地方政府履行教育职责评价工作的现实困境与破解*

殷 新 刘龙珍 张 鸿

（重庆市教育科学研究院，重庆，400015）

我国教育改革与发展进入一个新阶段，如期实现国家教育现代化发展目标，取决于各地政府推进教育现代化的发展水平、进步程度和努力程度。对地方政府履行教育职责督导评价（以下将“政府履行教育职责”简称“政府履职”）目的是增强政府对教育的统筹权，督促政府全面提高公共教育服务水平，推进教育公平发展和质量。2017 年，国务院办公室印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，要求省级政府结合实际制定具体实施方案，开展对各级政府履行教育职责的评价工作。随后，各省级政府正式启动对下级政府履职评价工作。在工作的行政体制、内容体系、手段方式等方面日渐系统化建设的同时，发展出自上而下的分配路径、依赖模式。随着督政专题督导内容的丰富与发展，对政府履职提出更加精细化和复杂化的要求，政府履职评价的边际效应递减，隐喻着利益固化，评价效果不明显，造成该项工作“内卷化”困境。只有直面政府履职评价工作的困境，寻求善治，才能对症下药发挥督政抓手作用。

一、地方政府履职评价工作的应然价值

1.确保教育优先发展的基础

教育是促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。党的十九大作出了优先发展教育事业、加快教育现代化、建设教育强国的重大战略部署。全国教育大会明确提出了“在经济社会发展规划上优先安排教育、财政资金投入上优先保障教育、公共资源配置上优先满足教育和人力资源开发需要”的全面落实教育优先发展战略。贯彻落实党的十九大和全国教育大会精神，实施教育优先发展战略，是各级党委政府履行教育职责的主要内容。加强地方政府履职评价工作，就是督促地方政府不折不扣落实教育法律法规和教育方针政策，把教育放在优先发展地位，不断建立健全教育重大决策机制。政府履职评价工作从教育投入、教育资源配置、教育管理等方面进行督导，确保了教育经费投入基本做到“两个只增不减”、一般公共财政预算教育支出比上年增长、义务教育教师平均工资收入水平高于当地公务员平均工资收入水平等教育优先发展的必备条件，奖罚督导考核结果，推进各级各类教育协调发展。

2.推动教育公平与质量提升

教育公平是教育质量的前提和基础，义务教育均衡发展是推进教育机会公平、过程公平、结果公平的基础，促进义务教育基本均衡发展、优质均衡发展是党和人民赋予的光荣使命和历史责任。只有加强对地方政府履职评价，才能推动义务教育整体实现基本均衡发展、优质均衡发展，持续推进区域教育公平；推动地方政府落实党中央决策部署和“以县为主”的教育管理体制现代化；督促各级党委政府坚持标准、加大投入、查漏补缺，确保所有区县达到义务教育基本均衡与优质均衡评估认定标准，显著改善学校办学条件，大幅缩小城乡校际差距，全面提升义务教育普及水平，增强人民群众对教育的获得感、满意度。教育质量是教育公平的重要保证，目前，学生课业负担过于沉重、健康体质状况下滑、社会责任感缺失、创新精神不足等，直接关系到我国人才资源开发的质量和水平。只有加强对地方政府履职评价，才能推动政府关注学校管理、课程教学改革，最终实现促进学生全面发展。

3.推动管办评分离

以“管办评分离”为框架的教育治理现代化，是“国家治理体系和治理能力现代化”目标的组成部分。政府必须实现三个转变：一是在工作理念上以管理为中心转向以服务为中心；二是在工作方式上实现由行政式管理转向积极引导和支持学校发展；三是在权力关系上实现由高度集权转向简政放权，给学校更大自主权，激发基层活力。加强政府履职评价工作，激励政府教育管理担当作为，激发政府治理活力，是推进教育管办评分离的重要“抓手”和关键突破口。只有切实运用地方政府履职评价结果，把评价结果作为干部评测、选拔任用、管理监督的重要依据，才能进一步促进督学和评估监测工作发力，科学监测教育政策执行及教育运行现状，帮助学校提高管理水平和教育治理能力，指导学校不断提升教育教育质量，推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系。

