地方国有企业参与矿产资源审计的关键要点分析——以新疆维吾尔自治区为例

王骁睿

（中建华会计师事务所有限责任公司新疆分所，新疆 乌鲁木齐 830000）

一、研究背景

矿业是工业产业链的初端，被誉为“工业之母”。无论是工业化时期或后工业化时期，矿业仍占据着基础产业地位，国家资源能源安全供应和保障对经济社会的发展具有重要的作用。

新疆为中国面积第一大省，地域辽阔，资源充沛，矿产资源的储量位居全国前列。矿产种类繁多，资源比较齐全配套。新疆是我国陆地面积最大的省区，国土面积约占全国陆地总面积的1/6。新疆自然资源比较丰富，新疆矿产资源具有储量多、矿种全、相关配套好、分布广的特点。目前，新疆已发现了138种矿产，占全国已发现168种矿产的82%。

随着中国经济体制改革和社会的发展，矿业权同样发生了变化。具体而言，从计划经济到市场经济的有效转变，矿产资源开采也从杂乱无章到有序可循，矿业权的取得从以审批方式为主到以竞争及协议出让形式为主，从国家投入到市场化模式转变，由此也引发了地方国有企业对参与矿产资源运作的探讨。本文主要对地方国有企业参与矿产资源运作审计过程中的关键环节进行了分析，以期为地方国有企业参与矿产资源运作提出新的思路。

二、地方国有企业取得矿业权政策分析

改革开放以来，我国矿业得到了持续、快速的发展，矿业权管理体制改革也在矿业高速发展的大潮下经历数次变革。地方国有企业在参与矿产资源运作过程中，首先需关注的核心问题为矿业权的取得，审计过程中地方部分国有企业取得矿业权的方式不合规，导致项目未来运作产生障碍。因此，本文就地方国有企业取得矿业权的相关政策进行如下梳理：

1986年，《中华人民共和国矿产资源法》提出探矿权、采矿权的概念，同时要求企业对于矿产资源的勘查和开采，必须依法分别进行申请，随后经批准取得矿业权，并办理相关登记手续。相关政策的出台明确矿权取得只有申请审批这一种方式。

2003年，原国土资源部发布《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》，相关办法的出台标志矿业权出让由以往单一行政审批，转变为行政审批及市场竞争两种出让方式并存的新格局。

2006年，为了规范采矿权市场，完善矿业权招拍挂管理办法，根据《关于进一步规范矿业权出让管理通知》（国土资发〔2006〕12号），明确矿业权出让分为“申请在先”、协议、招拍挂三种方式，并且根据矿种和勘查开发风险程度具体规定了每种出让方式适用的情形。

2019年，自然资源部印发的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）要求全面推进矿业权竞争性出让，严格控制矿业权协议出让，除了稀土、放射性矿产勘查开采项目或国务院批准的重点建设项目，自然资源主管部门可以协议方式向特定主体出让矿业权外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让。

具体而言，从计划经济到市场经济的有效转变，矿产资源开采也从杂乱无章到有序可循，矿业权的取得从以审批方式为主到以竞争及协议出让形式为主。从矿业权变动的一系列政策可以看出，目前地方国有企业只能通过市场竞争方式获得矿权，通过向地质矿产主管部门申请批准或由政府直接划转等方式取得矿业权受到一定的政策限制。

三、地方国有企业参与矿产资源开发的案例

近年来，多地不断探索创新矿产资源运作新模式，以砂石资源为例，山东、江西、四川、湖北、甘肃等地采取统一开采销售的砂石国有化管理模式。在此模式下，由地质矿产主管部门或相关单位成立地方国有企业，由地方国有企业按照政府出台的相关管理办法，进行砂石统一资源开发管理及运营，以实现规范整合区域内的砂石矿产资源，稳定砂石市场价格，实现砂石资源可持续开发利用。以下选取山东省新泰市矿石资源国有化管理作为典型案例进行阐述。

2018年，新泰市国有资产运营中心下属的新泰市国有资本投资运营有限公司全资设立新泰市平阳建材资源市场管理有限公司（以下简称“平阳建材”），专业负责砂石加工、销售。另根据山东新泰市人民政府《关于进一步加强山石资源管理工作意见》（新政发〔2019〕10号），平阳建材作为管理服务平台，与各山石矿山采矿权人签订统一营销服务协议，负责对全市山石矿山资源扎口管理和一体化运营，包括山石矿山综合整合整治，及整治整合后新建的矿山安装视频监控、车辆定位、地磅监测等方式进行全流程管控。同时，会同发改、财政、审计等相关部门，科学核定矿山生产经营综合成本及矿产品销售价格，强化对各山石矿山采矿权人以实现集中化及归口管理。

目前，统一开采销售的国有化管理模式主要运用于砂石及河道采砂行业，尚未在整体矿产资源运作中予以推广，但此模式为地方国有企业参与矿产资源运作提供新的思路及参考。

四、当前地方国有企业参与矿产资源审计的关键要点

结合矿产资源自身赋存的复杂属性及地方国有企业的实际情况，归结审计过程中就地方国有企业参与矿产资源的关键要点如下。

1.运用大数据精准匹配

在往常的审计项目中，通常按照地域对审计资源进行平均分配，根据合同金额、收入等重要因素对审计事项进行排序，并从中选择审计重点。但新疆矿产资源辽阔，分布较为广泛，对于像矿产资源这样点多面广且缺乏统一度量值的项目，这种组织分工方式具有一定局限性。

