竞争性采购装备合同监管创新方法体系之（四）——焦点附加法

杨建强 任意 汪娅 李思 刘胜通

引言

随着我国社会主义市场经济体制不断完善和装备建设军民融合深度发展，装备采购合同的权威性、规范性、约束性日益凸显，合同订立履行和监管水平直接影响我军装备建设的质量和效益。2018年合同监管运行机制建立运行，2022年军队装备采购合同监督管理暂行规定正式发布，对合同监管力量体系进行了全面重塑，增强了装备采购合同监管的独立性有效性。

目前装备采购领域绝大部分采取的都是竞争性采购方式，而竞争性采购的具体表现形式多种多样，如实物竞标、方案竞标、科研订购一体化招标、竞争性谈判等等。不同形式的竞争性采购的合同履行特点各有不同，产生的问题和难点也各不相同，这就给军事代表的合同监管工作提出了挑战。

1 竞争性采购装备合同监管创新方法体系简介

针对当前军事代表在竞争性采购装备合同监管工作中存在的问题和难点，经过调研、分析、总结和比较借鉴，课题组紧贴任务实际创造性的提出了15种单项监管方法（追溯历史法、状态核查法、能力评估法、焦点附加法、动态更替法、多项选择法、节点激励法、联合监管法、负面清单法、告知承诺法、随机抽查法、三方审计法、用户告知法、分步结算法、交叉评价法）和5 种系统监管方法（分级监管法、分类监管法、分阶段监管法、分层次监管法、分模式监管法）构建的合同监管创新方法体系，确保了以质量为核心的合同监管工作的创新开展。本文介绍单项监管方法之焦点附加法。

2 焦点附加法的提出背景

目前竞争性采购两种典型类型为分阶段和分层次竞争。分阶段竞争性采购最常见的为科研和订购两种，科研监管和订购监管要求各有不同，对于经历不同策略竞争择优过程的合同监管又各有特点。

对于科研采购，一般有以下四种策略：

策略1：竞争择优后确定唯一的中标单位直接签订科研合同；

策略2：竞争择优后确定多家中标单位同时签订科研合同，技术状态要求统型；

策略3：竞争择优后确定多家中标单位同时签订科研合同或仅签订研制协议，在正式研制阶段多家中标单位也开展全过程竞争，根据竞争结果允许最后淘汰或变更研制合同层级（如由研制系统变为仅研制部分配套）；

策略4：竞争择优后确定多家中标单位签订科研合同的同时，又确定一定数量的非中标单位作为跟研单位。

对于订购采购，一般有以下四种策略：

策略1：新产品竞争择优后先进行科研鉴定再签订购合同；

策略2：新产品竞争择优后技术状态确认完直接签订购合同；

策略3：对已鉴定定型产品进行竞争性谈判后直接签订购合同；

策略4：对军选民用产品竞争择优后稍加改进技术状态确认或成熟货架产品竞争择优后直接签订购合同。

表1 给出了不同阶段不同竞争采购策略下合同监管总体状况。

分层次竞争性采购一般可分为系统、分系统、单体及以下（设备、部件组件、元器件、原材料）三个层次，对应的合同为军方直签合同和配套合同，合同监管工作各有特点。而对于总体单位组织的配套产品竞争性采购，军事代表还要根据合同或上级要求监督总体单位组织的竞争择优过程，这项工作实际上是上级赋予总体监管军代室的临时任务。参照装备采购部门组织的招投标过程开展，配套监管军代室(若有)一般不参与。竞争择优结束并签订合同后，配套监管军代室才介入开展合同监管；若无监管军代室，则由总体监管军代室按供方管理。表2 给出了不同层级合同监管总体状况。

表1 不同阶段合同监管总体状况

以上只是分阶段和分层次两种竞争性采购类型下的合同监管总体状况，具体监管时因实际情况不同而状况不同。而不同类型的竞争性采购参与主体（如国企、研究所、民企）和不同特点的采购装备（如不同专业、不同用户、不同状态），合同监管工作实际开展时具体问题又各有差异。

