检察官跨级跨地统一调用的宪法学省思

杨名跨

（华东政法大学 法律学院，上海 200042）

检察官跨级组成公诉团队出庭公诉案件的做法，已有20多年历史，在我国司法实践中并不鲜见①。但检察官跨级跨地调用制度的建构却是在2018年10月《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）修订之后。因修订后的《人民检察院组织法》第24条规定上级人民检察院“可以统一调用辖区的检察人员办理案件”，即赋予上级人民检察院“人员调用权”，故在既往上下两级人民检察院之间跨级调用检察官的基础上，短短三年左右，全国多次出现同一省级司法辖区内，跨越三级或不同地域人民检察院，甚至几乎全省所有人民检察院抽调检察官组成庞大公诉团队出庭公诉个案的做法。这招来了律师界的质疑②，但一直没受到学界足够重视。直到刑事诉讼法（以下简称刑诉法）专家张建伟教授在《政治与法律》2021年第9期上发表了《异地异级调用检察官制度的法理分析》一文，对律师界的诸多质疑第一次正式作出了公开回应。因该文的广泛传播，以及在同期安徽省芜湖市中级人民法院正在二审的谢留卿等63人诈骗案中（其中有42人被一审判决宣告无罪），芜湖市人民检察院派出的11名检察官分别来自3个地市级和6个县区级人民检察院的最新做法，先后有多位教授和律师分别著文对“异地用检”问题展开了讨论和辩驳，形成了非常热闹的论争态势③。由于上述文章都是即兴的碎片化意见，因此并没有从宪法学理及宪法秩序高度进行学术论说，且其中某些看法似有偏颇，现不揣冒昧表达浅见，以求教于各位方家。

司法实践中，检察官跨级跨地组团公诉主要有五种情形：一是以上助下公诉团，即在下级人民检察院管辖的案件中，因案件重大敏感，辩护力量强大，上级人民检察院安排本院个别公诉能手协助下级人民检察院出庭公诉④；二是以下助上公诉团，即下级人民检察院公诉的案件，因当事人对一审判决提出上诉或人民检察院抗诉，而继续由原公诉检察官或单独或协同上级人民检察院，以上级人民检察院代理检察员名义参与二审庭审活动[1]；三是以上代下公诉团，即由上级人民检察院派出检察官充任下级人民检察院公诉人，下级人民检察院不派员参与出庭公诉⑤；四是平级跨地公诉团，即某人民检察院提起公诉的案件，由上级人民检察院调派其他平级人民检察院检察官一起组团公诉⑥；五是跨级跨地公诉团，即在省级或地市级人民检察院主导下，不同层级、不同地区人民检察院检察官组团公诉⑦。目前，这种组团公诉的操作方法已被树作典范，比如海南省组团公诉的做法不仅被《海南日报》大力宣传，也被《检察日报》作为成功模式进行报道。虽然检察官跨级跨地调用目前仍限一省之内，但从海南省的趋势看⑧，若此现象继续发展，在全国调用四级人民检察院检察官组团公诉某桩个案或将为期不远。

人民检察院是《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立的国家法律监督机关，依照法律规定独立行使检察权。因此，有关检察体制及检察职权的制度变革及其实践创新，都须顾及《宪法》所确立的客观宪法秩序。检察官跨级跨地调用，属于上级人民检察院“人员调用权”的具体实践。表面上看，似乎仅是简单的个案诉讼活动，但实际上，它直接关涉《宪法》确立的五方面客观宪法秩序，具体包括检察机关与同级人民代表大会（以下简称人大）之间的宪法秩序、检察机关独立行使检察权与检察官跨级跨地调用之间的宪法秩序、上下级人民检察院之间领导与被领导的宪法秩序、检察机关与审判机关及侦查机关之间的宪法秩序，以及国家检察权与涉案公民权之间的宪法秩序。

一、检察机关与同级人大之间的宪法秩序

检察机关与同级人大之间的宪法秩序主要涉及以下问题：地方各级人民检察院究竟是地方国家机关还是中央国家机关？地方各级人民检察院及其检察官行使检察权是否受司法辖区限制？“国家的法律监督机关”是否仅指中央的法律监督机关即最高人民检察院（以下简称最高检）？国家公诉人是否仅指最高检检察官？检察权所彰表的国家意志是否专指中央意志？地方人民检察院处理的司法事务是否确属中央事权？等等。正因权威宪法学者及权威刑诉法学者多将“国家”错误理解为中央，从而出现“国家”与“地方”对向论述的错误，而不是“中央”对“地方”，“全国性政府”对“地域性政府”，“国家的”对“社会的”等论述理路，故确有对此展开说理之必要。

