政策执行审计综述

薛鑫

当前，国防和军队改革不断深化，军队党风廉政建设和反腐败斗争扎实推进，军事经济资源配置和管理要求越来越高，对军队审计工作提出了新的更高标准。在军队政策执行过程中，为防止权力被滥用或异化为少数人谋利的工具，必须对政策执行情况及政策目标的实现进行监督和检查。另外，政策执行是实现管理职能的关键环节，政策的执行效果直接关系到军事经济的健康运行军队战斗力的提高。因此，政策执行审计是一个不容忽视的重要领域。

一、军队关于政策执行审计的研究

军队政策对军事资源使用具有导向性作用，如何使得这些政策执行能够真真切切提升军事资源使用效果，是当前审计工作面临的巨大挑战。

（一）军队政策执行审计的关注点

一是政策传递环节。合理严谨的审计工作实施过程才会产生高质量的审计结果，因此加上审计过程非常有必要。在审计工作开展过程中，内容覆盖面较为广泛，也受到许多因素的影响，但重点关注的应是政策的执行和实施过程。

二是政策传导机制。从政策执行实践看，影响政策效果的原因往往既不是政策本身的不合理，也不是各部门执行走样，而是政策发生作用的机制条件不完全具备、传导过程中存在障碍。因此，在政策执行审计中，要全面分析政策的作用机制和传导机制，明确传导机制相关环节及其相互关联性(特别是利益关联性)。只有掌握了政策传导的因果关系，才能发现传导(特别是利益传导)上的阻隔，提出科学合理的对策与建议。

三是政策间的协调性。政策执行审计要研究多项政策间的相互关系，结合实际情况具体研究分析多项政策间互相支撑、协调或相互矛盾、不协调的具体原因，为健全完善相关政策找到思路。

（二）军队政策执行审计特点

一是相对性。军队在进行政策制定审计时，还根据有关军事政策、制度、法规和标准，对某项或某几项军事政策进行审计。可见，其审计评价不可能具有超然的客观性，且自始至终存在一定程度的相对性。政策措施跟踪审计需要审计人员在深入理解政策内涵的基础上，跳出传统审计思维框架，制定科学有效的实施方案。但是在实践过程中，因政策措施跟踪审计对象较为抽象，涉及的部门广、内容多，容易存在审前调查不充分、深度不够的问题，造成审计重点不突出。主要体现在对政策的目的和意义未充分把握，调查内容、方法以及收集资料存在随意性和盲目性，未对政策落实涉及部门的职责、具体措施、业务流程等特点特征进行仔细研究，造成审计实施方案制定不科学，审计目标、审计步骤和审计方法不明确，不能有效指导审计具体实施。

二是时效性。一项新政策的探索实践，尽管在出台之前有关部门已经进行了详细的调查论证，但仍需要审计跟进监督政策落实情况，评估政策执行，防止部门权益政策化，为政策制定者提供客观有效的建议。对于影响军队建设的热点、难点问题，一旦有关政策颁布实施，审计机构只有在第一时间跟进，及时发现倾向性、苗头性问题，及时提出有效的对策建议，政策执行审计才有意义。

三是持续性。政策执行情况审计目标、审计范围、审计内容、审计方式等都会根据政策执行阶段的深入而有所调整变化，前一阶段是后一阶段的基础，后一阶段是对前一阶段审计成果和审计整改情况的检查，也是对新一阶段政策执行情况的新的持续监督和评价。依照中央政策的目标和效果作为评价相关的依据是我军审计部门的基本职责，也能体现出军队工作的有法可依、有章可循。一项政策从制定到贯彻到评估效果，往往需要很长的时间过程才能完成，在审计决策中，无论是在政策酝酿过程还是政策制定完成后的过程，都建立在有限的视角，基于有限的审计资源，更多的是以当下的实际情况选定评价依据，在审计结果的相关评估上也难以避免会有较大的篇幅和空间局限性。这些特点是由于军事政策审计的风险性所决定的。