冰层与闸门牢固结冻后，当气温升高时，闸门将受到静冰压力影响；当水位升降时，冰层会产生上抬力或下拉力，特别是两种力同时反复发生时，将导致闸门产生变形，闸墩产生裂缝。每当冬季来临，我国北方寒冷地区的水库都存在冰压力对闸门产生破坏的现象。所以必须采取防冰措施，以尽量避免和减少闸门前的冰压力，确保闸门安全越冬。

作为军事代表合同监管工作开展的依据，合同监管协议对于以上具体问题的出现如何去解决一般没有特殊的约定。目前合同监管协议大多是通用模板，监管工作事项内容描述都是标准框架类用语，相关监管工作要求的协议条款没有针对性，对于实际遇到的问题，委托方想要提出的监管工作具体要求和受委托方想要提出的监管工作具体建议无法体现。监管协议往往最终流于形式，很难有效指导合同监管工作有效开展。

3 焦点附加法的设计思路

基于以上考虑，有必要在开展合同监管工作之前进行深度策划和风险评估，在监管协议中明确注明需关注的地方，用于解决竞争性采购合同监管重点不突出问题。

方法内容：按照合同监管准备阶段识别的合同监管风险、监管重点、监管难点等焦点问题，形成合同监管工作焦点库，以附加焦点内容条款的形式，在监管协议中明确需开展的具体工作内容。

开展方式：在正式合同监管协议形成前，合同监管委托方和受委托方均对合同监管工作进行充分评估，双方充分沟通后达成一致，形成书面的监管协议内容。

开展时机：签订监管协议时。

4 焦点附加法的实施流程

可分为汇总焦点问题、确定监管内容、协议双方沟通、形成附加条款、签署监管协议五个步骤。

汇总焦点问题：从监管任务背景、装备具体情况、合同条款内容等方面，梳理并汇总合同监管风险、监管重点、监管难点等焦点问题，形成焦点问题库。

提出监管内容：根据汇总的焦点问题，提出相应的监管工作内容。

表2 不同层级合同监管总体状况

协议双方沟通：委托方和受委托方就合同监管中存在的焦点问题及双方提出的监管工作内容进行沟通。

形成附加条款：根据沟通的结果，形成监管协议附加焦点条款，在协议内容中作为单独的章节，比如：（1）根据统型工作要求，产品需要满足如下：xx 系统接口需满足xx 标准的要求，xx设备需采用xx 厂家的xx 型号产品，xx软件操作界面需按照xx 的统型方案设计结果；（2）根据评审通过的设计方案，核心器件xx 需同时进行国产化替代，可有以下x 种备选方案：xxx、xxx；（3）和竞标阶段相比，检验项目xx 若条件不具备，经评审后可采用以下等效方法：xxx；(4)为确保最终用户的使用体验感，不同批次产品需关注xx 指标、xx 指标的质量一致性差异，并在质量证明书中注明；（5）根据产品的既定用途，需关注以下xx、xx指标实战化边界条件的满足情况；（6）根据以往交付情况，需对产能受限的配套产品xx、xx的进度控制工作采取应对措施；等等。

签署监管协议：委托方和受委托方在监管协议上签字并盖章。

5 需要注意的问题

该方法可在合同监管准备阶段实施追溯历史法、状态核查法、能力评估法的基础上应用，经过前三种方法的实施，可充分暴露合同监管风险和可能存在的问题，成为焦点条款的形成依据。对于受委托方，在合同监管准备阶段确定的可接受的监管任务，分析其风险、重难点、棘手点等焦点问题，提出相应的监管工作处理建议；对于委托方，分析总体合同监管任务的特点和要求，分解到需委托的配套监管任务中的焦点问题，提出相应的配套监管工作具体要求。双方沟通后，在符合合同监管相关规定和原则的前提下，将这些问题和应对措施显性化，既突出了合同监管工作的重点，也规范了合同监管工作开展，同时也是从工作程序上对委托方和受委托方的保护。

6 结论

作为竞争性采购装备合同监管创新方法体系的第四种单项监管特性方法，焦点附加法适用于合同监管准备阶段。此方法的运用可以在识别监管风险的基础上，通过规范监管协议的签订，有效监督风险管控措施落实，从而提高合同监管质效。