推进河南县域城镇化发展的若干对策建议*

严磊，喻伟

1.平顶山学院；2.江西财经大学

关键字：县域城镇化；河南省；对策建议

河南是中国人口大省，也是中国县域数量最多的省份之一，百万人口大县全国最多，近年来，河南省整体县域城镇化率逐年提高，城镇化率较低的县域逐渐减少，但与其他省份相比，城镇化发展水平较低，相关统计数据显示：截至2019年。河南省仅有新郑、义马等4个县级市城市化率超60%，绝大部分县或县级市城市化率低于50%，濮阳、周口、驻马店、商丘、信阳、南阳等人口大市的县域城镇化率大部分处在35%以下。第七次全国人口普查数据显示：河南全省居住在乡村的人口为4428.7万人，占44.57%，乡村居住人口占比较大。2020年4月29日，河南省召开县域经济高质量发展工作会议，明确指出：“我省县域面积占比近九成、常住人口占比超七成、经济总量占比超六成，在全省发展大局中举足轻重”。会议同时强调“到2025年基本实现县域城镇化率的增幅高于全省平均水平、增强县域经济综合竞争力和城镇综合承载能力、新型城镇体系建设全面突破”。河南省第十一次党代会也明确提出：推进县城扩容提质，支持有条件的县（市）发展成为中等城市。省委省政府系列工作报告为河南推进县域城镇化发展指明了方向，明确了任务。因此，开展相关研究并为推进河南县域城镇化建设、实现高质量发展提出相关对策建议，具有重要的现实意义。

一、推进县域城镇化发展的重要意义

（一）推进县域城镇化发展是实现城乡融合发展的重要途径

县域城镇化发展就地解决了部分农村剩余劳动力，提高了农村人口就业率，增加了县域内留守农民的收入，也推动了城镇基础设施、各级政府优惠政策和扶持资金不断向农村延伸，带动了农业产业化发展。随着城镇公共服务、教育医疗资源、社会保障等逐渐向农村覆盖，以及城镇先进管理经验的推广应用和乡村治理水平的提升，农民的科学文化水平和思想道德素质也将得到整体提升，城乡收入差距缩小，农村现代化进程加快，城乡实现融合发展。

（二）推进县域城镇化发展是实现县域经济发展的重要引擎

县域城镇化是促进县域经济增长的重要动力。从县域内一、二、三产业发展来看，县域城镇化步伐的加快，县域城镇人口增多，将带动肉、奶、蛋、蔬、果等需求量增长和需求质量的提高，一定程度上刺激县域内农业生产的发展，也会带动钢材、水泥、电缆、建材、装修材料等的增长，进而带动相关工业和上下游产业的增长；城镇化发展步伐的加快同样将使人才、资源、技术等加速向城镇聚集。随着集聚化程度的提高，将会带动县域内传统产业的技术改造和转型升级，带动工业化水平提升的同时，也会带动现代服务业的发展。从需求端来看，随着县域城镇化的发展，人口和产业不断向城镇汇聚，对住房、能源、交通、生活必需品等消费需求增加，进而刺激企业增资扩容，带动相关领域投资的增长；政府为推进县域内城镇化发展，提升推动城镇化建设的支撑条件和保障能力，也必将加大对基础设施建设的投资，进而带动县域内经济发展。

(三)推进县域城镇化有利于产业转移的承接

产业转移有力地推动了县域城镇化的发展，城镇化的推进也有利于承接产业转移。内地县域由于具备工资水平较低、土地使用成本较低、原材料廉价等优势，是承接沿海地区产业转移的重要阵地。通过科学布局和合理规划县域内城镇化建设，打造设施齐全、服务一流、保障有力的工业园区、产业园区等，能为沿海产业转移提供重要载体。在推进县域城镇化进程中，通过夯实城镇的水、电、通信网络等市政基础设施、完善县域内、县域与省、市等交通路网、建立覆盖城乡的公共服务体系、提升城镇的综合服务能力、完善招商引资工作机制、优化营商环境等，将提高县域产业承接能力。

二、河南省推进县域城镇化发展的优势和面临的挑战

(一)河南省推进县域城镇化发展的优势

第七次全国人口普查数据显示：河南省城镇常住人口为5507.9万人，常住人口城镇化率为55.43%，整体城镇化进程呈现明显加速态势。农村人口由乡村到城镇的大规模迁移和流动的趋势一直在延续，由乡村到县城，到大城市的人口大迁移大流动的基本格局没有改变。与欧美主要发达国家、全国、东部沿海省市的城镇化水平相比，河南省仍存在一定差距，但河南省是人口大省、产粮大省和经济强省，县域面积、县域内常住人口、县域经济总量等与全省总体相比占比较大，仍处于城镇化率有潜力且快速提升的时期，县域城镇化发展空间广阔。

