社会组织参与社会治理的现状及对策分析——以湖北省Z市为例

三峡大学 刘施念

在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，社会治理模式也由政府单一管理逐步向政府、企业、社会组织多元共治转变。社会组织作为国家治理体系的有机组成部分，为活跃地方经济、提高民主政治、化解社会矛盾等发挥了重要作用。截至2020年底，全国社会组织总数达到89.4万个，其中民办非企业单位51.1万个，社会团体37.5万个，基金会8432个①，庞大的社会组织群体更加积极地参与到社会治理中，并凭借其专业优势在此过程中扮演着越来越重要的角色，成为建设现代化社会治理体系的一股重要力量。

一、社会组织在社会治理中发挥的作用

（一）社会组织是政府与群众之间的中介“桥梁”

社会组织多由群众自发组建形成，具有非官方性、非营利性以及相对独立性等特点，也具有密切联系基层的天然优势。社会组织可以充分利用这些特点和优势，畅通政府与群众间的沟通渠道。一方面，社会组织直接服务于群众，可以全面客观地了解基层群众对于公共服务的需求和期盼，收集民情民意并向上反馈，为政府科学决策提供参考。另一方面，社会组织也能运用其在群众中的影响力和号召力，有效协助政府宣传公共政策，推动决策落地，从而缓解社会矛盾。如杭州市下城区的社会公益组织“武林大妈”，组织社区内4.2万名热心群众，运用“熟人管理”模式，开展民情收集、矛盾纠纷化解、安全巡防等工作，为G20峰会等重大活动及新冠肺炎疫情防控工作的开展提供有力保障[1]。

（二）社会组织能补充政府和企业在公共管理上的不足

社会组织是独立于党政机关、企事业单位的第三部门，在社会治理的很多领域，社会组织能够发挥自身在本行业的组织引领和示范带动的功能，达到更加有效的治理效果。比如各行业组建的协会、商会等经济类组织，是一种介于政府与企业之间，并致力于实现行业自律、完善行业治理的组织形式，通过对协会成员进行服务、协调、监督，发挥行业自律和专业服务功能，可以有效破解市场经济运行中政府调控与市场调节“失灵”的困境[2]。这类组织可以通过建立行业规章制度对组织成员进行约束，强化本行业规范和自律，维护市场秩序，也可以通过优化资源配置，促进产业创新升级，而这些方面单纯依靠政府行政手段很难达到预期效果。

（三）社会组织能满足多元化的社会服务需求

由于政府受人员、资金、政策、专业化程度等条件的限制，所能提供的社会公共服务及产品范围有限，已难以适应现代社会多元、细分的服务需求，而社会组织凭借其类别的复杂多样，可以提供范围更广、覆盖领域更多的服务。比如有关爱帮扶困难群体和弱势群体、环境保护、动物保护的公益慈善类社会组织及志愿者队伍；也有满足教育、公共卫生、体育、居民生活等需求的教培文体等社会服务类社会组织；还有参与青少年关爱、社会矛盾调解、心理疏导等社会管理类社会组织。这些社会组织可以直接面向群众提供专业化的公共服务，更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。

二、湖北省Z市社会组织参与社会治理的现状及存在问题

（一）Z市社会组织参与社会治理现状

近年来，Z市围绕加强和创新社会组织管理，持续优化社会组织发展环境，呈现出社会组织数量稳步增长、规模持续扩大、协同作用显著增强、社会治理水平全面提升的良好态势。2016年，Z市出台《政府向社会力量购买服务实施办法》，设立政府购买服务专项资金，并建立了由财政部门牵头，以审计、民政、市场监管等部门为成员的协调机构，加强对政府购买服务工作的统筹协调。截至目前，Z市已累计投入230余万元用于政府购买服务。2017年，Z市投入50万元成立社区社会组织孵化基地，引进高等院校和专业机构团队负责孵化基地的运营管理，为社会组织提供免费的场地、设备、辅导咨询等服务，目前已成功培育孵化20余个社会组织进驻。Z市还意识到社工队伍是社区治理的关键力量，及时出台了《社区工作者工资补贴及社会保险实施办法》，通过建立社区工作者结构化薪酬制度，将社区工作者工资补贴及奖励经费纳入财政预算，以保障社区工作者的薪酬待遇，进一步激励社区工作者干事创业积极性。通过培育扶持，截至2021年底，Z市共有登记注册社会组织215个，其中社会团体101个，民办非企业单位114个，每万人拥有社会组织数为4.9个（按统计部门口径44万人计算）。同时，形成了一批具有专业能力和社会影响力的社会组织，积极参与社会治理。如Z市慈善协会、老区建设促进会等慈善组织积极对接贫困村，开展“慈善一日捐”、慈善救助、产业扶贫等慈善活动；社工服务中心、冬泳协会、路跑协会等组织主动参与新冠肺炎疫情防控志愿服务，累计捐赠物资10万余元。

