理。