二、地方政府履职评价工作的现实困境

1.政府履职评价督查对象失衡

政府履职评价是一种制度设计，对政府问责和奖励具有良好的导向和监督作用。地方政府及相关职能部门是政府履职评价工作的督查对象，但目前政府对该工作的认识不够。其一，地方政府治理重心偏移，导致“忙而无用”的现象。上级政府采取直线管理模式，形成一以贯之的教育职能强制执行力。下级政府较少直接参与政策决策，作为政策执行主体，主要工作聚焦在地方经济振兴、生态治理与社会稳定等方面，GDP 依旧是政府履职绩效考核的重要指标。下级政府根据上级政府对履职评价工作的要求，灵活选择自己的努力程度来最大化运用自己可控制的资源，实现评价效益最大化。对政府履职评价工作停留在口头上，体现在文件中，落实在会议层，存在短期应景、被动驱使的现象，热衷于“面子工程”，致使履职评价工作目标偏离或转化。其二，地方政府相关职能部门权责不明，导致“改而不变”的现象。政府职责配置是特定政治体制和行政管理模式下政府所拥有权力和责任在不同层级和不同部门重分配所形成的关系，政府履职评价政策对地方政府不同职能部门的教育责任和权限未作出明确的规定，而政府各相关部门之间的权利和责任多有交叉重叠，权责配置模糊，条块分割，权力向上集中而责任却向下移动。地方政府履职评价工作本是对政府的问责，但政府凭借行政权力将责任划归于教育部门，教育部门成为实际的主要责任主体，出现教育部门“管办评集一身”的现象。基于此，问责对象也仅囿于教育内部的下级教育行政部门、学校、校长和教师等层级。

2.政府履职评价指标体系薄弱

政府履职评价指标体系是衡量和评价政府履职情况的科学工具，为政府对教育事业的宏观调控提供依据。地方政府履职评价内容主要包括政府及相关职能部门领导教育、管理教育、保障教育和推进教育发展等教育职责情况，这四方面在一定程度上全面反映地方政府在各级各类教育改革与发展中的履职情况。但目前具体指标多，未突出重点内容，教育统计数据的集合指标之间缺乏内在的逻辑联系，未能将指标落实到具体政府职能部门，权重设计未结合区县实际情况。有些指标难以量化，定性评价的描述简略，较难真实反映背后的本质现象，缺乏专业人士对指标反映的内容进行深入的分析和解读。指标体系较关注人财物的投入评价要素，但缺乏人财物比例和成本分担等下级指标评价内容，难以进一步分析各级政府承担的责任，以及政府、社会、家长承担责任的比例，无法通过已有数据分析政府对各类民生财政性经费的分配情况。目前的指标重点关注政府对教育的投入指标，忽略政府对教育质量与效率等指标的履职情况。同时，指标未明确评价“底线”与“标尺”，未及时更新调整每年的教育政策重要指标。教育督导是集督政、督学和质量监测三位一体的结构，而目前政府履职评价工作与督学、质量监测结果运用存在割裂，督学和质量监测的结果如何服务并应用于政府履职评价指标是值得探讨的问题之一。

3.政府履职评价专家队伍单一

评价专家队伍是实施政府履职评价工作的主体，评价的时间及任务强度，队伍的结构、素质和组织管理会影响评价工作的质量。现阶段，评价专家都是每年临时组建，选拔缺乏客观标准，主要来源于教育行政部门，带有浓厚的行政色彩；缺少人社部门、财政部门等相关职能部门专家参与，无法对政府履职进行系统全面的督导；抽选均来自省内，未能调动省外有经验的专家团队参与，容易存在人情效应；专家中退休管理者占比较重，中青年专家占比少。责任督学是参与跨区督导的重要力量，但未纳入评估专家队伍。政府履职评价工作未建立明确的培训制度，仅工作开展前组织短期突击培训，专家组虽多数在自身的职业领域颇有造诣，但不一定熟悉政府履职评价相关政策、方法、标准，无法保证评价的专业性和结果的科学性。此外，未充分考虑评价专家的心理现象，专家可能会存在首因效应，继而全盘评价整个履职评价工作。

