环境行政公益诉讼中行政机关怠于履职的问题

浙江农林大学 卢怡静

一、怠于履职的标准认定

在环境行政公益诉讼中，检察院在履职过程中发现对生态环境资源保护负有监督管理责任的行政机关违法行使职权或者不作为，致使环境公共利益受到损害时，需对行政机关发出检察建议，如果行政机关在收到检察建议之后仍不改正，检察院便可提起行政诉讼。[1]由于检察院发出的检察建议缺乏刚性，因此，在实践中虽然行政机关在收到相关检察建议之后的答复率很高，但大概率只是象征性地答复，随后置之不理、敷衍执政，无法达到制止污染行为的后果。

怠于履职的标准有两种，一种是消极的作为，还有一种是不作为。值得探讨的是行政机关不作为的行政行为。笔者认为，探讨行政机关不作为行为最关键的问题在于行政机关是否有履职可能性，换言之，行政机关即使负有履职的义务，但其如果没有履职可能性的话，依然不能认定行政机关怠于履职。相反，如果行政机关确实有履职能力，但其消极履职、未完全履职、拖延履职，由检察院提起环境行政公益诉讼，最终由法院判定行政机关不作为的，应当承担怠于履职的法律后果。在实践中，许多案件由于判决履行已无实际意义，法院最终兜底适用确认违法的条款，而法律法规尚未明确规定何为行政机关不履行法定职责，其标准不明导致司法实践中认定不一，在实践中，履职标准主要有以下两种观点：一是行为标准，即凡是行政机关履行了相应的职责，做出处罚或者进行了监管，都应当认定行政机关履行了作为义务。如清流县检察院诉环保局行政公益诉讼案中，环保局以其对相关责任人员进行了处罚并处置了污染作为抗辩事由；二是结果标准，该标准要求行政机关不仅应当履行监管职责，还应当有效制止侵害生态环境损害的后果，生态环境得到圆满修复的状态，若侵害还在进行中，则认定行政机关未履行作为义务。在我国的司法实践中，存在使用该标准的案例，比如东辽县人民检察院诉县林业局案中，存在“被破坏林地内存在废水污染无法补种等客观原因”，人民法院也认定行政机关未完全履行职责。[2]

因此，对于认定行政机关履职的标准亟须统一。此外，关于行政机关未在法定期限内进行答复是否构成不作为，理论界也有不同的观点：一种认为，检察建议不属于行政法所要调整的对象，因此行政机关即使不回复检察建议也不属于未履行法定职责，其不属于作为义务的来源[3]；还有一种观点则认为，因为诉前程序同样存在其相应的独立价值，按期回复属于作为义务，因此行政机关应当在法定期限内进行回复。在司法实践中，法院也采纳了后者的观点，如锦屏县检察院诉锦屏县环境保护局不依法履职一案。但是，单纯的答复不能作为其已履行法定职责的依据，如王俊臣诉黑龙江省农垦总局不履行法定职责一案。

人民法院在审理行政机关是否全面履职的过程中，应当根据是否有效治理，及时修复，以及修复效果等相关证据进行综合性认定。应当尊重行政机关的行政权，给予行政机关一定的自由裁量权，协调好行政权与审判权之间的关系。行政机关在收到检察建议之后，履行了其法定的职责，即使修复效果不佳，或者基于修复时间短暂未见效果等未能履行完毕，那么，人民法院不宜认定其未履行或未全面履行。但相反，如果行政机关在收到相关检察建议的时候，只是敷衍行事，通过相关机构的评估鉴定，治理效果明显不佳，环境污染仍未消除，没有达到全面修复的标准，那么应当认定行政机关未全面履行法定职责。

二、行政机关怠于履职的原因

（一）相关人员执法能力不强

行政机关在收到检察院的检察建议之后，由相关执法人员执行，但由于大部分三四线城市缺乏高素质、高学历的执法人员队伍，执法人员缺乏专业培训，甚至可能存在安排亲属就业，加上行政机关对于环境保护工作不够重视，执法过程不规范，执法往往流于形式，存在执法困难。如在昌图县，由于缺乏相应的先进设备和相应的人才，无法为环境执法提供有力保障。