（二）Z市社会组织参与社会治理存在的问题

尽管Z市通过创新举措，在推动社会组织高质量发展方面取得了一定成效，但总体上还处于摸索阶段，在社会治理、高质量发展、体制机制等方面还面临一些亟待解决的问题。

1.社会治理的参与度不够

为推动社会组织积极参与社会治理，Z市将社会组织参与脱贫攻坚、文明城市创建及新冠肺炎疫情防控等志愿服务情况纳入年检范围。根据工作实际来看，在社会治理中发挥较大作用的主要是慈善组织、文体类协会及社区社会组织，这类社会组织动员号召力较强，组织内的成员参与志愿服务活动的积极性也较高。而其他类型的社会组织，由于受自身条件所限，参与社会治理的空间有限，总体上参与社会治理的社会组织类型和数量均较少，且在农村地区，社会组织的参与度与在城市地区相比差距则更为明显。

2.社会组织发展质量不高

在社会组织数量的快速增长过程中，社会组织规章制度不健全、专业人才缺乏、年检意识不强等问题也逐渐显现，致使社会组织内部管理参差不齐，专业化水平不高，自身造血功能不强，辐射带动能力较弱，制约了社会组织的高质量发展。还有部分社会组织在业务活动中，没有严格执行相关财会制度，甚至触犯法律法规，严重影响社会组织规范运营。2020年以来，Z市共依法撤销近50家社会组织，被撤销的社会组织中大部分连续2年以上未参加年检，且缺乏组织活力，长年没有开展业务活动，还有少部分存在违法违规行为。

3.社会组织结构不优

Z市的社会组织中，涉及生态环境、社区工作、教育、文化、体育和其他类型，覆盖了第一产业到第三产业各个领域，其中教育培训类和文体类占比较大，约占总量的30%，总体来看，各类社会组织发展的均衡程度相差较大。其中，涉及环境保护、动物保护领域的公益类社会组织数量少、规模小，导致有效承担相关公益性服务的力量不足。目前，Z市还未就公益类社会组织发展出台专门扶持政策，政府购买公益类社会组织服务的资金投入较小，许多成立不久的社会组织由于本身竞争力不足，无法获得项目资金支持，导致发展陷入困境。

4.社会组织管理监管难度大

为顺应“放管服”改革和优化营商环境的要求，行政审批流程由事前审批向事中事后监管转移，社会组织登记注册的手续简化、门槛降低，促使社会组织登记注册数量逐年增加，这对社会组织登记管理机关形成了较大的管理压力。目前，Z市民政局承担社会组织登记管理业务的科室共有3名工作人员，仅有2名工作人员负责社会组织登记管理工作，并且还承担了基层政权建设、地名命名及行政区域边界勘察等工作。社会组织登记管理工作力量薄弱，但工作量不断加大，以致无法有效地开展业务工作。此外，目前对于社会组织监管，国家层面还未出台完善的政策法规加以指导[3]，这也进一步增加了基层一线工作人员开展监管工作的难度。

三、社会组织参与社会治理存在问题的原因分析

（一）对社会组织认识还存在偏差

当前社会需求与公共服务供给之间还存在不平衡、不匹配的突出矛盾，而对于解决这些矛盾，社会组织具有不可或缺的积极作用。长期以来，政府在社会治理中占据主导地位，公众也早已习惯于接受来自政府为其提供的公共服务和产品，但对于社会组织等第三方机构的认识还存在偏差，并忽视了其在社会治理中应有的地位和作用，对社会组织缺少认同和支持。除了外界的不重视之外，社会组织本身对于社会治理的认识也有不足，存在对有关政策理解不充分、责任担当不主动等问题，致使参与社会治理的效果未达到预期。

（二）社会组织与政府关系的定位不明确

受行政主导体制的影响，政府习惯将社会组织定位于类似下属职能部门的角色，对其独立性和自主性的认同度不够，在运行机制、管理体制和资源配置上制约了社会组织的创新发展。受此影响，大部分社会组织都过多依赖于政府的支持，导致自身发展动力不足，如Z市的行业商会、协会等组织大多是在政府部门的扶持下建立起来的，具有半官方的性质，资金方面主要依靠政府补贴或政府购买服务，组织内生动力不足。另外，目前社会治理仍以政府占据主导，社会组织通常选择被动执行政府的指令，按照政府要求去协助处理社会治理事务，很少自主开展工作。