二、国内关于政策执行审计的研究

（一）政策执行审计的必要性

刘家义指出，国家治理中一个不可或缺的部分就是国家审计，国家审计实际上就是一个内生的“免疫系统”。审计机关进行政策执行审计，可以促进国家治理，可以重新将审计的功能进行认识与定位，可以更好的将审计工作进行提升，履行审计的监督职能。苏孜、何延平指出，政策执行审计主要有三个方面的目标，第一是使得国家政策能够得以顺利执行并能够取得预期的政策效果，第二是使政策更具有科学性和协调性，第三是通过政策执行审计的手段，切实发挥审计的免疫功能。冯均科指出，政策执行审计可以全面促进政府履行公共受托经济责任。现阶段，我国应充分利用好政策执行审计的方法，使得相关的政策能够得到有效的落实。葛梦彬指出，通过政策执行审计的实践，可以提高国家治理水平，这也是当前国家审计的新要求，政策执行审计可以有效保障国家治理的水平。

（二）政策执行审计内容与审计方法

牛静指出，政策执行审计的一个误区就是仅关注相关落实部门采取了哪些行动进行落实，以及落实的成效，忽视了政策落实情况中审查出的问题，以及这些问题是否存在违法违规、偏离政策预期等事实。王慧认为，在政策执行审计中，具体的审计重点和审计内容应视政策措施的不同而不同，不能一刀切，而应根据政策的特点制定符合的审计计划。王慧指出，政策落实情况应深入分析政策的特点，根据政策的特点因地制宜的列明审计内容，整体应注意对国家经济发展的影响。苏孜、何延平指出，在政策执行审计中，“政策-项目-资金”应当作为审计的主线，政策落实的具体体现归结到底还是要看配套项目的建设成果、资金的运用能力，因此政策执行审计的内容还是应当以具体的项目和资金为审计对象。

徐震认为，在政策执行审计中，应当根据定量分析需要的数据搜寻审计证据，但是也不能完全忽略定性分析，应当根据定性分析，判断审计项目的性质。在这个过程中，可以主要采用问卷调查法与大数据分析法，全面细致的评价相关部门对政策的落实情况。王慧指出，在政策执行审计中，应当综合运用各种方法，例如座谈访问法、问卷调查法、询问法等等，同时还可以在一定程度上借鉴绩效审计的方法。在审计过程中，不仅可以采用现场审计的方法，还可以采用非现场的方式进行审计，这样可以大大减少人力资源投入。朱智鸿指出，现阶段政策执行审计中，应当运用新手段新技术，才能适应现阶段的审计项目的特点。

（三）政策执行审计实践中的问题与对策

齐序波指出，目前我国政策落实情况中还存在一些问题，比如说审计方法比较传统，缺乏对政策本身的审计，不够重视政策执行绩效的审计。针对相关的问题，齐序波还指出，可以通过合理进行政策执行绩效的评价、客观的评估政策本身等方式解决。李莉认为，根据我国政策落实跟踪审计现阶段的实践来看，应当要尽快制定政策执行审计的办法，只有这样才能更好的促进政策落实跟踪审计的实践开展。严畅认为，我国政策落实跟踪审计的实践项目现阶段开展的数量还不多，在审计过程中还存在一些普遍存在的问题，比如说审计人员的能力不够完全匹配等等。审计机关可以参考政策绩效评估方面的经验，并积极探索有效的审计方式方法来解决这些问题。李莉认为，根据我国政策落实跟踪审计现阶段的实践来看，应当要尽快制定政策执行审计的办法，只有这样才能更好的促进政策落实跟踪审计的实践开展。尹树伟认为，政策执行审计中，审计人员应做到以下几个方面：审计结果正反结合、审计方式条块结合、审计期间长短结合、审计内容粗细结合、审计原则刚柔结合。付明明指出，现阶段政策执行审计中，还存在审计机关思想落后，人手不够、上下协调不够畅通等问题，应从培养审计人才、加强审计质量，打通上下级交流渠道入手。

三、国外关于政策执行审计的研究

（一）政策执行审计的必要性

David·M·Walker 指出，通过政策执行审计的实践，审计机关可以根据本次审计的情况，审计发现的问题，为政府制定决策提供一定的建议，国家审计可以促进政府决策的科学性。WILLIAM N，DUNN 指出，政策执行审计的实践中，可以进一步促进公共服务的提供，可以使公共政策落实的质量和效率都有进一步的提升。Kamil、Omoteso 认为，通过对政策落实情况进行跟踪审计，可以使那些之前不被重视的问题重新被重视起来，通过法律等手段给问题更好的解决对策。政策执行审计可以使得各个利益群体行动起来，可以检查出政策在运行中存在的一些阻碍因素，帮助国家查找政策在实际落实中存在的问题及问题的成因。通过对问题成因的分析，促进下一步的政策完善。对政策落实情况跟踪进行审计，可以促进政策的完善。

