以监测制度建设推进义务教育治理现代化*

贺燕丽 王 桐

（1.陕西学前师范学院教育培训学院，西安，710061；2.陕西师范大学教育学院，西安，710062）

科学合理的优质均衡监测制度是实现义务教育治理现代化的关键。从监测制度构建的视角审视义务教育治理现代化的理论意蕴，具有一定的价值和意义。当前，义务教育监测制度存在的诸多问题掣肘了义务教育的高质量发展，也影响了义务教育治理现代化的进程。这些问题的消解，需要治理理论的导引。

一、理论阐述：治理理论与义务教育监测制度的构建相契合

治理理论（governance theory）是20 世纪末兴起于西方社会的公共管理学科下颇具影响的理论之一。西方治理理论的主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是一种有共同目标支持的活动。与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府制度，同时也包含非正式、非政府的制度，随着治理范围的扩大，各色的人类和各类组织得以借助这些制度满足各自需求，并实现各自愿望；治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系[1]。全球治理委员会1995 年发表的《我们的全球伙伴关系》指出，所谓治理，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个基本特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[2]。

我国学者俞可平认为，治理一词的基本含义是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需求。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对政治权力的运用[3]。

由此可见，治理理论追求的是一种理想状态，这种理想状态就是“善治”。“善治”追求相互的和谐，追求价值的最大化，是各类利益相关者的有机统一。善治的实现，需要一系列的良政作为支撑，良政是善治的关键，没有良政，就无法实现善治。治理理论为当下义务教育监测制度的建构和优化提供了一个崭新的视角，其所倡导的治理策略和方法对于摆脱当下义务教育监测活动面临的困境非常贴合，同时，治理理论的价值指向也与义务教育监测制度的内在要求高度契合。

1.社会价值的契合

义务教育监测的总体目标是推进义务教育均衡发展，促进教育公平，提高教育质量，满足广大人民群众对于优质教育资源的迫切需求。通过义务教育监测活动，能够使教育资源得到合理的配置，进而提升教育资源的使用效率和效益，同时，也能够及时发现义务教育发展中存在的问题和不足，警示教育行政部门采取相应措施，避免矛盾的激化或问题的严重化，进而及时遏制因政策原因造成的对教育发展的消极影响，实现教育社会价值的最大化。治理理论的根本出发点是关注公共领域中涉及人的根本利益，其强调社会利益的最大化，“善治”是其理论价值追寻的终极目标。所谓“善治”，即人与人之间的适当关系、资源的高效配置、制度的有效运行以及社会各项事业实现现代化。教育监测制度不但要发扬传统价值，也要吸收现代价值，既要关注本土化，也要注重国际化，既要秉承人文价值，也要坚持科学价值，既关注个体价值最大化，也关注社会价值最大化，其中，社会价值最大化是其制度旨归[4]。故而，治理理论的社会价值取向与义务教育监测制度的制度目标高度契合，两者的结合是完善中国特色社会主义制度的必然选择，也是推动国家富强、民族振兴和人民幸福的现实要求。

2.政治伦理的契合

义务教育监测主体的遴选机制直接影响监测结果的公信力和可靠性。遵循政治伦理的时代要求，义务教育监测主体应该强化监测的责任感，监测主体应坚持对教育负责，对人民负责，对国家负责，心怀敬畏，扎扎实实地推动教育监测活动的高效运转。监测主体不再一味地关注政绩，贪恋权力，监测活动也不再是为了监测而监测，监测活动的根本目的转向对教育发展产生最大的贡献。同时，政府部门逐步弱化权力的高度集中，开始适时地进行相应权力的下放以及固有职能的转变，让市场机制和政府宏观管理共同发挥作用。治理理论中政治伦理的指向亦有同等之义，治理理论强调多中心的公共行动体系以及合作互惠的行动策略。通过信息共享、相互合作，消除成员间的内部冲突，最大限度地整合个体与集体的行动目标，实现公共管理效能的最优化。值得特别说明的是，治理理论虽然强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。其批判官本位思想以及全能政府的目的是强化有限政府、责任政府、服务政府的观念，进而能够推动政府不断提升社会治理的水平和能力。

3.民主精神的契合

公共管理的本质是民主管理。教育监测活动是一项相对复杂的操作程序体系，涉及诸多的管理内容和要素。为实现监测活动的预期效果，需要构建规范的监测制度，确保数据获取的真实和准确。其中监测指标体系的设计、监测活动方案的拟定以及监测活动的评价应体现民主精神，应充分征询各利益相关方的意见和建议，严格按照民主程序的相关要求科学构建教育监测制度，并将相关信息和结果及时向公众发布。教育监测活动以民主精神为依归，这与治理理论对民主精神的推崇不谋而合。治理理论中权威的主体不同于传统管理理论。首先，它主张治理主体的多元，即充分肯定不同组织、个体的合法性，鼓励多元主体参与公共治理。其次，注重不同主体间的平等对话，强调相互之间的充分协商。再次，注重扁平化的组织治理结构。组织权力既可以自上而下运行，也可以自下而上运行，当然，平行权力在组织治理结构中也是广泛存在的。