（三）社会组织内部缺乏专业人才

由于社会组织承担的工作通常专业性比较强，对于从业人员的专业素养有一定的要求，并且在工作量较大的情况下，还需要有充足的专业人才队伍作为支撑，才能有效地发挥出社会组织的功能。但目前，社会组织发展中人才瓶颈凸显，人才储备不足、素养不高、结构失衡等一直是制约社会组织高质量发展的首要问题。如Z市的社区工作者中，仅有约20%的人员通过了社工职业水平考试并取得资格证，其他社会工作者多为业余兼职或者志愿者，并且社会组织的负责人也一般是由社会各界人士兼任，主要利用业余时间处理日常事务，工作时间甚至场地都具有不固定性，难以吸引专业的高水平人才参与社会组织的内部管理，影响了社会组织在承接政府职能等方面的效能发挥。

（四）社会组织管理体制不完善

在行政管理体制上，社会组织还处于多头管理的现状，其注册登记和监督管理由民政部门负责，党建工作受统战部门的领导，业务活动又受行业主管部门的指导，缺乏统一高效的统筹协调机制，容易造成社会组织工作隶属关系不清、职责边界不明确和监管难落实等问题。长期的多重管理体制也导致很多社会组织“准行政化”问题突出，削弱了社会组织的相对独立性特点。

四、完善社会组织参与社会治理的对策建议

确立社会组织在社会治理中的主体地位，构建政府与社会组织平等协作关系，提高公共服务能力水平，已经成为加强和创新社会治理的基本趋势。

（一）增强对社会组织的认同意识

首先，要增强政治认同。要统筹抓好社会组织的党建工作，充分发挥党组织把方向、抓重点和统大局的战斗堡垒作用，加强从业人员的思想教育，坚持以党建引领提升社会组织内部凝聚力和战斗力[4]。其次，要增强社会认同。社会组织及其从业人员是建设现代化社会治理体系的重要力量，社会各界特别是党政机关要信任社会组织，为社会组织参与社会治理搭建平台。要加强新闻宣传平台建设，拓宽社会组织宣传渠道，广泛宣传多元共治正能量，为社会组织健康有序发展营造良好环境。

（二）强化社会组织与政府间的协同作用

要进一步厘清理顺政府与社会组织之间的关系，明确政府与社会组织并非上下级隶属关系，而是一种平等协作、资源共享的“伙伴”关系。行政机关要充分尊重和理解社会组织的相对独立性，在政策制定、购买服务、监督管理等各个方面做到依法办事，避免行政干预，才能和社会组织形成良好合作。同时，社会组织也应当树立责任意识，主动接受政府的指导，积极协助政府解决在社会治理活动中面临的困难问题。在顶层设计上，政府要通过深化“放管服”改革和加快政府职能转变，构建政府与社会组织共同参与的社会治理协同机制。

（三）健全社会组织监管机制

一是要加强外部监管，坚持政府监管和社会监督并重，建立社会组织绩效评价和动态退出机制，充分发挥登记管理机关和行业主管部门的监督指导职能，对违法违规的社会组织依法予以撤销清退。推动社会组织信息公开，公布社会组织的日常活动状态、资金来源和支出等信息，使机构运行动态时刻处于公众的监督中。设立社会组织管理专项资金，委托第三方机构对社会组织进行抽查审计，规范社会组织财务管理。将社会组织执法纳入综合执法体系，整合其他行业执法力量。二是要完善内部监督，积极推动社会组织加强自律规范建设，建立内部监督制度，规范办事流程，合理设置内部组织结构，充分发挥监事会作用，提升社会组织内部规范化运行水平。

（四）加强专业化人才队伍建设

作为公共服务的提供者，社会组织从业人员和社会工作者必须具备较高的专业素养和社会责任感。针对目前社会组织专业化人才不足、从业人员水平不高的问题，应加大对专业人才的培养支持力度，加强社会组织与高校、职业培训机构的合作，建立社会工作人才实训基地，培养、选拔社会组织专业人才[5]。要将社会工作者纳入重点人才引进范围，出台社工人才奖励政策。如为社会组织聘用、工作满一年的社工人才，提供住房补贴、户籍转移、保险缴纳等配套服务，以解决社工人才发展后顾之忧。鼓励社区工作人员参加社工职业水平考试，成长为社工专业人员。

五、结语

社会组织的蓬勃发展顺应了政府职能的转变和市场的需要，有效弥补政府调控与市场调节“失灵”，但目前社会组织参与社会治理也面临诸多问题。社会各界特别是党政机关要大力支持社会组织发展，积极引导社会组织及其从业人员发挥好政府与企业、群众之间的桥梁作用，激发社会组织活力，充分利用自身资源和优势，在公共服务、应急管理、矛盾纠纷化解等社会治理领域作出积极贡献。

注释

①《2020年民政事业发展统计公报》，民政部2021年9月发布，第12页。