国内产业有序转移的新特点、新挑战研究*

窦超，窦炳升，宋晓晶

1.国家工业信息安全发展研究中心；2.山东省平度市自然资源局

一、当前国内产业转移呈现四大特征

（一）从区域看：中部地区成为承接产业转移的领头雁，长三角城市群产业转移活力强劲

从产业承接地看，江西、安徽、湖北为前三大大承接地区，2001年至2020年工业增加值占全国比重分别增长1.41%、1.3%、1.28%，三个省份均位于中部地区。从产业转出地看，上海、山东、河北为东部前三大转出地区，2001年至2020年工业增加值占全国比重呈持续下降态势。长三角地区产业发展梯度明显，通过区域内产业转移和分工合作，有效推动了制造业转型升级。2001年至2020年，上海市工业增加值占全国比重下降2.2%，除烟草制品行业外，各类行业在区域内规模占比普遍下降，安徽省作为主要承接地，在区域内占比持续上升。2010—2020年，皖江城市带承接产业转移示范区累计承接亿元以上投资项目到位资金6.2万亿元，年均增长16.6%。

（二）从行业看：部分劳动密集型产业回流西部地区，东部地区向中西部和东北地区转移产业结构不断升级

因疫情导致东南亚国家部分地区工厂停产，部分劳动密集型产业如纺织服装等呈现回流趋势。据我国海关月报数据显示，2021年1月至9月，我国纺织品服装出口2275.9亿美元，同比增长5.6%，出口规模创历史同期最高纪录。西部地区出口纺织品服装123.7亿美元，同比增长23.9%，其中，宁夏、山西、西藏、青海2021年1月至9月纺织品出口增长分别达到302.3%、203.3%、116.2%和105.4%。东部地区转移产业从劳动密集型转向机械制造、电子信息、生物医药等资本、技术密集型行业。从各行业工业增加值占比变化情况来看，2016年至2019年东部铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业占比降低6.65%，同期东北和西部地区分别提升3.21%和3.89%，东部化学原料和化学制品制造业比重降低4.96%，同期东北、中西部地区分别提升0.97%和3.99%。

（三）从企业看：央企总部批量南迁，外资企业呈现向中西部转移的趋势

目前，部分央企总部落户雄安，主是基于疏解非首都功能和推动京津冀协同发展。部分央企以聚焦主业、靠近产业集聚地和产业前沿为导向，将总部外迁至上海、深圳、武汉等产业集聚地。从2010年开始，中西部地区利用外资占全国的比重一度上升并保持在15%以上，在2017年至2019年出现较明显上升，到2019年，中西部地区占全国的比重占19.20%。川渝两地成为外资主要承接地。2020年，川渝两地FDI到资额占西部十二省（区、市）到资总量的57.98%，川渝两地存量外商投资企业数量6741家，占西部省份的42.97%。

（四）从转移模式看：产业链招商成为各地承接产业转移有效途径

当前，产业集聚优势已经超越其他因素，成为吸引外来投资的主要因素。各地以产业链协同发展为核心，强化产业建链、补链、强链、延链，促进地方经济新一轮产业集聚和产业升级。如江苏省苏州市通过发布“产业链全球合作对接图”，加强苏州企业与全球企业的供需对接，帮助企业积极应对复杂严峻的国际形势和新冠疫情对经济造成的影响。二是“大数据+”成为东西部数字经济合作典型模式。我国正推动大型数据中心向可再生能源丰富，气候、地质等条件适宜的区域布局，以实现“东数西算”。如贵州省探索创新“贵州数据交易市场+东部数据流通资源”“贵州云服务基地+东部云服务市场”“贵州算力网络枢纽+东部算力资源需求”“贵州大数据试验田+东部数字经济创新探索”模式，通过数据流引领带动资金流、人才流、技术流等转移，打通我国东西部数字经济的大动脉。