（一）地方各级人民检察院是地方国家机构的组成部分

就国家结构形式问题，早有学者指出：“国家结构形式的内容，其核心只有一个，即纵向配置和运用国家权力行使权。”[2]《宪法》即是按照这样的国家结构模式予以安排。《宪法》第三章“国家机构”部分，以层级和地域为标准，规定了中央国家机关及地方国家机关。其中第一节至第四节分别规定了“全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会”，并明确将全国人大规定为“最高国家权力机关”、将国务院规定为“最高国家行政机关”。第五节、第六节分别规定了“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关”，并明确规定地方各级人大是地方国家权力机关，地方各级人民政府是地方各级国家行政机关。第七节“监察委员会”、第八节“人民法院和人民检察院”，都是以职能为主进行的机构设计。这两节在规定了监察委员会、人民法院、人民检察院分别行使监察权、审判权及检察权的基础上，进一步规定了这三个国家机构的中央国家机关及地方国家机关。根据《宪法》第三章第八节的规定可知，地方人民检察院有自己的宪法地位，地方各级人民检察院是地方各级国家机构的组成部分，属于地方国家机关。

《宪法》第135条规定：中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。根据《宪法》第3条“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定可见：地方各级人民检察院都是由地方各级人大产生的“地方国家检察机关”的客观宪法秩序。正如王月明教授所说：“我国地方人民检察院是按照行政区划设置的法律监督机关，在其辖区内行使检察权。”[3]

根据“人民代表大会代表人民行使国家权力”的宪法安排，本着国家职权的宪法分工，分别设立了国家立法权、行政权、监察权、审判权及检察权。因此，各级检察机关行使的检察权，从政治属性上看，来自于同级人大授权；从法律属性上讲，来自于《宪法》和法律授权。各级检察机关行使检察权的司法辖区，须与各级人大行政区划相同。即最高检行使全国性检察权，地方人民检察院行使地域性检察权。具体个案中检察权的行使，则由诉讼法对其级别管辖和地域管辖进行规定，并以对等对应设置的同级人民法院的审判管辖为基准。

（二）任免检察官是各级人大及其常委会的专属宪法权力

根据《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《人民检察院组织法》及《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）的规定，任免检察官乃各级人大及其常委会的专属宪法权力。尽管地方各级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）批准，即上一级人民检察院检察长享有对下级检察长的任免提请本级人大常委会批准的权力；各级人民检察院检察长享有对本院其他检察官提请同级人大常委会进行任免的权力，但根本不存在检察机关这一组织机构享有的对检察官的人事任免及提请权。另外，2018年《人民检察院组织法》的修改，已否定了之前赋予各级人民检察院检察长可任命助理检察员代行检察官职务的权力。面对前述制度安排，上级人民检察院却对下级人民检察院检察官行使跨级跨地的人员调用权，显然有违宪法秩序。

（三）地方人民检察院行使的检察权属于地方职权

学者韩大元认为：“‘国家的法律监督机关’提示了检察机关的‘国家性’。各级人民检察院是国家的检察院，而非地方的检察院。”[4]另有学者也提出了类似观点⑨。卞建林教授表示：“社会主义国家的检察权应当是一种‘中央检察权’。”[5]张建伟教授论称：“检察官职业具有超地域性，检察官不是地方司法官。”“在法庭上称‘国家公诉人’，权力属性具有‘国家事权’性质。”[6]如前述观点成立，则《宪法》第135条规定的“我国设立地方各级人民检察院”本身就是一个错误。《宪法》第96条规定地方各级人大是地方国家权力机关，《宪法》第105条规定地方各级人民政府是地方各级国家行政机关，这些机关是不是因有“国家”二字都变成了中央机关？《宪法》第3条规定的中央国家机构与地方国家机构的职权划分中的地方国家机构能不能因有“国家”二字而属于中央机构？继续推演将出现的结果必然是：地方人大能产生中央国家机关和中央国家官员，地方人民检察院执行国家法律进行社会治理，行使检察权所涉及的诸如偷盗扒窃、打架斗殴、寻衅滋事等鸡毛蒜皮琐事，也是中央事权？正如学者刘松山所言：“一个县区的基层法院甚至由它派出的人民法庭处理案件时，都声称是在代表中央行使职权，这就会违背常识，成为笑话。”[7]

国家司法职事，无外社会治理。专属中央部分，大抵国防外交。地方人民检察院行使的检察权，从法律上看是全国人大通过法律所赋予的，执行的是国家法意志，当秉行“法无授权即禁止”之原则；但从权力来源和属性上看则是地方职权，因为是代表属地人民行使权力,当符合以人民为中心之要求。严格而言，地方人民检察院行使的检察权乃国家检察权的地方性存在，对应的是最高检层面的国家检察权。依童之伟教授所言：“当代各国中央加强对地方的监控的基本方法是将尽可能多的地方性事务或执行性事务交由地方自主地处理,中央只保留在有关全局的关键领域进行直接控制的权力和对地方政府的活动依法进行事后监控的权力。”[2]检察体系，也不能自外。

