韧性理论视角下城市社区应急治理研究

成都理工大学 王思瑶

一、研究背景

十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。同时，伴随城市的发展，社区数量急速增长、规模不断扩大、人口迅速膨胀，社区内在结构日益复杂。从2003年SARS事件起，到2008年汶川大地震和雪灾，2009年的甲型H1N1再到如今2020年的COVID-19和南方特大暴雨洪灾等发生的各类突发事件，严重威胁着城市社区公共安全和居民的生命财产安全，给城市社区安全治理带来了众多难题。本文从社区韧性的角度出发，认为加强基于长远发展而非短期应急的韧性社区构建，才是完善我国社区应急治理的关键。社区应急治理不仅需要科学能力与技术的提升，更需要加快对社区应急治理体制的完善和修正。

二、韧性社区视角下城市应急治理的相关概念和理论基础

（一）相关概念

1.社区

社区是社会学中使用最多同时也是歧义最多的词汇之一。

德国社会学家滕尼斯在其《社区与社会》一书中最早提出了“社区”一词，但并未给出明确的定义。目前关于“社区”的经典定义是芝加哥学派的领军人物帕克界定的，他指出了社区的三个本质特征：首先，是有按社区组织起来的人口；其次，这些人口不同程度地完全扎根于他们赖以生存的土地；最后，社区中的每个人都生活在相互依赖的关系中。

综上，本文对于社区的这一概念的界定主要包括地域、人口、共同的社会生活和情感这四个方面，即在一定的地域范围内，一定数目的人在共同的社会生活中产生了共同的认同感和归属感。

2.城市社区

（二）理论基础

1.韧性理论及韧性社区理论

总的来说，有关“韧性”这一概念的研究主要经历了由工程韧性到生态韧性再到演进韧性的三个发展阶段。所谓韧性社区，就是指社区具有韧性的一些特征属性，让社区能够在面临外部压力的情况下做出反应，在保持其自身稳定，不受毁灭性或者巨大破坏的基础上，形成一种新的动态平衡，从而达到一种自洽或者优化，具有可持续发展的能力。

随着韧性城市、韧性社区研究与实践的日臻成熟，韧性治理被普遍认为是一种更具自主性、适应性和变革性的可持续治理思路，为社区应急治理的理念更新和实践拓展提供了新视角。

2.应急治理理论

应急治理通常是指对突发性特别是危害性强的公共危机事件的应对。笔者认为应急治理主要强调三个方面：

分别计算每种型号的超级电容与铁锂电池组直接并联的功率增强因子，计算结果如表3所示。可知在电池组上直接并联不同型号超级电容的6种方案来应对脉冲性负载时，瞬态功率改善情况均不明显，主要是超级电容串联组数太多，导致等效内阻远远大于铁锂电池组的等效内阻所致。

第一：应急治理是基于治理理论基础上而不是管理理论基础上的，强调多方参与。

第二：应急治理不仅是应急处理当前危机事件，更是强调应急全过程、全周期、闭合循环。

第三：应急治理应对的事件包括自然灾害和社会危机事件，涵盖广阔。

尽管应急治理这一理论尚未成熟，学术界也没有将其刻意与应急管理进行区别，二者仍然存在混用替用的情况，对于应急治理的概念也没有达成一个共识，但从近年来的数据来看，这个研究方向也引发了学术界的不少关注。

三、韧性理论新要求下我国城市社区应急治理存在的梗阻

（一）组织韧性：党建引领不突出，政社关系不明晰

党的领导是我国社会治理的特色和独特优势，在城市社区治理中也同样如此。无论是在基础设施上还是在思想上、组织上，坚持党的领导是社区能够具有韧性的根本保证。

组织韧性是应对突发事件的重大保障，在城市应急治理中，需要政府、企业、个人、非政府组织等主体共同参与。在传统的应急治理体系中，基层党组织和政府始终扮演主导者、控制者角色，独揽灾害治理的所有过程。这种单一主体参与模式虽然一定程度上方便了单一型灾害或突发事件的管理和控制，但是不利于最大限度集中社会资源，参与应急治理的主体十分受限。同时政府缺少竞争和约束，可能存在效率低下、管理混乱、资源浪费等现象，不利于防灾救灾。