二、国内产业转移面临的新形势及存在的问题

（一）产业在国内有序转移面临两大新形势

一是碳达峰、碳中和对产业转移提出刚性约束要求。“双碳”目标下，碳排放成为产业发展的重要制约因素，为我国的产业发展带来巨大挑战。当前，我国能源资源分布与经济发展和碳排放存在空间错配。2019年，东部地区的GDP占比达到54.41%，中部地区GDP占比为24.77%，西部地区GDP占比为20.82%。东部地区碳排放占比为46.02%，中部地区碳排放占比为25.63%，西部地区碳排放占比为28.34%。同时，我国新能源资源主要分布在西部地区，拥有全国78%的风能资源技术开发量和88.4%的光伏资源技术开发量。有序推动高耗能产业向西部地区转移，促进能源与产业的协同发展，是从源头减排、支撑“双碳”目标实现的重要路径。

二是共同富裕为推进产业转移工作提出更高的目标导向。缩小地区差距、城乡差距、收入差距是实现共同富裕的三大主攻方向。当前区域发展不平衡、不协同问题仍然明显，各省份人均GDP差距过大、公共服务发展不均衡、南北差距等问题愈发突出。2020年东部各省人均GDP均值超过10万元，分别是中部、西部、东北地区均值的1.7、1.8和2.0倍。此外，中西部内陆地区集中分布着革命老区、少数民族地区、边境地区等特殊类型地区，与东部沿海发达地区存在较大发展差距。推动产业向中西部和东北地区转移，开展东西部协作和定点帮扶，加强区域之间的产业合作、资源互补、劳务对接等，在高质量发展中促进共同富裕，是新时期产业转移工作的重要目标和抓手。

（二）推动产业在国内有序转移急需破解三大问题

一是产业转移相关体制机制有待完善。产业转移工作往往涉及工信、发改和商务等多个部门，但当前各部门之间没有建立相应的沟通协调机制，产业转移相关数据和项目信息难以共享，无法形成工作合力。传统以行政边界为单元的政绩考核体系和绩效评价体系下，跨区域、深层次产业联动发展机制不畅通，各地仍存在发展规划内容雷同、招商引资恶性竞争等问题。部分配套机构跨地区转移存在障碍，飞地经济、共建园区在经济总量核算、税收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排。

二是城市群在产业转移中的主体作用有待提高。当前，我国中西部城市群发展水平与东部地区长三角、粤港澳、京津冀等发展较为成熟的城市群仍有较大差距。多数城市群内部结构不协调，中小城市发展活力普遍不足。以成渝城市群为例，2020年重庆市GDP为25002.8亿元，成都市GDP为17716.7亿元，其他地区GDP最高的绵阳为3010.1亿元，仅为重庆和成都12%和17%，城市群内部呈现“双核独大”格局，缺少核心节点城市，在产业转移中难以围绕中心城市形成产业配套。

三是东部地区企业向中西部和东北地区转移的动力不足。东部地区部分技术密集型产业和资本密集型产业尚处于集聚发展阶段，通过打造产业集群发挥规模效应，行业尚未进入分散转移阶段，如制造业发展水平较高的上海、苏州、无锡等地仍把电子信息、生物医药、高端装备等行业作为发展重点，此类项目东部与其他地区竞争大于合作。同时，东部地区以劳动生产率为代表的劳动力质量明显高于中西部，通过保持劳动力的比较优势使得向中西部产业转移难以实现企业成本明显下降的目标，区域间产业转移滞缓。

三、相关建议

（一）加强顶层设计，完善产业转移相关体制机制

一是建立健全各部门间、地区间产业转移统筹协调机制，明确责任分工，形成工作合力，解决工作推进中的重大问题。统筹产业布局，引导各地制定出台相关的配套政策，指导各地做好产业发展和承接转移的规划衔接、政策协调、信息共享。二是加大产业由东部向中西部地区转移的支持力度，深化东中西之间的区域合作，推动中西部地区土地、矿产、能源、人文等优势和东部沿海发达地区资金、技术、管理、人才等优势有机结合，跨区域共建产业园区，探索新型“飞地经济”发展模式。鼓励不同地区探索适合自身发展的合作共建和利益分享机制，加强对典型机制的研究和推广。三是深化产业园区管理体制改革。优化园区管理模式，加快政区一体化建设，剥离产业园区的社会管理职能。转变产业园区运营方式，明确园区管委会职能，积极探索园区所有权、运营权分离改革。提升园区服务能力和水平，整合各方资源，组建技术开发、担保融资等市场化服务平台和专业化服务公司。加强园区间竞争合作，创新园区考核机制，加快建立以质量和效益为核心的“亩均效益”综合评价体系，提高资源利用效率。