（四）地方各级人大对同级检察机关的工作具有监督权

检察官跨级跨地调用之做法，致地方人大的监督权面临虚置的危险。各级检察机关由同级人大产生，受它监督，对它负责。这在《宪法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《各级人大常委会监督法》）及《人民检察院组织法》上均有规定。2021年6月中共中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），重申了各级人大及其常委会对检察机关的监督权能。但是，检察官跨级跨地调用的做法将导致相关地方人大及其常委会的监督权落空。一是相关地方人大及其常委会依法任命的检察官将被调派到外地或跨级代表其他人民检察院行使检察权，不再为其辖区所用，故对被调用检察官的工作难以监督；二是面对跨级跨地调派而来代表本地人民检察院行使检察权的检察官，因不是本地人大常委会任命也难以对其进行节制，故使同级人大常委会监督同级检察工作的宪法设计出现残缺。

另外，《宪法》第99条规定了地方人大保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内遵守和执行的职责，不能缺少对同级检察机关的监督。而检察官跨级跨地调用，肯定会对地方人大此项宪法权力造成损害。比如，为代表海南省人民检察院第一分院提起公诉，跨级跨地调用海南省另外23个人民检察院78名检察人员的身份及其出庭资格问题，竟是“以‘报请会商’方式获取授权；以‘书面决定’明确调用人员身份；以‘庭前会议’方式强化效力”[8]。这是对我国宪法秩序的颠覆。须知，“检察机关不是全面监督法律实施的机关，人民代表大会才有这一权力，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受权力机关领导和监督的”[9]。因此，地方人大对检察官任免的宪法权力，不能通过报请会商、书面决定、庭前会议而废弃，地方人大对检察工作的监督权，不能被上级人民检察院所侵蚀。但海南省组团公诉的做法，在《检察日报》上被认为是在“没有法律明确规定，在全国没有先例可循。在吃透《人民检察院组织法》《检察官法》精神基础上，专案组采取的创新做法”，并被表彰为“有益探索”[10]。这完全有违重大改革必须做到于法有据之中央要求和依法治国标准。

二、检察机关独立行使检察权与检察官跨级跨地调用之间的宪法秩序

人民检察院依照法律规定独立行使检察权，这是我国《宪法》的明确规定，并辅以司法责任制、检察官员额制，以及检察官履职保障及禁止领导干部干预司法、插手个案处理等制度规整。无论是《宪法》层面，还是《人民检察院组织法》及诉讼法层面，都仅仅着眼于检察系统之外可能对检察权独立行使施加的不当干预，故《宪法》虽然在规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权的同时，又规定不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但却没考虑检察体系内可能有人会借上命下从之领导关系，滥用诸如检察官调用等手段破坏检察权独立行使。

（一）地方各级人民检察院都是独立行使检察权的法定主体

《宪法》上的人民检察院独立行使检察权，既是一种宣示意义上的检察权，更体现为个案实践层面的公诉权（当然还包括审查批捕权、诉讼监督权等）。这里所说的人民检察院，则是诸如内蒙古乌海市乌达区人民检察院、海南省人民检察院第一分院等特定检察院。“麻雀虽小，五脏俱全”，任何一个人民检察院必须有检察长、副检察长、检察委员会委员及检察员，必然配备相应的辅助人员及设施设备，理应具备独立行使检察权的专业人手及司法能力。而且，从2002年国家开展司法考试以来，早已规定须通过该考试取得法律职业资格，才具备检察官任职的专业资格条件。近年来，国家又推出了检察官员额制改革，在此背景下，法律规定“根据案件数量、经济社会发展情况、人口数量和人民检察院层级等因素”⑩确定各个人民检察院的检察官员额，故每个人民检察院都理应具备处理案件的业务能力。经过二十余年司法改革，若还有某人民检察院对法律规定由其管辖的案件不具备检察能力，这无疑是检察改革失败的表现。