（二）行政机关无行政强制权

在实际执行过程中，由于行政机关职权不明晰，有的行政机关没有行政强制权，因此需要与多个部门配合实施，导致程序的烦琐，期限延长，无法在规定日期内履行完毕相应职责[4]。

（三）因意志以外的原因导致履行不能

检察机关在提出相关建议时，通常存在要求行政机关修复破损的植被，恢复土地原状，限期恢复森林植被等要求，然而在实践中，自然环境恢复往往不能立竿见影，需要长时间的修复，无法在规定时间内完成修复效果，因此不能单从结果出发，判定行政机关怠于履职。比如在蛟河市人民检察院诉林业局[5]不履行法定职责一案中，林业局现场指导监督，多次召开单位讨论修复方案，努力恢复林地原状，但是由于自然环境等客观因素，树木栽种过程中由于提前进入冬季，因此影响了进程，不能恢复原状。事实上，对该案处理应当全面、客观，综合地分析，不能以结果为导向。行政机关在执行过程中受到多方面的制约，应当根据现有的材料和证据进行全方位，具体地分析。

（四）执行过程受到多重管辖

我国环境保护管理体系是由中央到地方的管理体系，受上级环境保护部门指导，国家和地方各级人民政府要对本地区的环境质量监测负责。因此当政府执政理念与环境保护的目的相冲突时，行政机关可能会不敢作为。比如，昌图县环保局的环境公益诉讼案中，政府为了追逐地方利益，维护企业的发展，规定环保局对企业的检查一年不得超过一次。该地方规定限制了环保局履行相应的职权。

（五）检察建议的内容过于宽泛

现有的法律规定，在生态环境遭到损害时，检察机关向行政机关发出检察建议，督促行政机关先进行自我纠正，自我督促，在行政机关不履行相关职责时，才能向法院提起环境行政公益诉讼。但遗憾的是，我国并未对检察机关的相关内容进行规定，因此检察机关在实际履行过程中，容易形成发出的检察建议较为笼统、模糊，多为原则性规定[6]。例如，长春净月检察院在履行相关职责的过程中发现吉林财经大学周边居民生活垃圾大量堆放，造成了严重污染，因此向相关街道发出检察建议，要求其采取有效措施，积极履行相关职责，恢复市容市貌。该检察建议规定得较为模糊，并没有针对性，只是笼统地要求行政机关履行职责，但对履行的期限、履行的方式、履行的内容等均未进行具体规定。检察建议缺乏法律依据，使得行政机关的具体实施内容较为空洞，难以落实生态环境损害的修复。

三、应对环境行政公益诉讼中行政机关怠于履职的问题

（一）确定环境行政机关的作为义务

环境行政公益诉讼的行政机关应当明确其不作为履职的标准，如行政机关是适格的主体；负有特定的履行义务；有履行义务的实际可能性；行政机关违法履职或不作为。在理论上，通过立法对行政机关的职责作明确具体的规定，审判机关由此可以认定行政机关是否为不履行。目前，我国规定了环境行政案件中行政机关不作为的法律依据分为两种，一是行政机关依照法律规定对其负责的领域具有监督管理职责，在此情况下，如果检察院发出检察建议，行政机关不履行相关职责，检察院提起诉讼，经过人民法院审理，判决支持检察院的相关诉讼请求，而行政机关履行已无实际意义，那么人民法院应当作出确认违法判决。如果履行仍有实际意义的，人民法院可以判决其继续履行；二是环境行政机关作出处罚决定后未执行，环境行政机关对造成污染的企业或个人可以主动进行罚款，实践中，很多行政机关在开出罚单后不再有所作为，受到罚款的企业未及时缴费，也不进行行政复议，根本达不到行政机关惩治的效果，而行政复议期限届满后，行政机关可以向法院申请强制执行，而行政机关不履行相关职责，不积极进行催促缴费也是不作为的一种，如果行政机关积极履行了收缴义务，法院也作出裁定书，行政机关也穷尽了各种措施仍无法达到恢复的效果，那么检察机关只能提起诉讼来促进生态的恢复。