4.整体理念的契合

“碎片化”是教育监测活动极力要消除和避免的问题。整体理念是破解教育监测碎片化问题的有效思维方式。整体理念思维下，教育监测制度一是强调监测目标的统合，避免不同组织和主体间监测目标的分裂和偏离。二是强调监测制度的顶层设计。义务教育监测制度的构建必须建立在对于当前义务教育清晰、准确、全面的了解基础之上，要既知其所长，又知其所不善。对于不足之处，要从顶层设计入手，从问题的源头予以破解。三是注重不同教育监测活动的整合。国家、省、市、县不同治理层级间要注意监测活动的一致性和高效性，避免同一内容的教育监测活动重复进行，同时，也要注意相同层级不同内容的教育监测项目的协同，逐步构建统摄程度更高的教育监测活动。整体理念的制度建构思维与治理理论中倡导的整体性治理精神高度一致。近些年，随着学界对治理理论研究的不断深入，整体性治理理论已经逐渐分化和独立出来，成为具有独立内在结构的新兴理论，它以“问题的解决”作为治理活动的核心目标，强调核心目标的向心力和凝聚力，注重沟通机制、统合机制以及信任机制在核心目标实现中的形成和发挥。这足以彰显整体性理念对公共治理的重要性和适切性。

二、传统惯性与现代转型：义务教育监测制度面临的主要挑战

义务教育监测制度的完善是一项系统而又复杂的工作，既要继承传统制度中好的经验，又要注意克服传统惯性产生的弊端；既要大力吸收新时代的新理论、新思路、新方法，又要应对新时代的新问题、新矛盾、新挑战；既要通盘考量、整体谋划，又要聚焦难点、重点突破。面对如此复杂的制度环境，梳理我国义务教育监测制度存在的问题和面临的挑战，义务教育监测制度的优化才能成为可能。

1.法律法规不健全，削弱了教育监测活动的法律保障

法律法规的完善是义务教育监测活动顺利运行的重要保障。1986 年颁布的《义务教育法》首次提出要构建教育督导评估制度。1997 年颁发的《普通中小学校督导评估工作指导纲要》推动教育督导工作逐步迈入正轨。2012 年国务院颁布的《教育督导条例》正式确立了我国教育督导制度初步框架。就义务教育监测制度本身而言，还存在诸多问题。一方面，义务教育监测活动缺少相关法律保障。宏观的教育督导条例在一定程度上对于监测行为起到了保障作用，但义务教育的监测活动涉及的监测指标内容繁多，且其中质性指标占比较大，这就对监测活动的准确性和科学性提出了挑战。能否如实填报教育监测指标，需要从法律的角度予以强化和保障。另一方面，现行督导条例的规范性有待进一步完善。现行的教育督导条例并未明确规定第三方社会评价机构参与教育监测活动的具体程序和内容，导致第三方社会评价机构陷入一定的被动局面。同样，《教育督导条例》第九条规定：“督学实施教育督导，应当客观公正地反映实际情况，不得隐瞒或者虚构事实。”但这一规定没有具体说明到底采用何种方式、何种途径来反映实际情况。如果没有更进一步的法律条文保障，教育监测活动的公平性和准确性将受到影响和质疑。

2.监测主体单一，降低了义务教育监测活动的有效性

监测主体的选择对于义务教育均衡发展监测结果的有效性和公信力有着直接的影响。依照文森特·奥斯特罗姆的理论，行政职能的监测主体从结构上可以划分为两类不同角色：一类是监测活动的组织者，负责发起监测活动，构建监测指标体系，提供监测活动的经费保障，并对监测活动的结果进行评估；另一类是监测活动的具体实施者，负责依照由监测组织者预先拟定好的方案实施具体的活动操作。上述两类角色既可以分类而行，亦可以集于一身。目前，我国义务教育监测主要由教育行政部门负责组织实施，其中教育部负责全国范围内的教育监测并提供教育监测经费保障，地方政府负责辖区内的教育监测并提供教育监测经费保障。这种由政府全面负责的单一主体的教育监测活动存在诸多弊端。一是容易造成监测目标的偏离。为了应对上级行政部门的检查，下级各部门以及学校可能会出现权力寻租、谎报信息等问题。二是影响监测活动的科学性。教育行政部门作为单一的监测主体，其对监测制度的构建、监测指标体系的设置、监测制度的运行往往存在思维惯性，可能会造成制度设计的不合理或制度运行失范等问题。三是容易造成政府公信力减损。教育行政部门“既当运动员，又当裁判员”的管理方式，易引发公众对发布结果的质疑，同时，一旦监测过程中出现失误或问题，会严重损害政府的形象和社会公信力。