（二）检察官跨级跨地调用是对独立行使检察权的否定

“在检察官地位、检察权能的行使等方面，世界有如下基本共识：第一，公平、公正、客观是检察官执法时必须遵守的首要原则；第二，为确保检察官公正、公平、客观地执行职务，应确保检察官的相对独立性。”[11]我国法律仅规定人民检察院独立行使检察权，没有规定检察官独立行使检察权，但具体代表人民检察院履行检察工作的主体，事实上只能是其在编及员额检察官。随着《人民检察院组织法》的修改，人民检察院办案组织模式也已明确为由一名检察官独任办理，或由两名以上检察官组成办案组办理，都是在检察长领导下开展工作，对外都代表所属人民检察院。可以肯定，无论前述五种公诉团模式中的任何一种，都将意味着有办案检察官与行使公诉权的人民检察院不具有组织人事关系，这当然构成对相关人民检察院独立行使检察权的侵蚀。而且，从微观层面来看，检察官跨级跨地组团公诉无异于否定本当适格人民检察院的司法能力与专业水平，进而否定其本当具有的检察权行使资格。从某种意义上来讲，即意味着这个人民检察院没有独立存在的必要，因其既无专业人手也无专业能力担当个案公诉工作。但众所周知，公诉工作是检察官最接近法官属性的检察职能所在。公诉工作中的证据取舍、事实认定及法律适用，其实更多有赖于检察官个体的专业判断，需要检察官通过案件事实与法律规范之间循环往复的心证过程，排除合理怀疑，形成内心确信，从而作出法律上的裁处，绝非人多势众就可成就。因此，公诉团现象不是强化相关人民检察院及其检察官的司法能力，恰恰是消解甚或否定其检察资格，并使责任归咎无法进行。因为检察官跨级跨地组团公诉完全有违谁办案谁负责、谁决定谁负责的权责对等要求，只会陷入人人负责等于人人都不负责的怪圈，既损害相关人民检察院及其检察官的积极性，也损害“检察长领导本院检察工作”的制度设计，从而将《宪法》早有规定而实践中又十分脆弱和有限的检察独立进一步弱化及矮化。

三、上下级人民检察院之间领导与被领导的宪法秩序

《宪法》第137条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”对检察官跨级跨地统一调用的做法，学界及官方普遍认为是践行检察系统的领导关系，具体理论依据是检察一体的法理原则。暂且不论境外检察一体对我国检察组织体制是否是个伪命题，但仅就表象而论，这丝毫难言检察一体。就检察一体原则的核心要素，中外存在巨大认知差异。如中国最高检副检察长孙谦先生认为：“‘上命下从’的领导关系是检察一体原则的核心。”[12]而最先提出检察一体原则的日本，其前国家检察长伊藤荣树则主张：“检察官客观义务和独立性是检察一体创建的核心。”[13]也就是说，检察官独立与检察官长的指令权行使是检察体制必不可少的两大支柱。从逻辑上讲，上下级之间的领导关系须建立在人民检察院、检察官的独立性、等级性的基础之上，唯有如此才谈得上检察一体、上命下从。如果上下混同、左右一体，互不独立、没有分际，显然也就谈不上领导与被领导、监督与被监督的问题。在检察一体的前提——即检察官甚至人民检察院的独立地位没有受到尊重和保障的情况下，以检察官跨级跨地调用推行所谓检察一体，显然背离了上命下从的制度初衷。

（一）检察官调用属于检察行政事务

《人民检察院组织法》规定的人民检察院职权可分为三类：一是核心检察权。这正是《宪法》所规定的检察权，其权能范围并非一成不变，而会动态调整。2018年修改的《人民检察院组织法》，规定了人民检察院的核心职权范围，即该法第20条规定的七个列举事项和一个概括事项，具体包括特定案件侦查权、批捕权、公诉权、公益诉讼起诉权、诉讼活动监督权、裁判文书执行监督权、监狱与看守所执法监督权等职权，这些检察职权适用于我国所有检察机关。前七项职权系明确列举，最后一项“法律规定的其他职权”属兜底条款，为其他单行法可能规定检察权预留了空间。如《中华人民共和国人民警察法》第46条规定：“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院检举、控告。”[11]二是领导监督权。这是为落实核心检察权而派生的上级人民检察院权能，是对《宪法》规定的“上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”的落实，并由《人民检察院组织法》第24条作了具体规定。该条规定的上级人民检察院领导监督权，具体体现为四项内容，即监督纠错权、职务移转权、职务收取权、人员调用权。前三项是中外检察体系普遍认可的制度设计和理论分类，第四项人员调用权则是2018年修改的《人民检察院组织法》所新创。这四项权力适用于所有上级人民检察院，当然也适用于各级人民检察院内部的领导与被领导情形。三是中央专属检察权。包括死刑复核监督权、核准追诉权、司法解释权，指导性案例发布权。这是最高检的专属检察权，也可以说是国家检察权的中央专属职能，这完全可以从《人民检察院组织法》的规定中得出此结论[12]。

但是，上级人民检察院的人员调用权，既非实际意义上的领导监督权，更非核心检察权和中央专属检察权。因为“司法事权主要是司法职权顺利履行的保障（主要是人财物）。从法律角度看，职权基于职务身份获得，事权基于职权保障而产生”[14]，也就是说，人民检察院的人事、财务、装备等事项，并非领导监督权之所归，也非核心检察权和中央专属检察权之所指，不是检察职权事务，而是检察行政事务，即仅为“人事”而非“职事”。任何有关检察机关的制度革新，首当以核心检察权能够得到全面、有效的执行为依归。跨级跨地调用检察官等上级人民检察院人员调用权的行使，同样既不能罔顾领导监督权会否受到不当影响，也不能脱离核心检察权和中央专属检察权能否得到正确行使。因此，在处理检察职事与人事关系问题上，不能舍本逐末、反其道而行。检察官调用仅为“人事”，不属于检察职权事务，而是属于检察行政事务。

