活动理论视角下学校教育督导问责模式探析*

刘 晗 高皇伟 雷 凯

（1.华南师范大学国际与比较教育研究所，广州，510631；2.华南师范大学政治与公共管理学院，广州，510631；3.中山市第一中学，广东中山，528403）

教育督导是我国教育法规定的一项基本教育制度，教育督导问责是保障教育督导实效的核心措施[1]。2021 年，国务院教育督导委员会出台了《教育督导问责办法》（以下简称《办法》），进一步完善了教育督导问责工作的顶层设计。依据我国教育督导的职能，教育督导问责可分为政府问责和学校问责。本文以学校问责为切入点，运用活动理论分析当前政策设计的学校教育督导问责模式，旨在以一种新视角解构其系统要素与运作机制，总结其行动哲学，为政策落地实施提供参考。

一、活动理论视角下学校教育督导问责的系统要素

活动理论（activitytheory）是苏联文化历史学派（cultural-historicalschool）的代表性建树之一，其理论基础是历史唯物主义及唯物辩证法，是一种马克思主义的方法[2]。活动理论认为不能在人的头脑中定位意识的发生，意识产生于人与社会的交互实践，表征为各种超越先验性存在的目的性文化活动[3]。从活动理论的唯物史观出发，教育督导问责属于一种实践导向、集体参与的文化历史活动，适用于活动理论的应用范畴。活动理论将人类社会活动系统分解为6 大要素，其中主体（subject）、客体（object）、共同体（community）为核心要素，工具（instruments）、规则（rules）、分工（divisionoflabor）为调节要素。核心要素与调节要素互为表里，共同维系着人类社会活动的物质交换与信息流转。

1.核心要素

（1）主体

主体处于人类社会活动系统的中心位置，指全程参与活动，完成活动任务，攻克活动目标的行动者和操作者。学校教育督导问责模式的主体分为问责主体和责任主体，其中问责主体指各级人民政府教育督导机构，具体包括各级教育督导委员会、督学队伍以及各地自设督导岗位人员等。责任主体指各类学校和其他教育机构，从学校层次上讲包含基础教育和高等教育学校，人类别上讲包含普通教育和职业教育学校，从办学方式上讲包含公立学校和民办学校等。

（2）客体

客体是人类社会活动指向的原材料或问题阈，活动的目的在于改造和加工客体，使之转变为一种理想的形态。客体能以实体形式存在，也可以指某种抽象范畴，学校教育督导问责模式的客体即呈现为高度概念化的问题：各类学校和其他教育机构不履行、不完全履行或不正确履行教育职责。《办法》将这个问题具体解释为贯彻国家重要教育决策部署不严格、违反教育法律法规等7 种情形[4]。

（3）共同体

共同体指参与某项人类社会活动的个体和次团体组成的集合，集合边界就是客体边界，所有共同体成员都以改造相同的客体为目的。学校教育督导问责模式形成了圈层式的共同体结构。

处于圈层核心的是教育督导机构和学校，即问责主体与责任主体。外围第1 圈是同体问责机构，包括从中央到地方的各级组织部门、宣传部门、教育部门、科技部门、财政部门、共青团等党政机关单位。外围第2 圈是异体问责机构，包括各级人大、各民主党派、新闻媒体、人民群众等涉宪主体。

2.调节要素

（1）工具

工具是由主体掌握，用来加工客体，使之完成转化的媒介物，具有实物和符号等多种形态。当前学校教育督导问责模式主要应用了政策工具及其组合，借助施耐德（AnneSchneider）等人提出的政策工具分类法分析《办法》中的问责方式[5]，发现针对被督导单位、被督导单位相关责任人以及督学、教育督导机构及其工作人员的政策工具中，负面激励工具约占53%，包括公开批评、责令检查、处分等；能力建设工具约占20%，包括约谈、教育等；系统变革工具约占27%，包括资源调整、组织处理、取消资格等。

（2）规则

规则指人类社会活动中起到约束参与人员行为的各种公开或隐性的规范、法律、制度、标准、惯例等。学校教育督导问责模式中的公开规则主要涵括从中央到地方的各级法律、法规。在中央层面，要以《办法》《教育督导条例》《教育督导报告发布暂行办法》等一揽子政策、法规为指引。在地方层面，也要遵循各级地方政府根据区域特色制定的实施细则和推进办法等。此外，在学校督导问责过程中还要灵活利用隐性规则，尊重地方风俗习惯，形成条块结合的督导问责规则体系。

（3）分工

分工指人类社会活动过程中的横向任务分配和纵向权力分配，是提高生产效率与合作水平的方式之一。学校教育督导问责模式遵循依法问责、分级实施的原则进行专业化分工。纵向上，由国务院教育督导委员会统筹全国学校教育督导问责工作，各级人民政府教育督导委员会及办公室负责辖区内各级各类学校教育督导问责工作。横向上，各级教育督导委员会成员单位要形成齐抓共管、统一协调、分工负责的工作格局，安排专门人员负责各级各类学校教育督导问责工作。