4.政府履职评价过程质量不高

对地方政府履职评价方式常见的有查阅资料、列举问题清单、召开座谈会、核查相关部门、随机检查学校。评价系统智能化程度较低，影响评价工作效率。督查前专家对该地区没有进行深入调研，问卷调查流于形式，多以经验式、传统式的评价方式为主，缺乏大数据、人工智能的应用，评价资料的真实性大打折扣。仅用时较短的实地考核，无法真正了解政府为教育做了什么，存在哪些不足。评价工作未公开内容、范围、形式、载体和时间，未充分调动社会公众参与，被调查者不明评价的真实目的，评价过程看重结果而忽略过程，问题清单同质化较为严重，不同层级政府履职评价的重点区分度不高，缺乏增值性评价，未对原因进行区域性分析，指出的问题未结合地区发展的实际特点，缺乏对结果的深入分析和有效利用。政府履职教育职责评价的结果占政府政绩的比例小，评价结果只是向地方政府反馈，问题清单未接受公众监督，没有与政府、相关职能部门及领导考核挂钩，结果运用不强，未把硬任务转化为符合实情的硬措施。

三、地方政府履职评价工作困境的破解

完善对地方政府履职评价的结构体系，要以民主化的理念为逻辑起点，强化政府履职意识；以多主体参与评价为基本保障，强化评估队伍质量；以合法有效的评价内容为实践依据，完善评估指标体系；以透明公正的评价环节为实施路径，完善评价过程方式。

1.政府要坚持五大理念，厘清职能定位

地方政府是通向善治的关键。作为督查对象，地方政府须明确教育职责，坚持五大理念，将其作为履职工作约束、激励与推进的依据。一是坚持党的领导理念，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持社会主义办学方向，坚持中国特色社会主义教育发展道路，只有这样，才能为教育指明前进方向。二是坚持优先发展的理念，教育是民族振兴的重要基石，当前世界国力的竞争，说到底是人才竞争，因此，党政领导必须优化教育投入结构，落实三个优先，深化教育领域综合改革。三是坚持立德树人的理念，教育是德政工程，把立德树人的成效作为检验学校教育教学工作的根本标尺，以立德为根本，以树人为核心，将培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人作为教育工作的目标。四是坚持人民中心的理念，不仅实现“有学上”，而且要实现“上好学”，不仅实现“学有所教”，而且要实现“学有优教”，让人人得到充分发展。五是坚持改革创新的理念，努力以改革提升教育质量，进行课程改革，注重改革的系统性、整体性和协同性，及时研究解决教育重大问题和人民群众关心的教育热点、难点问题。另外，五大理念仅依靠个人觉悟是远远不够的，依旧会滋生地方政府履职评价工作的统筹、落实、整改任务完全交给教育部门完成，并且问责教育部门的现象。因此，必须使用刚性的制度约束从整体上加速主要党政领导观念和行为的转变[1]，地方政府制定责任清单，明确划分政府、各相关部门的对教育的权、责、利，构建清晰分工网络。采取“多中心小回路”的权责配置和执行模式，在所管辖区域内依法或依照相关规定直接进行权责委托和交换，并接受公众的评价和监督。这种小回路的权责执行模式有利于明确权责主体的任务与实施情况，促进信息双向流动，提高公众参与政治活动的程度和政府回应社会诉求的能力[2]。在政府履职评价工作开展前，以政府教育督导委员会名义组织政府相关职能部门召开动员会，明确职责，上级政府教育督导室召开下级政府相关职能部门负责人和教育行政部门负责人参加的专题培训和工作部署会议，明确政府职能部门和具体操作部门的具体任务和工作要求。