其中，受政社关系不明的影响，社区在应急治理中始终扮演政府的“执行者”和“传声筒”等角色，政府这种命令式的管理模式压制了社区的参与意识，本应成为“第一反应阵营”的社区只能被动反应。这样既增加了上级政府的应对时长，也可能因为其不了解具体情况而做出错误的判断。所以在城市应急治理中应遵循多组织参与的原则，提高社区的组织韧性，在明确责任的基础上集中各种优质资源投入救灾防灾。

（二）制度韧性：治理方式不灵活，治理模式不系统

如果韧性社区的制度设计越完善，那么应急治理的效果就会越加突出。就目前来看，社区应急治理在实践中的制度设计中还存在一定不足：

一方面，由于科层制带来的权威压力，应急制度难以具体化和落实。上级将应急任务直接下达给下级，加重了基层社区在应急治理当中的压力，基层单位可能会基于“科层制”面对突发危机时无法及时做出有效的应对。

另一方面，社区的应急治理模式单一，制度落实不到位，而且应急制度执行程度较弱。我国仍存在部分城市以及社区缺乏韧性，在面对突发危机时因没有形成应对体系而不知如何下手，导致危机扩大化，应急决策难以得到有效实施。虽然目前城市社区依法依规设置了诸多应急治理制度，并且也提出了相应的应急指挥制度章程，但这些章程的可操作性都是有限的，当突发事件真正发生时，部分社区管理者依然习惯于凭借其经验、直觉去应对。

（三）心理韧性：应急教育不到位，互助意识不深入

社区心理韧性是一种压力和危机下恢复和成长的心理机制，是社区居民基于地方传统、知识和文化转变为集体行动的过程，是在应对突发公共事件时表现出的有效应对和适应。

在社区心理韧性的构建领域，笔者认为主要是社区居民缺乏相互之间的信任、缺少互相帮助和基础的应急知识及应急能力，导致他们不能在面临突发事件的时候镇定下来，做出正确判断和反应，并且在经历了灾难以后难以及时调整和学习进步。提升居民的心理韧性，增强互助以自助的心理认同，是符合当下“共建共治共享”理念的。由于我国城市化进程非常快，城市成员很多来自不同的地域，有不同的文化背景，在城市中从事不同的职业，导致城市人口流动快、异质强，这些都是造成社区居民对所在城市社区的归属感和依赖感不强的原因。相对于从前的熟人社会、社区，现在的社区往往是陌生人居多，人情关系相对冷漠，这也造成了社区居民在需要集体行动的时候表现出不及时、不适应、不协调；在面临突发事件时敏感度低、反应滞后；在社区应急治理、救灾减灾过程中参与度低。

四、城市社区应急治理建设的新探索

（一）加强顶层设计，党建引领下的还权赋能

党建引领是当下基层治理创新的重要主题，本文关于社区韧性的探讨则提示我们要在政党整合治理与多中心治理之间取得某种平衡和达成优势互补。社区组织韧性应急治理机制的完善需要党作为基层治理的一条红线贯穿于整个社区治理系统当中，并且动员各种力量积极参与社区治理。必须坚持党组织的引领才能保障治理有序和高效。与此同时，不能将引领狭义地理解为控制和包办，而是在多元主体各自的主体意识和责任感之上进行领导和协调。

还权赋能，强调的是归还权力和赋予能力，是指在党的统一领导下，政府的统一调度下，方向基调保持一致的基础上，敢于将基层治理的权力分还给社区居委会、业主委员会、社区组织以及居民个人，让社区主体能够在社区治理中有更大的发挥空间，让他们行使参与社区治理的权利，同时也是尽到社区一分子的责任，为社区建设贡献出一份力量。