（二）上级人民检察院的人员调用权与其领导监督权存在冲突

调用检察官跨级跨地组团公诉，存在以人事废职事之嫌。即行政性人事与检察权职事之间存在抵触，难免陷入上级人民检察院人员调用权将其监督纠错权、职务移转权和职务收取权架空的逻辑困境。一是使上级人民检察院监督纠错权无所适从。《人民检察院组织法》规定上级人民检察院“认为下级人民检察院的决定错误的，指令下级人民检察院纠正，或者依法撤销、变更”之监督纠错权，完全可因调派上级人民检察院检察官或异地人民检察院检察官协同办案或主导办案而瓦解。在检察官跨级跨地统一调用情形下，上级人民检察院不用发出原本应当发出的监督纠错指令，也不用由其履行撤销、变更的纠错职能。而且，即便向下级人民检察院发出了监督纠错指令，其指令对象即具体参与办案的检察官，本就有上级人民检察院指派的检察官，故上命下从的上命者及下从者将因混同办案而融为一体，表面上实现了统一性，实际上却需面对检察多体、检察异体等反常情形。二是使上级人民检察院职务移转权形同虚设。《人民检察院组织法》规定上级人民检察院“可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖”之职务移转权，是在上级人民检察院认为下级人民检察院经办案件出现特定情形、不宜由下级人民检察院继续办理的情况下，为保证个案公正甚或履职保障，而依法指令下级人民检察院将所办案件移送其他人民检察院办理。在我国，因检察体制中规范的主要是上下级检察机关，故将案件移送规定为上级人民检察院的职权。实际上，此制度设计也适用于各级人民检察院内部检察官长对其下属的领导权运作。在检察官跨级跨地调用模式之下，自然不需将案件改变管辖移送异地，因为可以直接调用异地人民检察院检察官前来办理案件。三是使上级人民检察院职务收取权架空。《人民检察院组织法》规定上级人民检察院“可以办理下级人民检察院管辖的案件”之职务收取权，其收取情形与职务移转权别无二致，只是将原先由下级人民检察院办理的案件，收归上级人民检察院自己办理而非指定移送其他下级人民检察院。但是，如果依循上级人民检察院的人员调用权进行运作，通过检察官跨级跨地调用，则职务收取权也失去了运用的价值。因为，与其将案件管辖权上移，不如将检察官下派。

显然，在规定上级人民检察院的监督纠错、职务移转及职务收取的制度设计面前，若又规定可行使人员调用权以下级人民检察院名义办理案件，则无论被调用的检察官是来自上级人民检察院，还是来自上级人民检察院调派而来的其他同级或不同级别人民检察院，都意味着不再需要履行监督纠错、职务移转和职务收取这些专属于上级人民检察院的领导监督权。故而，此种做法必使职务移转权和职务收取权的制度安排遭致废弛，当然会置监督纠错权形同虚设。这种缺乏制度理性及实践理性的做法必然带来反向效果，想必这不是此制度的倡导者、推行者所要追求的目标。因此，以跨级跨地调用检察官组团公诉模式践行所谓检察一体，显然背离了上命下从的领导体制及其制度初衷，必将因检察多体而使检察组织体系走向异化，致上命下从无所从，检察一体变异体。

四、检察机关与审判机关及侦查机关之间的宪法秩序

《宪法》第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”因2018年《宪法修正案》将监察委员会设为专司公职人员职务犯罪的调查机关，故《宪法》第127条第2款规定“监察机关办理职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关互相配合，互相制约”。因监察委员会对职务犯罪案件的调查无异于警方的刑事侦查，故在刑事犯罪追诉领域理应将监察机关与公安机关一道纳入侦查机关考量[13]。因此，“在理解宪法规定的‘分工负责，互相配合，互相制约’原则时应当强调：在价值理念上，效率服从于公平、配合服从于制约；在工作程序上，侦查服从于起诉、起诉服从于审判”[15]。毋庸讳言，司法实践中，各地人民法院、人民检察院、公安机关之间配合有余，制约不足。“大三长”会议、“小三长”会议等大案协调机制普遍存在，诉判一致的要求不绝于耳，人民检察院作为肩负国家法律监督的专责机关，也深陷其中。在这样的背景下，层级监督尤其检察机关的层级监督，显得尤为重要和迫切。因此，上级人民检察院依其人员调用权跨级跨地调用检察官，理应顾及此做法可能给检察机关与审判机关、侦查机关之间的宪法关系带来的伤害。