（二）政策执行审计的方法

美国审计署指出，政策执行审计在审计方法上十分丰富，可以多种审计方法共用，比如说一次性与多次连续相结合进行审计，定时定点与不定期相结合进行审计。如果政策的落实具有明显时效性，在进行跟踪审计时，就应当注意及时性。若落实情况本身具有明显的阶段性，那么在进行审计计划时，就一定要考虑审计的阶段性。Nancy·Shulock和Steve·Boilard 发现美国在对SCHIP政策进行跟踪审计时，采取了一种有特色的审计方法，这种审计方法类似于回访法，发现使用这种方法可以更好的落实相关的审计建议，使得政策可以更高效的落实，并针对修改后的政策进行二次审计、三次审计等等。

（三）政策执行审计的现状

美国审计署进行了一次关于传染病防治能力的政策执行审计，对该项政策的落实情况进行了检查。在审计实践中，主要将审计的重点放在了政策的协同性、对传染病的应急处理能力、相关部门的协调程度以及相关的信息建设系统等方面。该项目政策执行审计为期4 年，在这期间，美国审计署一共对公众发布了10 多份的审计报告和4 份证词，指出了本次审计实践中的一些问题，比如说审计整改与问责机制仍须加强，对政策实施部门的监督仍须进一步加强等。

2011 年，法国审计院强化了审计法院在对于公共政策的作用和影响，并在2013年出版了年度公开审计报告，共计收录了十多份有关政策评估的调查结果，涉及到了医疗卫生、高等教育、行业援助、就业计划等等多方面领域，进一步明确了法国审计员对于“公共政策评估”具有相关的职责。

四、对已有研究的评述和思考

通过对上述文献的阅读和分析发现，国外很早就开始针对国家政策开展审计评价，并且在美国，开展公共政策审计的最主要方式就是执行审计，因此国外对于政策执行审计的研究，主要是针对具体的审计项目来探究审计技术和方法上的优化以提高审计效率，或者是分析审计质量、审计效率与众多因素的关系等内容，而且由于其实践经验丰富，目前的研究较少把关注点集中在如何构建系统化的审计管理框架这一问题上。

在国内政策制度审计概念出现的几年间，有部分学者对政策执行审计领域进行了重点关注，但是还可以从其他角度来进一步研究这一课题。

（一）审计管理体系方面。近几年关于政策执行审计的研究大多出自于审计机关的审计实务人员，经过对这些文献的阅读后我们发现，这些研究更多是分析审计实践中存在的问题，然后针对具体情况提出解决思路和方法，较少有对审计管理问题的关注，没有形成系统化的审计管理体系。

（二）政策跟踪方面。目前关于政策执行审计的研究，对于该项目的后续跟踪阶段关注不足，政策制度审计的一大特点就是需要在政策执行的全过程中做到实时矫正和关注，如果缺乏后续跟踪阶段的审计投入，那么就同其他审计项目没有本质区别，也难以通过该项目达到服务于国家和军队治理这一目标。

（三）审计实施方面。目前对于这一项目的研究尽管提到了其覆盖面广、审计重点难点难以把握这一情况，但是从政策上和实际操作上的应对方法仍显不足，实践上仍旧需要更加细化的规定。

（四）政策评价方面。目前的研究中，普遍认为政策执行审计需要关注政策执行过程中发现的问题以及潜在的制度障碍，揭示问题背后的原因，推进政策落地。但是审计管理中，在效果评价时缺乏对于制度机制的评价和对于政策贯彻落实情况的评价的区分，往往把二者一概而论，难以分析问题产生的根本原因。

（五）审计成果方面。目前对于这一项目的研究，很多文献仍旧认为审计成果应当体现在审计问题整改上，然而从效益上来说，这一项目应该更加关注政策贯彻落实过程中对问题的预防和纠正，要达到的目的是保证政策的有效实施、推进政策落地，因此审计成果的体现往往与最终的政策执行情况更为密切，防患于未然才是这一审计项目的初衷所在。