（二）治理主体多元化，增强社区协同治理能力

社区的协同治理强调的是多主体参与治理,尤其重要的是辅之以专业的社会工作人才。

社区是社会治理的最小单元，基层政府在面对这一重要防线的时候，无法做到全面关注，也不应该以一己之力包办一切,提供所有的所需资源。首先，基层政府应当扮演牵头者的角色，去引领搭建一个多元主体参与、合作共治的平台，鼓励各个社会治理主体都能积极主动参与到社区治理中去，协调配合，共同促进韧性社区建设；同时，基层政府还应该积极培育各类基层社会组织，以此来拓宽居民自我管理、自我实现的渠道，培养居民参与社区事务的意识和能力；最后，基层政府要主动推动居民委员会、业主委员会以及其他社会组织的发育和成长，充分发挥社会组织在基层社区治理中的利益表达和秩序整合功能。

（三）实施应急治理全过程，注重应急工程系统性

韧性理论下的城市社区应急治理强调综合性，要求城市社区应急思路必须从应急处置转向全周期管理，提升社区的过程韧性。将全周期治理理念引入基层应急治理，提升社区的过程韧性，要在社区日常治理中建立起从危机预警到决策、行动、再到恢复、总结、学习适应的闭环治理思路，保障各个环节紧密相连、各个主体权责明确，保障治理体系适用于不同阶段并持续发挥作用。

（四）培育社区应急文化，提升居民应急意识和应急能力

社区文化的打造对社区韧性的塑造具有根本性的作用。一种共同认可的社区文化和意识比强制执行规定，其影响更潜移默化、深远持久，更深入人心。

基于当前社区居民存在应急能力不足、互助意识不强、应急实践不够的问题，想要加强社区应急文化培育，需要因地制宜结合社区实际情况进行。笔者认为可以从如下三个方面展开：

首先，要加强应急文化的宣传水平，营造浓厚的社区应急文化氛围，提升居民的危机意识。充分利用各种现代化信息技术开展全民应急文化宣传教育，鼓励居民积极参加防灾、备灾、救灾的技能知识培训，增强居民的理论知识储备水平。整合线上线下宣传渠道，让应急治理的消息从眼从耳开始，逐渐深入人心。

其次，要重视邻里关系，形成一种助人以自助的良性循环、良好氛围。居民是社区当中最重要最有活力的资源，社区居民之间的持续的互动与交往能够增进人们之间的感情，提升信任度。有情感基础的人们就有可能在危难时刻团结起来、组织起来，伸出援助之手。一旦当这种互助以自助的文化形成，应急治理也就完成了最根本的构建，相信其体制机制也能平稳运行下去。

最后，社区可以定期与相关组织或者部门联合开展应急治理演习活动，让居民能够做到既懂理论又能上手，在面对突发事件时不慌不忙、冷静沉着地应对。

五、结语

城镇化飞速进行的过程中，各种自然灾害和社会突发危机事件层出不穷，社会系统的脆弱性和各类风险愈益凸显，近年来，随着国家治理重心的不断下沉，社区作为应急治理的基本单元，承担着前沿阵地的重大责任，可以说社区应急治理能力对突发公共事件起到了直接的决定作用。

韧性理论是近三年来的学术增长点，将韧性理论运用于城市社区应急治理的全过程，如何使得城市社区在面临天灾人祸时，具有冷静的缓冲机制、快速反应的能力和受创后自行修复优化的功能是本文的主要研究方向。

本文主要是通过对有关文献的阅读和梳理，归纳当前韧性理论运用于城市社区的应急治理研究现状，同时提出自己关于优化治理模式的一些简单看法，缺乏对典型案例的实地深入调研，理论结合实际的程度还不够。