3.监测客体的特殊性，增加了教育监测的难度

没有对监测客体特征的全面认识，就难以选用有效的教育监测工具和方式。义务教育阶段的学校是各类型学校中数量最多的，也是各类型学校中地理位置分布最广的。基于不同的现实背景，不同学校对于监测活动的接受程度和应对方式往往也有所区别。一种情况是监测结果作为评定管理者的绩效依据时，监测的客体便会“临时抱佛脚”，想尽办法、用足手段使本校的发展向教育行政部门的指标标准靠拢，学校就可能出现弄虚作假、故意隐瞒等行为，造成监测数据失真。另一种情况是当监测结果作为新一轮教育资源分配的参照时，学校可能会出现主动示弱的情况，进而在新一轮资源分配上多拿多占，学校管理者也常常以此为傲，彰显其资源筹措能力。监测客体现实条件的复杂性和主观对策的权变性大大增加了实施教育监测活动的难度。

4.监测目标与运行方式间的矛盾，掣肘了教育监测的实施

义务教育监测的目标在于全面、准确了解当前义务教育发展的现状，从而为推动义务教育均衡发展的制度构建提供现实参照。当前，监测制度实施中存在的突出问题是监测实施方式与监测目标还存在诸多不协调，弱化了监测目标的实现。其主要问题有：第一，监测主体对监测目标的重要性认知不够。教育行政部门在实施监测活动过程中往往缺乏系统的监测方案，对于监测指标内容的理解相对浅显，同时，监测主体间还存在相互推诿、不愿承担过多责任的现象，致使监测流于形式，难以客观、全面、准确反映义务教育发展的现状。第二，监测工具的应用缺乏科学性。义务教育监测的指标结构中既包含量化的监测指标也包含质性的监测指标。一方面，笼统地将所有指标要素量化是不科学的，同时对于量化指标进行简单的分类也是缺乏科学依据的。另一方面，对于质性监测指标评估方法的选用，也存在很大问题。如调查问卷的设置过于简单和随意，访谈内容缺乏周密的考虑等。这样的监测结果必然难以触及教育发展的核心和关键问题。第三，对于监测结果的数据挖掘不够。当前很多省份依然是简单地对监测数据进行分类统计，进而判定教育发展存在的优势和不足。近些年，学界提出了不少的教育统计分析方法和监测数据处理建议，遗憾的是这些学术研究成果并未引起教育行政部门的足够重视。这些耗费巨大财力、物力和人力获得的监测数据，使用范围有限，未能最大限度地发挥其价值和作用。

5.信息公开机制不完善，减损了监测活动的公信力

信息公开的好处是显而易见的。信息的共享不会让生活变得复杂，恰恰相反，它们只会让生活变得更加简单明了[5]。目前，教育监测信息公开存在的主要问题包括：一是信息公开尚未达成共识，教育数据共享阻力重重。二是教育监测结果发布“碎片化”。地方教育行政部门对监测结果发布情况参差不齐，但总体表现为监测结果发布的随意和滞后，且发布的监测数据质量普遍不高。三是教育数据共享平台有待进一步优化。数据上传不完整、更新不及时引发使用者对数据共享的不满，容易导致较大面积的“信任危机”。

三、制度优化：义务教育监测制度的路径选择

治理理论强调合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效[6]，其价值导向为我们构建义务教育监测制度提供了很好的借鉴和参考。为此，可以从以下几个方面努力。

1.以依法治教为准绳，完善教育监测制度相关的法律法规

法治建设是义务教育优质均衡发展的关键，也是推动义务教育治理体系和治理能力现代化的重要基石。为实现这一目标，首先，制定专门的义务教育监测法。教育监测法的构建虽然不能充分保障教育监测的系统性和有效性，但能够对监测活动起到一定的规范、约束、指导和监督作用[7]。其次，要强化依法监测的理念。监测主体必须转变工作思维方式，在行使监测权力时要自觉运用法治思维和法治逻辑，遵从监测制度的规则、原则和精神，使监测活动的运行更具规范性、稳定性、公开性和民主性。再次，要加大违反教育监测法律法规行为的惩戒力度。教育监测活动要遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治思维，对于在监测活动中出现的违法违规行为要及时予以惩处，并向社会发布教育监测违法通告。要向全社会传递“教育监测无小事”的重要信号，让监测活动的实施警钟长鸣，要扎扎实实、认认真真地开展教育监测活动，推动我国基础教育事业又好又快发展。