2.健全督查专家队伍，强化整体素质

做好政府履职评价工作，应积极建设和完善专家队伍。在遵循教育评价的社会需求规律基础上，大力扶植和发展专业化、高质量的第三方评价机构。由第三方评价机构组织建立一支了解教育规律、熟悉评估规程、具备扎实理论基础、拥有丰富实践经验，责任心强，做事公道正派，有较强的判断能力的高质量的专家队伍。专家队伍不仅包括教育系统的专家，还需从组织部、财政局、人社局等教育督导委员会成员单位选择，由这些专家队伍组成动态的专家库。此外，还需要邀请校长、家长、社会人士等利益相关群体参与，积极探索多元主体参与评价机制，推进评价工作的科学化、民主化、法治化。每次评价前，从专家库中抽取专家，对抽取的专家进行专业培训，使其掌握政府履职评价方面的理论、技术和方法，熟悉督查区域的教育现状。同时，要求专家签署相关责任书与回避声明，保证评价结果的公正性。任务结束后，及时收集专家督查信息，对督导评价质量不高的专家要及时提醒预警，要求专家从实际出发做出整改方案与举措，建立动态的遴选与退出机制，将不合格专家予以清退。

3.聚焦评价指标体系，明晰标准效度

建立系统、全面、科学的县级政府履职评价指标体系和标准，是做好政府履职评价工作的前提。这个标准既是相对稳定的，又是随着教育改革发展进程不断变化与时俱进的。要以提高基础教育质量为中心、目标和导向，不断优化政府履职评价指标体系和标准，为督查工作开展提供更有权威性和说服力的依据。上级政府要充分认识到评价工作对督促政府履职情况的重大价值，根据国家教育事业发展的总体目标、教育事业发展方针政策变化调整指标内容，围绕教育工作年度或者阶段性的重点，组织相关行政部门、高校或研究机构进一步完善指标体系，注重反映教育公平与教育效率的指标，不断对具体指标进行调整和细化。指标的设计要注意定性指标和定量指标、重点指标和常态指标相结合，妥善处理好结果指标与过程指标、指标体系的系统完整性和简单可操作性之间的关系等。考虑到区域“背景”指标，引入自身增值性发展评价机制。设置指标红线、黄线和绿线，优的指标为绿灯，中的指标为黄灯，差的指标为红灯，将指标与职责部门相关联，责任压实到相关职能部门。

4.注重评价多个环节，规范过程管理

政府履职评价工作要真正发挥作用，需要注重过程监控、信息收集和评价后的跟踪复查。因此，在实地评价前，专家需要拿到该区域的教育状况报告、问卷分析报告、问题清单等材料，对教育现状判断摸底，熟悉网络调查数据，形成问题清单。实地评价时，各专家根据专长聚焦查找问题、研判问题和解决问题，并请片区督学参与到督查过程中，既看教育发展的整体水平，也看地方政府重视程度、整改工作力度、教育工作的进展和进步情况。实地评价结束后，专家要针对突出问题写调查报告，提出有效建议，反馈给政府督导室，建立反映地方政府履职整体状况的电子档案。在规定期限内，查看整改情况，直至主要问题基本整改到位。此外，督查过程要透明，在实地核查之前，向社会、家长主动公开评价的时间、内容、流程、方式方法，公布联系电话，接受群众的监督。注重整个督查过程的开放性和透明性，注重与评价对象、师生、家长的沟通交流，充分发挥社会公众参与的重要作用。专家在现场总结工作亮点，当场指出存在的问题，提出整改要求。督导整改意见书除了向地方政府下达外，还要向社会公布，接受社会各界的监督，作为对干部选拔任免奖惩的重要依据。教育督导作为一种行政监督，是权力机关监督的补充和完善[3]，评价结果不仅仅在政府行政系统内部同体问责，还需要健全外部问责或者异体问责机制，加强立法机关、司法机关、其他国家机构、公众等的教育问责与监督力度[4]。建立健全问题清单、责任清单和整改清单台账机制，促进地方政府主动作为，履职尽责，全面提升政府的执行力和公信力。建立信息化管理系统，建立职业化、专业化的政府履职评价工作管理、数据处理平台，保证统计数据的准确性和有效性，更好地发挥数据的作用。