（一）影响检察机关与审判机关之间对等对应的宪法关系

提起公诉与法庭审判，只能在对等对应的检法两院之间开展，也只能在同级人大及其常委会任命的法官与检察官之间进行，而非下级审判机关的审判组织（即独任法官或合议庭）与地域上不对应、级别上不对等的检察机关所属检察官之间进行匹配，更不是一个下级人民法院的审判组织对应由省级人民检察院检察官领衔的多个人民检察院众多检察官组成的公诉团队。根据人民检察院本系国家的法律监督机关之宪法定位及其对刑事诉讼活动实行监督之制度安排，检察官被喻为“法官之上的法官”，且还拥有对司法工作人员职务犯罪的侦查权。在这样的制度设计面前，检察官跨级跨地组团公诉无疑会使审判法官面临极大压力。虽然被调派的检察官无论多少都只能代表一个人民检察院履行公诉职责，而不可将前述内蒙古所涉13个人民检察院甚至海南省所涉24个人民检察院同时作为公诉机关。但现实是，除提起公诉的人民检察院及其检察官外，其他所有检察官因不是由与负责审判的人民法院同级人大及其常委会任命，并不存在与法官一道受制于同级人大之可能，故检察官跨级跨地组团公诉，不可能使检察官与法官之间有法律上的地位对等和身份平等，因为各自的权力来源完全不同。

（二）影响检察机关与侦查机关之间监督与制约的宪法关系

监督具有单向性与从属性，制约体现相互性与平等性。在我国宪法秩序上，人民检察院是国家的法律监督机关。在诉讼构造上，检察机关监督侦查机关的侦查活动，其基本权能包括立案监督、审查批捕监督、审查起诉监督等。相应地，侦查机关对检察机关的制约，主要就是申请复议和申请复核等机制，以寻求上级检察机关介入监督。我国公安机关、监察机关虽与检察机关存在对应设置的法制现实，但对于个案侦查权，并不强调与公诉机关和审判机关对等进行，如上级侦查机关侦查终结的案件，可能交由下级检察机关向其同级审判机关提起公诉，下级侦查机关侦查终结的案件，也可能提请上级检察机关向其同级审判机关提起公诉。但是，无论是普通罪案由公安侦查终结移送检察机关审查起诉，还是职务犯罪案件由监察委员会调查终结后移送检察机关审查起诉，都可能面临起诉或不起诉的检察决定。如果检察机关对相关案件作不起诉处理，依照法律规定，公安机关可以申请同级检察机关复议及申请上级检察机关复核，监察机关也可以申请上级检察机关复议。可如果上级检察机关的检察官提前介入下级检察机关的审查起诉工作，也就意味着相关不起诉决定可能事先体现了上级检察机关意志，这就会使侦查机关通过申请上级检察机关监督纠错的制约机制形同虚设，互相制约的宪制架构遭到破坏。

五、国家检察权与涉案公民权之间的宪法秩序

刑事诉讼中涉案公民权乃司法人权的基本表征。对被追诉者而言，其在刑事诉讼中享有的人权的核心是辩护权，法律为此规定了一系列诉讼权利予以保障，如申请司法人员回避、申请改变管辖、申请调取证据、申请重新鉴定、申请证人出庭、申请检察监督等诸多权利。其根本目标是确保涉案公民获得公正审判权得以落到实处。国家尊重和保障人权、被告人有权获得辩护，既是我国《宪法》的基本规定，也是《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）的根本任务[14]。公民权利与国家权力，是现代宪法的两大主题。国家权力的设立与运行，旨在公民权利的落实和保障。正所谓“公民权利和国家权力的合理划分，是现代民主社会的积极成果之一。司法权力作为国家权力的一个有机部分，理应成为公民实现自身权利的保证”[16]。因此，国家检察制度的实践及其革新，应充分尊重“公民宪法权利非依法律不得限制乃宪政公理”[17]等常识。检察官跨级跨地组团公诉，肯定将影响涉案被告人的辩护权行使（被害人的权利也不例外）。须知，刑事诉讼中国家人权保障的根本，在于司法机关对涉案公民权的尊重和保护。众多惨痛的冤假错案已无可辩驳地证明，司法人权的破坏者往往来自司法机关。而检察机关是《宪法》确立的国家法律监督机关，拥有对刑事诉讼全覆盖、无死角的监督权能。有追诉就有辩护，这是程序正义的起码要求。而涉案公民辩护权的行使，除了法庭上的言词对抗外，还须诸多程序性权利作保障，比如申请不适格司法人员回避，对违法司法者的控告等。检察体系的层级监督及其纠错机制是保障这些权利顺利实现不可或缺的机制。而检察官跨级跨地调用，必致当事人的法定权利受到影响。