通过利用大数据进行分析，实现关键信息的匹配。数据之间的关联性是大数据审计核心特征之一，不同的数据之间存在各种各样的关联，利用数据之间的关联性比对分析的前提，就是要实现关键信息的匹配。而审计数据取自不同信息系统，数据质量参差不齐，各信息系统无统一标准接口、无统一编码体系，导致异种数据源难以精准匹配，需要通过技术方法来解决。

在矿产资源审计中，大量的矿业权人名称无法与工商数据的企业名称精准匹配，导致相当一部分矿业权人无法批量查找工商信息。因此，审计人员引入SQL数据库中的商务智能技术，以实现精准匹配矿业权人和工商企业。

2.统一协调审核管控流程

目前，矿产行业存在矿产开采秩序不规范、监督管理力度不足等问题，导致各类非法违法采矿行为现象较为突出，从而对区域生态环境及安全生产带来重大隐患。

地方国有企业作为地方城市建设者，相比民营企业承担更多的责任与义务。因此，在矿产资源审计中，应着重关注地方国有企业的内控制度及管理办法，并审核地方国有企业是否结合其自身的国有企业背景及资金管理经验，严格执行相关政府部门相关规定，并根据需要制定相关管理流程。

同时，在矿产资源运作的过程中，审计人员尚需关注地方国有企业是否统筹负责矿产资源开采及运营管理，不断更新生产技术和生产设备同时在矿产资源开发过程中产生的尾矿、废石等实行统一处置，推进矿产资源集约利用，实现可持续发展。

3.支付矿产资源专项收入

根据《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》（财综字〔1999〕74号），“第五条 探矿权采矿权使用费收取标准（一）探矿权使用费以勘查年度计算，按区块面积逐年缴纳，第一个勘查年度至第三个勘查年度，每平方公里每年缴纳100元，从第四个勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超过每平方公里每年500元。（二）采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，每平方公里每年1000元。”

根据《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号）第四条规定，矿业权出让收益纳入一般公共预算管理，地质调查及矿山生态环境修复等相关支出，由同级财政予以保障。

矿产资源专项收入包括矿业权占用费及矿业权出让收益。根据《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号），矿业权出让收益中央与地方分享比例确定为4∶6，矿业权占用费中央与地方分享比例为2∶8。

另根据《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号），将由自然资源部门负责征收的矿产资源专项收入划转给税务部门负责征收。

根据中华人民共和国财政部颁布的《2022年政府收支分类科目》，“矿产资源专项收入”为一般公共预算收入项级科目，科目代码为1030714，矿产资源专项收入为中央和地方共享收入，因此地方国有企业在参与矿产资源运作过程中，应向按照财综〔2021〕19号文的规定向税务机关支付矿产资源专项收入。在审计的过程中需关注资金费用是否及时支付，相关资金流转路径是否合规，相关主管部门在取得地方矿产资源收入过程中，扣除国家及省级提留，剩余部分按合理部分支付给地方国有企业，地方国有企业取得时是否依约使用，并取得合法有效的票据，以满足矿产资源后续运营的需要。

4.加强矿产资源经营成本核算

矿山的经营成本作为矿业资源审计的关键环节，矿山的生产经营成本，对于企业未来的运营收益具有重要的作用。矿产资源的经营成本主要包括荒料成本、矿山维检成本、运输成本、环境治理成本、设备耗损及折旧成本、人工成本及水电成本等。由于矿产资源较为复杂自然属性，导致其生产经营成本受地理位置、赋存条件、数量品位、市场需求、成本计征方法等因素影响较大。尤其是荒料成本、矿山维检成本、运输成本等矿产资源专属成本缺少相关行业标准，易受到主观因素影响，导致各矿山经营成本估算差异较大。

在审计的过程中，审计人员需对矿山开采相关成本事项进行充分调研，并核查地方国有企业相关的成本预算及现金预算管理，并逐步完善企业成本相关的内部控制制度，规范成本核算流程。在开采过程中，应在充分考虑各因素的基础上，利用专业科学核定矿山生产经营综合成本，作为未来确定矿产资源收入价格的依据，如有必要可在相关的运营服务协议等相关中明确运营成本变动情况下的价格调整机制，为企业未来运营提供相关依据或参考。

5.落实生态保护相关责任

习近平总书记指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。”环境是经济的基础和制约条件，矿山复绿也是矿产资源开发利用中必不可少的一环。国家要求按照“谁开采，谁治理”的原则督促采矿权人严格加强对矿区周围环境的保护和整治工作。

现阶段，我国矿产资源开发利用水平有所提升，但仍存在区域发展不均衡，矿产资源综合利用率低，盲目开采等现象，造成资源浪费及生态环境破坏等问题。尤其是老矿山和中小型矿山企业技术力量相对薄弱，经营管理水平较低，矿产资源利用粗放，造成较为严重的环境污染及资源浪费，对生态环境造成不利影响。

审计过程需关注地方国有企业在取得采矿权后，是否对矿山环境保护和治理恢复承担主体责任，包括编制环境恢复治理方案，签订生产过程中的环境恢复治理承诺书，按规定缴纳环境恢复治理保证金，并在矿山设计建设时配备一定标准的三废处理设备等，避免对生态环境造成不利影响。同时，需关注地方国有企业自主研发创新能力，核实其研发费用成本的核算及无形资产的确认，挖掘矿产资源在高端产业链中的应用价值，通过延伸产业链将初级原材料打造成高附加值的终端应用产品，实现产业链的一体化，加快推动资源优势上升为经济优势和产业优势。

另外，需要谨慎关注地方国有企业由于矿产资源造成矿山地质环境破坏的后续处理工作，有关部门应督促矿山企业依法治理，保护和恢复生态环境。矿山防治污染设施，应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。