二、活动理论视角下学校教育督导问责的运行机制

学校教育督导问责模式需要秉持程序规范、公开透明的原则，建构合理运行机制。活动理论视角下，人类社会活动系统单元包含4 个子系统[6]，如图1 所示，将其引申为问责程序实施的4 个阶段，可以对问责程序的具体实施有所启示。

1.交流阶段：听取各方建议，制定问责意见

交流阶段是主体和共同体之间依据一定规则进行信息交换、意义共建的阶段。学校教育督导问责的交流阶段中，督导机构首先将政策要求、群众信访、复查情况等来自共同体的信息转化为启动问责程序的动机。其次，依据《办法》和本行政区域配套法规政策撰写事实材料，进行调查认定，征得督导委员会及相关成员单位同意后形成问责意见。最后，将问责意见或决定及时告知被问责单位及个人，并听取被问责对象的陈述申辩。这个过程中共同体、问责主体与责任主体的意见都被尊重，并依靠法定渠道合理表达。

2.协作阶段：集体分工合作，印发问责决定

协作阶段一般和交流阶段同期进行，是共同体成员间分配目标任务、完成集体创作的阶段。学校教育督导问责的协作阶段至少包含3 项工作：第一是进行调查认定。各级教育督导委员会协同有关部门，综合各方建议进行责任认定，决定是否启动问责程序。第二是听取陈述申辩。被问责对象可以就问责决定在规定时限内向同级或上一级人民政府教育督导委员会办公室提出书面申诉，有关督导机构则需要及时做出回应。第三是印发问责决定。经多方审议后印发问责决定，该决定应明确问责事实、依据、方式及生效时间等[7]，旨在解决客体反映的现实问题。

3.生产阶段：适用政策法规，实施问责决定

生产阶段是主体利用各类工具及其组合改造客体，导向结果的阶段。学校教育督导问责作为一种行政责任追究制度[8]，如上所述，运用的政策工具及其组合主要是处罚性质的，这就要求各级教育督导机构严格按章办事，处理好违纪、违法、违规行为。在实施问责时，首先明确现行法律法规的大前提，其次明确问责事实的小前提，最后推论出问责决定，并在申诉期满后进行归档。对于涉嫌违法犯罪的，交由司法机关处理。

4.消费阶段：检查问责成效，发挥警示作用

消费阶段是主体与共同体对客体改造成效的检查阶段和系统收益的消耗阶段。学校教育督导问责决定生效并归档并不是问责流程的终点。一方面，《办法》指出各级人民政府教育督导委员会办公室应当对被问责对象进行回访、复查，监督、指导问题整改[9]。如果回访中发现客体没有转化成理想结果，那么这种不理想结果便会被刺激成为进一步问责的动机，直到客体反映的问题被解决。另一方面，一些典型案例需要在问责决定生效后向组织内部或社会公开。动员千遍，不如问责一次，引起相关领导干部深刻警醒，举一反三、引以为戒[10]，才符合问责的真正目的。

三、活动理论视角下学校教育督导问责的行动哲学

作为马克思主义的方法，活动理论建构的活动模式也蕴含着马克思主义哲学底蕴。

首先，要以发展的眼光看待学校教育督导问责模式的历史情景性。一方面，模式中的客体是动态变换的，以前的问责模式不一定能解决现在的问题，因此要将规则、分工、工具不断升级迭代，也要加强问责主体和共同体的内部建设去应对新问题、新挑战。另一方面，客体反映的问题有时不能一次解决，一次问责不是一劳永逸，需要循序渐进的历史过程。但如果在“回头看”时发现一些学校负责人确实无法祛除顽瘴痼疾，也可以通过变换问责工具等方式，如从批评教育换到停职检查，来推动问题解决。

其次，要适度问责。尽管我国各类行政问责制度正在逐渐完善，但现实中少数地方及部门仍出现了许多问责乱象，如问责形式化、问责简单化、问责随意化和问责选择化等[11]。这种情况在学校教育督导问责中也时常出现。针对此现象的矫治，各级教育督导机构在交流和协作阶段应依据《办法》规定的7 种情形定责，杜绝主观随意性或泛化问责情形；在生产与消费阶段不应只以处罚为目的，也要突出教育性，严格问责的同时也要体现组织关怀。

最后，要善于把握学校教育督导问责模式的主要矛盾。有学者认为“行政倾向”是我国义务教育问责制实施的主要障碍[12]。从活动理论看，这很可能是一种只见树木不见森林的误解。诚然，扩大异体问责范围有助于增强问责民主性，但是放置于整个学校教育督导问责模式中看，公众、媒体等参与问责也只是扩大了问责主体，解决了次要矛盾。然而，造成以往学校教育督导问责模式效率不高的主要原因是系统要素不健全、运行机制不畅通带来的整体结构性失调。因此，问责过程要放眼全局，在各级人民政府教育督导机构的统一领导下可以有序放开公众参与，并协调系统诸要素，形成合力，切实落实督导事业强手腕、“长牙齿”。