（一）对当事人申请司法人员回避的权利造成妨碍

申请司法人员回避乃被追诉者的首要程序权利，也是司法机关面对当事人的第一程序义务。根据《刑事诉讼法》规定，在司法人员第一次对当事人讯问时，即应首先告知办案人员姓名、职务等基本信息，并告知当事人有权申请其回避[15]。根据检察人员的回避须由检察长决定之规定，上级检察机关调派检察官到下级检察机关办案，当事人根本无法顺利申请相关检察官回避。一方面，下级检察长无权对上级或异地检察官回避问题作出决定，因为这些检察官并非其根据法律赋予的“提请权”提请同级人大常委会任命，根本不存在领导与被领导关系，故无法对这些检察官予以节制；另一方面，被调用检察官所属人民检察院院之检察长，又因被调用者从事的个案公诉工作并非代表其人民检察院行使检察权，故不享有对被调用者跨级跨地开展公诉工作的回避决定权。这样的尴尬情形，不仅损害当事人申请检察官回避的权利，也将使我国法律确立的检察官回避制度落空，进而影响当事人依法应当享有的获得公正审判权。

（二）对当事人申请上级人民检察院监督的救济权构成妨碍

有权利必须有救济，否则权利将形同虚设。《宪法》第41条规定，公民享有对国家工作人员违法失职行为的申诉控告权；《刑事诉讼法》第117条规定，当事人对相关司法机关及其工作人员采取人身强制措施、财产强制措施等五个方面的违法失职行为享有申诉控告权，而检察机关是这类违法失职行为的主要办案主体。而且，对涉案公民辩护权行使面临的侵害，人民检察院还负有法定的审查和监督职责[16]。在检察官跨级跨地组团公诉背景下，辩护与公诉严重失衡只是表象，实质上，公民权利的检察救济途径可能被堵塞，相关救济权利将会落空，特别是上级人民检察院的层级监督及纠错机制可能会遭到废弛，这才是检察官跨级跨地调用问题的症结所在。

六、检察官跨级跨地统一调用的规范化路径

检察机关采用组团公诉模式，通常基于两方面原因：或因律师抱团辩护致检察机关面临巨大的控辩压力，或因办理涉黑涉恶等有组织犯罪案件时工作量巨大及工作难度大。就律师抱团辩护而言，检察机关其实根本无需过分在意，因为辩护人代表的是不同被告人的诉讼利益，各辩护人必须将自己当事人的利益放在首位。而就工作繁重来说，检察机关完全可以通过内部分工负责、推动检察系统宪制架构改革等合法且可行的方式予以解决，并非只有跨级跨地调用检察官组团公诉这一途径。

（一）加强检察队伍建设，用好用足职务移转权和职务收取权

检察官跨级跨地统一调用的主要目的通常是为了特殊案件的“办案需要”，即为了减轻办理诸如扫黑除恶等有组织犯罪案件或其他重大疑难案件的工作难度和人手不足的控辩压力，这于检察机关而言，可通过如下方式解决。

一是加强检察队伍素质建设。“强化素质能力建设，推动检察官与法官、警察、律师等同堂培训，促进法律职业共同体形成共同法治理念。”[18]这是国家首席大检察官张军先生在2021年全国两会所作最高检工作报告中，明确提出的年度工作目标之一。2021年6月中共中央印发的《意见》第15条（着力提升检察人员专业素养）进一步明确了要建立检察官与法官、人民警察、律师的同堂培训制度，统一执法司法理念和办案标准尺度。事实上，最高检可在推动法律职业共同体统一培训时，重点对检察官进行专业培训，如对涉黑涉恶等重大刑案办案方法、实操技能等进行辅导，以提升检察官办案水平，全面提升检察官专业素质，夯实各人民检察院独立行使国家检察权的能力，从而减少或避免外援检察官的调用。

二是受案人民检察院检察官分工负责进行公诉与幕后辅助工作。检察机关的公诉工作，其实大部分是幕后辅助工作，即在审查起诉和庭前准备阶段的阅卷、协助提讯、案件讨论及法律研究等工作，完全可由本院其他检察人员协助承办检察官完成。至于出庭支持公诉，仍应由承办检察官负责。实际在法庭上负责发言的检察官也就少数几位，并以其中某位为主，无需组建一个十几甚至几十人的庞大公诉团队出席庭审活动，这种浪费人力物力的庭审活动，完全有违《宪法》规定之“精简效率”原则[17]，也有失国家检察权的理性与谦抑。

三是用好用足职务移转权及职务收取权。若某一重大案件之承办人民检察院发现本院没有能力办理该案，可及时上报上级人民检察院，请求上级人民检察院将该案指定其他人民检察院管辖或直接由上级人民检察院提级管辖。上级人民检察院经过审查，确认下级人民检察院确无办理能力的，可及时改变管辖。其实，用好用活“上提下移、指定异地”等管辖制度，就可解决诸多所谓“办案需要”问题。像海南省那样为一桩个案，从全省三级27个人民检察院中抽调24个人民检察院骨干检察官组团公诉的做法，确实有违检察谦抑与实践理性，把公诉工作这种司法行为弄成了军队打仗般的兵团参战与轮战模式。上命下从没有问题，但上命下从不等于上下混同、不守分际。