河南地处中部，区位和交通优势明显。与沿海省市相比，河南劳动力价格低廉，城市生活成本低，工业化进程快速推进，为承接产业转移和县域城镇化发展提供了难得机遇。部分县(市)在产业承接过程中推进县域城镇化和县域经济发展成效显著，例如：郸城县打造“中国伞业之乡”，长葛市推进产业新城建设，积极承接东南沿海地区产业转移。

(二)河南省推进县域城镇化发展面临的挑战

随着人民生活水平的提升和医疗卫生条件的不断改善，河南人均寿命大幅提升，人口老龄化日趋严重，全省60岁及以上人口比重为18.08%，65岁及以上人口比重为13.49%，远高于国际通行的老龄化标准。生育观念尤其是农村人口生育观念的转变，导致生育率下降，与人口老龄化双重叠加，未来农村人口增量会呈下降趋势，县域内人口老龄化和人口增量下降将导致劳动力成本上升，产业尤其是东南沿海转移过来的劳动密集型产业将陷入萎缩；人口递减短期内还会导致县域内医疗、教育、地产、商业等消费需求增长乏力，长期会导致城镇规模的萎缩。

河南部分县(市)财政压力大，财政支撑城镇化基础设施建设的能力较弱；部分县域推进城镇化建设缺乏产业支撑，外出务工人员仅限于在县城或集镇上购房，生活和就业依然选择在大城市或产业聚集的东南沿海县(市)，春节返乡，城镇化建设空心化；部分农民虽然在县城定居生活，但户口依然在农村，相关教育、医疗等社会保障体系不能与城市户口的人享受同等待遇，城乡之间相关管理体制尚未完全理顺。以上因素一定程度上制约了河南县域城镇化的发展。

由于人口分布、地理条件、资源禀赋、区位优势等多方面存在的差异，河南省各县域城镇化水平整体逐年提高的同时，也存在着各县域间城镇化发展水平差异较大、区域发展不平衡的特点，城镇化率较高的县域多集中于河南省北部及中部地区，全省县域城镇化分布呈现出北高南低的特点。部分地级城市对周边县域经济和县域城镇化的发展带动辐射能力较弱。

三、推进河南县域城镇化发展的若干对策建议

(一)科学做好前瞻性县域城镇规划

河南省各个县域的经济发展水平不同、经济发展的动力构成不同、不同县域的经济结构和产业结构不同，决定了各个县域在推进城镇化过程中的方向和模式也不同。这就要求各县域应结合自身产业优势、经济结构、区位优势、人口分布等条件以前瞻性视角、系统性思维科学编制县域内城镇规划。积极对接省、市、县发展战略，鼓励支持在规划编制过程中运用大数据、云计算等新技术手段，扎实做好县域内经济总量、人口规模、资源状况、生态承载、产业培育等估算和预报工作，加强对城镇发展规划方案的辅助分析，提高规划编制的科学化水平。在做好县域内城镇总体规划的同时，做好县域内基础设施、教育医疗、城乡交通、信息化建设等专项规划，注重规划间的衔接，多规合一，使得总体规划的实施和专项规划的落地相互促进、相得益彰。在规划过程中，各县域要注重和郑州、洛阳、南阳等省域内中心城市和副中心城市，以及距离较近的地级城市做好规划、产业等各方面的对接，充分发挥这些城市对县域城镇化发展的辐射带动作用。

(二)因地制宜实施差异化的县域城镇化发展战略

河南各县域在空间区位、资源禀赋、人口规模、产业特色、城镇化发展的内生动力方面各不相同，这就决定了河南各县域要结合自身实际，凝练县域城镇化发展特色，因地制宜实施差异化县域城镇化发展战略。在因城施策做好旧城改造、老城翻新、县城品质提升、百县百面的同时，打造一批红色教育型、生态康养型、文旅观光型、产业主导型、历史古迹型等优势突出、特色明显、配套完备的现代特色小镇。支持有条件的县积极申报全国新型城镇化示范县城，国家级、省级卫生县城、文明县城，开展多城同创。