（二）降低企业产业转移成本，通过产业转移畅通区域经济循环

一是继续深化“放管服”改革，优化中西部、东北地区营商环境，探索高新技术企业认定、药品生产许可证、贸易便利化资质等跨省转移资质互认制度，降低企业转移的制度成本。二是加大税收优惠力度，调低中西部地区企业所得税优惠税率，试行西部大开发税收优惠和高新技术企业税收优惠叠加。加大土地、资金、技术、人才、环境容量等支持力度，打造制造业综合成本洼地。逐步建立运输服务一体高效的综合交通运输体系，着力降低交通物流成本。三是充分发挥重庆沿江、湖北荆州、湖南湘南和湘西等产业转移示范区的先导作用，政府引导与市场机制相结合，鼓励明确承接产业转移主攻方向，优化营商环境，支持产业转移协作新政策先行先试。

（三）强化“双碳”目标约束，推动高耗能产业向西部地区有序转移

一是加快构建以碳排放总量和碳排放强度为核心的直接控碳考核体系，以总量控制为基础，根据区域能源资源禀赋、产业结构和经济发展情况，确定各个区域碳达峰、碳中和时间表和路线图。二是逐步放开西部地区承接高耗能产业用能指标限制，压缩东部地区高耗能产业发展空间，倒逼高耗能产业由东部向西部地区转移。三是推动西部地区打造综合性新能源基地，充分运用云计算、大数据、人工智能等数字技术，提升承接高耗能产业的电力保障能力。

（四）夯实承接产业转移能力，提升城市群综合承载力

一是构建东部—中西部“雁阵”发展模式。东中西部地区发展落差仍然较大，中西部地区发展劳动密集型产业仍有较大发展空间。一方面，要积极引导东部地区转出失去竞争优势的劳动密集型产业和产业链的低端环节，腾出更多的资源发展产业链中的高端环节。另一方面，支持中西部地区积极创造条件，积极承接东部转移出来的产业，构建“东部研发设计、品牌营销—中西部生产”雁阵发展模式。二是鼓励中西部和东北地区以本地优势产业为核心，绘制重点产业链图谱，挂图作战，通过强链、延链、补链，提升产业转移的承接和配套能力。充分发挥国家级、省级开发区的基石作用，聚焦开发区所在城市群、都市圈的产业大生态，分区域构建以产业链供应链为核心的产业转移协作“园区共同体”。三是发挥城市群在产业转移中的带动引领作用，提升城市群综合承载能力，鼓励城市群内各城市发挥比较优势，通过产业转移形成内部大中小城市间的合理分工机制。以城市群为载体，形成重点发展产业的产业链、供应链闭环，增强重点发展产业应对突发事件、抵御市场风险与保障国家经济安全的能力。支持京津冀、长三角和粤港澳大湾区跨区域联手建立供应链备份体系，实现关系产业链安全的关键产品和供应渠道多源替代，共同构筑产业安全防线。加快中西部地区中心城市和城市群基础设施建设，大力发展检验检测、现代物流、信息服务等生产性服务业，提升中西部地区“硬件”“软件”实力。

（五）推动形成强大的统一国内市场，建立一体化发展新机制

一是促进城乡区域要素市场一体化。加快推进城乡区域劳动力要素一体化进程，加快推进农业转移人口市民化进程，促进劳动力在城乡区域间顺畅流动。加快建立城乡统一的建设用地市场，全面推行农村集体经营性建设用地直接入市。进一步完善技术惠农、富农、强农体系，着力构建适应现代农业发展需要的农技推广服务体系，逐步提高农业科技成果转化、推广、应用效率，加快提升农业物质装备和技术水平，促进农业转型升级和农民增收致富。通过劳动力、土地、技术三大要素城乡区域一体化带动其他要素市场一体化建设，为构建优势互补的城乡区域发展格局提供有力支撑。二是推进区域市场一体化。围绕经济联系密切的区域，进一步打破地区行政壁垒，加快清理妨碍市场准入的不合理规定，联手完善市场规则、标准和相关政策。按照建设统一、开放、竞争、有序的市场体系要求，推动长三角、京津冀、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域等区域一体化市场建设，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，引领全国统一大市场建设。