另外，法律应当对环境行政机关的不履行职责作实质性的判定，不能仅以结果为导向。环境行政公益诉讼的最终目的是为了纠正行政机关的违法行为，督促其改进。首先应当对不作为的标准进行综合认定，一是法律法规相关文件是否有依据；二是审查是否具有作为的可能性，是否存在自然条件的限制、不可抗力等原因，是否存在气候季节等无法履职的原因；三是关于逾期不作为的，应当判断其是否真实履行了法定职责，如行政机关未答复检察机关的检察建议，但其真实有效地履行了相关的职责，不应当认定为不作为。因此，对行政机关的不作为的认定应当结合具体情形，检察机关也可以建立相关的评估机制，让环保领域的专家参与进来，对履职的效果进行判定。

（二）检察建议应全面具体

在2019年颁布的《人民检察院检察工作规定》第十六条中，要求对检察建议应当包含案件来源、案件事实及证据、违法情况、异议期限等。人民检察院的检察建议应当具体规范。学者对此有不同的声音，有学者认为检察建议内容不必过于具体，只须简单提醒和督促即可。但在实践过程中，过于宽泛的检察建议可能会对行政机关不履行职责的认定受到影响，因此细化检察建议尤为重要。可以从以下几个方面进行细化：

第一，将环境受损的证据进行收集，并列举存在的违法情形，要求其改正的事项等，列明相关的法律依据。如行政机关的违法行为或不作为依照哪条法律进行处罚，检察机关做出检察建议，检察机关要在建议中列明行政机关的事项，要做到处罚有理有据。最后告知行政机关不履行带来的法律后果，赋予检察建议一定的约束力。此前检察建议威慑力不够，无法对行政机关形成强有力的威慑作用，因此行政机关并不重视检察建议。检察机关在做出检察建议时应当告知行政机关如果不履行该行为会造成什么样的法律后果。

第二，检察建议应当列明期限。《行政诉讼法》中规定，行政机关应当在收到检察建议之日起两个月内进行回复。检察机关应当告知行政机关如果不履行相关职责，行政机关提起异议的期限，该期限具体由检察机关根据案件具体情况在检察建议中列明。

此外，检察建议的发出应当明确向哪个行政机关发出，避免行政机关相互推诿，降低履职的积极性，影响履职效率。

（三）完善履职期限

法律规定的履职期限为两个月，但是由于具体情况的不同，应当设置弹性履职期限。对于一般案件，如果案件清楚，法律关系明确，适用两个月的履职期限，对于情况复杂，在两个月内难以完成的，适用特殊履职期限。对于履职期限的设置，设置时间过长，环境利益得不到保障，不利于环境生态的修复；设置时间过短，不利于行政机关行使职权，修复生态环境。设置履职期限时，一是应当考虑自然因素，比如需要在夏天种植的冬天无法履行相关职责，因此必须适当延长履职时间；二是行政机关履职过程中所需要的时间，对履职过程所需的时间加以考虑，包括调查核实程序的时间，听证的时间，将法定程序加以考虑，如果存在特殊情况，无法在两个月内完成的，适用特殊履职期限；三是对于法律主体较多的案件，行政机关应当考虑查明主体，明确法律关系应当花费的时间，对于案件不清晰的，法律关系复杂的，应当适用特殊履职期限。司法机关可以通过不同履职时间段来判决承担不同的责任，促使行政机关尽快履职，提高行政机关的积极性。

（四）保障检察机关的监督权

检察机关发出检察建议后，为保障行政机关积极履职，应当继续进行监督与督促。行政机关在履行职责的过程中，应当在规定的期限内完成。有特殊情况的，申请延长履职期限，检察机关对其理由进行审查，认为可以延长期限的，检察机关应当对履职进度进行监督，其实质是履行法律监督权。检察机关可以通过回访的方式进行监督，也可以通过社会公众、媒体等，运用依职权监督和社会监督相结合的模式进行监督，检察机关也可以定时抽查，监督进度。针对环境问题建立听证程序，听取检察机关、行政机关、行政相对人、利害关系人的意见，由专家，环保组织提出相关意见，得出最优的解决方案，使其在诉前程序就得以解决，不再流入诉讼程序[8]，节省司法资源。

四、结语

环境行政公益诉讼中，由于对行政机关的履职标准不一，检察建议内容不够具体，履职期限不完善等因素导致行政机关不履职，履职存在困难，无法全面履职。因此，应当注重行政机关不作为背后深层次的原因，对行政机关的不作为进行实质性认定，综合性认定怠于履职，设立合理的履职期限，建立相关的监督机制等来确保行政机关的履职。