以农业和土特产业为主导的县域应大力发展低碳绿色农业和土特产业，做好产品精深加工和产业化运营，增加产业链科技含量，形成农特产业集群，通过农业产业集群吸引农村剩余劳动力转移和农村外出务工人员返乡创业，促进城镇化发展；以工业为主导的县域应加强县域内开发区、产业园区、工业园区建设，夯实园区基础设施和保障条件，提升园区的服务功能和产业承接能力，形成人口和产业向园区汇聚，园区向城镇汇聚，发挥园区对县域城镇化发展的辐射和带动作用，以县域工业化带动县域城镇化；以资源为主导的县域应加快经济结构和产业结构调整，逐步摆脱资源依赖，结合自身优势发展新能源、新工艺、新材料等新兴产业，以县域经济和产业结构转型带动县域城镇化发展。

(三)构建特色产业+重点项目为主导的县域城镇化依托体系

特色产业和重点项目是县域城镇化发展的重要依托。长垣的医疗耗材产业、西峡的中医药产业、商城县的茶产业、灵宝的苹果产业等有力地推动了当地县域经济和县域城镇化的发展。城镇化不只是农民进城，只有因地制宜，发展特色产业，才能提供更多就业岗位、实现人口、资本、土地、技术等生产要素向城镇聚集。河南各县域应找准方向、科学定位、聚焦特色产业、突出资源禀赋优势、打造现代产业集群，将特色产业发展和城镇建设相结合，打造产城一体化，提升产业在县域城镇发展中的引领能力，以特色产业的高质量发展助推县域城镇化的高质量发展。做好产业园区的招商引资工作，通过重点项目建设实施特色和优势产业的高位嫁接。用好国家、省市推进县域城镇化发展的政策，积极争取省市重大城建和基础设施项目在县域内落地生根，通过重点项目建设带动城镇更新、基础设施提质增效，壮大县域城镇化发展依托体系。

(四)构建系统完备的县域城镇化要素支撑体系

县域城镇化发展是县域内外人才、资源、科技、信息、资本等各种生产要素有序流动、良性互动，不断实现优化重组和配置的演进过程。县域城镇化的高质量发展需要技术、人才、信息、资本等关键要素的支撑。因此，河南各县级政府应用好人才政策、完善人才工作机制、优化留才用才环境，让更多英才向县域汇聚；服务好县域内企业引进、消化和吸收先进技术工作，完善相关科研管理制度和工作机制，对新技术新业态实施包容审慎监管，促进企业加大研发投入。完善在岗人员能力培育提升机制，完善农村土地流转制度，提供促进各种要素活力迸发的制度和政策供给，优化县域营商环境，激活、整合和提升各类资源要素，构建系统完备、流转有序的要素支撑体系，让各类资源和生产要素实现优化配置，推动县域城镇化高质量发展。

(五)以智慧城镇建设为抓手提升县域城镇化内涵建设

智慧城镇是未来县域城镇化建设的趋势，县域城镇化建设不仅需要四通八达的交通、一流的教育和医疗资源、亲民便捷的物流和商超，更需要高质量的信息化管理和服务。通过集合县域内一、二、三产业和交通、户籍、公安、环保、健康、气象等多方数据，建立县域管理公共大数据平台，充分发挥大数据、云计算、物联网等新兴技术在城镇规划、建设和管理中的重要作用，拓宽数字技术在城镇化建设和管理中的应用场景。通过以智慧城镇建设为抓手，夯实县域内新型基础设施建设基础，充分利用数据和数字化技术来提升县域城镇公共管理和公共服务绩效，增强城镇发展韧性，持续提升县域城镇化内涵建设。

(六)协同推进乡村振兴与县域城镇化发展战略

鼓励乡村产业发展较好的县域积极对接省、市乡村振兴战略，运用好城乡协同发展的政策红利，消除城乡间要素流动的制度障碍，促进乡村产业升级和集聚，带动乡村人口就地汇聚，实施农业人口就地市民化。将乡村的土特产品、乡土文化、传统工艺、自然景观、特色风貌、风土人情与城镇的人流、物流、资金流、信息流、技术流相结合，以农促工，以工带农，以城带乡，推动县域内一、二、三产业融合发展和城镇化建设。协同和系统建设县域内城乡生产生活空间，做好农民进城后的精神融入、习俗认同、生活适应等问题。深化需求侧改革，制定相关政策释放消费和投资潜力，在协同推进乡村振兴与县域城镇化发展战略中激活城乡内需潜力，实现城乡融合发展。