2.以制度建设为核心，推动监测活动规范化运行

制度问题具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，是最重要的战略资源，制度的革新是推动现代人类社会发展的重要力量和坚强保障。任何一个社会的发展都需要有强大的制度支撑[8]。治理理论强调规制的构建，可以说，教育治理能力就是教育制度的供给能力。义务教育均衡发展取决于制度、决策、执行三个要素，制度要素即监测行动有整体目标和行为规范；决策要素即监测行动有明确的行动方向和具体的行动方式；执行要素即监测行动的实际行动能力。此三要素中，制度要素是最基础的要素，缺乏科学的制度内容，教育监测的实效性就无从谈起。教育监测制度的构建有助于明确每一个职位固有的权力和地位，也便于监测活动在运行中进行协调，同时，也对监测活动运行的稳定性和连续性提供了保障[9]。教育监测制度的优化要注意两方面内容：一是完善教育监测制度的制度规范体系。教育监测的制度规范体系由国家和地方立法机关制定的教育监测法律法规、国家和各级地方行政机关制定的教育监测制度规定、中国共产党制定的教育监测政策性规定以及学校制定的教育监测制度规定构成。完善教育监测制度规范体系就是要强化这四种制度内容的协调性和规范性，四种制度是一个有机的整体，共同构成教育监测活动的制度规范体系[10]。二是完善教育监测制度的执行规范体系。执行规范体系的构建是对教育监测活动的过程、程序、标准和要求的规范，是为了保障监测活动运行的水平和质量。监测活动的执行规范体系具有制度规范体系的同等属性，因此也要注重上述四种类型的制度内容完善。

3.以管办评相分离为导向，逐步构建相对独立的监测主体

治理理论的特征之一是强化多主体参与的合作管理、协作管理和共同管理。参与管理的主体已经不再是传统的由政府部门承担，而是包含了各种社会团体、私人部门、公民个人在内的多元主体，不再是作为单一主体的政府统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理[11]。2015 年，教育部颁发《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，《意见》中指出：“以推进科学、规范的教育评价为突破口，建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系。”[12]鉴于我国第三方教育监测机构发育还未成熟，尚不能很好地发挥专业功能，应当有计划地、逐步地推进教育监测机构的独立运行。具体可以分为两个阶段：第一阶段，监测主体向以高校或教育科研院所为依托的第三方的监测机构转向。第二阶段，监测主体由以高校或科研院所为依托的第三方监测机构向社会第三方转向。鼓励、大力支持由社会主导的第三方监测机构的发展，为其发展壮大创造良好的生长土壤，使其在市场化力量的推动下，生长成为专业、高效的第三方监测机构。

4.以增强沟通、合作为手段，提升数据采集的真实性

治理理论指出，每个行动者的行为既影响其他行动者，也受到其他行动者的影响，双方在不断的博弈中，均倾向于选择对自己最有利的行动策略。实际上，没有沟通、合作的单方行动，既难以实现自身利益的最大化，也减损集体利益的最大化。因此，培育相互信任、相互尊重以及相互合作的制度文化，对于教育监测活动的高效运行至关重要。教育监测数据的真实性就有赖于这种“合作型文化”，为了培育这种文化：一是强化各方对于监测活动的重要性认识。可以通过文件发布、专题会议以及新闻宣传等形式使监测活动的相关者全面、深刻认识到教育监测活动的目的，并达成一定共识，特别是要强化政府机构间、政府与学校间的责任认同和共同合作；二是改革监测结果与学校管理者、教育行政管理者行政绩效挂钩的评价机制，强化实事求是地反馈学校发展实际状况的管理作风。三是构建政府、学校、社会共同参与的监测活动运行机制，使社会更加全面地了解监测活动的运行实际，同时也有助于监测数据采集的有效性。四是要加大对数据造假行为的惩戒力度。

5.优化国家级教育监测数据平台，推进教育信息的共享

信息的共享使得基于“数据”的教育决策或基于“证据”的教育决策更加便捷和通畅，也大大地提升了教育决策的科学性。教育数据共享平台的核心是教育数据，教育数据的数量、质量直接影响平台的价值和功能。一是继续优化教育资源公共服务平台和教育管理公共服务平台。这两大国家级教育数据平台，能够消除地方信息孤岛的现状，从纵向和横向上实现数据的无缝融合，有助于为不同需求群体提供数据服务，从而避免反复调研造成的社会资源浪费。二是要注重监测数据平台的技术创新。要注意大数据技术、云数据技术以及人工智能技术在监测数据平台的应用，不断提升数据的分析、挖掘和应用能力。三是要及时更新数据库信息。数据库的完善永远在路上，要规范信息录入和发布的时限，实现信息传递的及时性。四是增强数据平台的安全性。要对数据管理相关人员进行保密教育，避免信息泄露和滥用，同时平台的管理部门也要注意提升数据平台安全技术的水平，配置先进的“防火墙”技术，谨防不法分子对数据平台的恶意攻击。