四是调用下级或商调平级人民检察院检察官协助事务工作。除前述三种做法外，另一折衷的做法是调用下级或者商请上级人民检察院调用其他平级人民检察院检察官协助事务性工作，案件的实质性决定权仍由有管辖权的人民检察院及其检察官负责，对外行使公诉权的主体同样还是具体负责起诉工作的人民检察院，这样才有望最大限度保证上级人民检察院的超脱和中立。

前述四种做法，既可保证上命下从的检察领导体制不受影响，以及监督纠错的制度设计不致遭到破坏，也可保证当事人的检察救济权依法得到维护。

（二）推动检察系统宪制架构改革，实现跨级跨地调用模式合法化

域外检察一体之制度模式中，没有检察机关由同级议会产生、受它监督、对它负责，并须定期向议会报告工作、接受议会检查监督的宪制模式，也不存在检察官由同级议会任免这样的制度安排，更不存在检察官是“法官之前的法官”即审查批捕、是“法官之上的法官”即审判监督之制度设计。有学者早就提出：“建立最高检察院向最高权力机关负责并接受党中央领导的新型领导体制。……修改宪法，将检察机关的三重领导体制改为垂直领导体制，即下级检察机关受上级检察机关的领导，最高人民检察院向全国人大及其常委会负责。”[19]因此，若我国检察机关尤其最高检着力追求检察官跨级跨地调用办案模式，完全可推动检察系统宪政架构全面改革：即全面梳理《宪法》《地方组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《各级人大常委会监督法》等相关法律，彻底改变由地方各级人大产生同级检察机关的做法，将各级人大及其常委会选任检察官及监督同级人民检察院的做法，改由最高检统一任免或提请全国人大常委会任免，并由最高检检察长领导指挥全国检察工作，地方各级人民检察院均改为最高检在地方各级行政区域的代表；抑或由省级人民检察院检察长统一领导指挥省级辖区内的检察工作，省级辖区内各下级人民检察院均改为分院，为省级人民检察院之代表，分院检察官均由省级人民检察院提请省级人大常委会任免。通过这样的宪制更新及重构，最高检或各省级人民检察院可统一调用全国或各省级辖区内的检察官办理案件，被调用之检察官独立办理案件，不受干涉，并对其承办案件负责。如此，既不影响检察权独立行使，也可落实司法责任制。须知，层级体制中领导监督的程序设计，其实就是当事人权利救济的制度安排。因此，推动检察系统宪制架构改革，既能使跨级跨地调用模式合法化，又能避免陷入域外检察一体的制度迷思，而忘却我国自己的宪制秩序。

结 语

“国家有许多义务，正义是国家的第一义务。”[20]鉴于检察官在依法治国战略中的极端重要性，故有人认为，检察正义乃“国家之良心”[21]。从基本的逻辑而言，只有承认和尊重各级人民检察院及其检察官的独立地位，才有检察一体存在的客观基础。人民检察院乃宪定国家机关，除了履行刑事案件公诉职能，还负有刑事诉讼监督及涉案公民权保护职能，其根本任务在于落实国家尊重和保障人权的宪法承诺。正所谓“宪法权力机关行使权力需要以尊重人性、维护人权、保障人格为基点。其行使权力本身仅是手段，目的就在于保障人性尊严，它构成了权力机关的逻辑前提、价值目的与最终归宿”[22]。因此，跨级跨地调用检察官组团公诉的做法，“从根本上是基于新形势下的办案需要”[23]，是停留在检察体系内看问题所使然，明显缺少从诉讼构造、检察权独立行使、检察机关领导体制、人大制度及人权保障等宪制方面去思考。这种做法既没有顾及人大制度这一基本宪法秩序，也没有顾及“控辩平衡”，甚至从未考虑“控侦平衡”以及“控审平衡”问题。因此，在《宪法》《地方组织法》《各级人大常委会监督法》《刑事诉讼法》等未作相应调整前，仅凭《人民检察院组织法》个别条款之更新，便欲大肆推进跨级跨地调用检察官组团公诉，明显有失偏颇。因为，无论是律师人多势众给内蒙古检察机关带来诉讼对抗压力，还是案件重大疑难、工作繁重致海南检察机关人手紧张[18]，都不能成为检察官跨级跨地调用的正当理由。众所周知，同一审级程序中，任何公诉案件都只能由一个人民检察院作为起诉主体，也只能由一个人民法院负责审判。律师抱团辩护或许给检察机关带来案繁人少的控辩压力，而对等对应设置的人民法院同样需要面对。若人民检察院可因此跨级跨地调用检察官组团公诉，则肩负国家司法“最后守门人”权责的人民法院及其法官，又该何去何从？须知，“检察机关的设置，天然的就不是为追诉犯罪的效率考虑，而是为促使案件在从侦查机关的追诉向审判机关的裁判过渡中，滤去国家暴力机器的实质的以及潜在的威胁，实现公正客观的定罪量刑”[24]。故而，检察官跨级跨地统一调用之做法，确有舍本逐末之嫌，于宪于法都不值得肯定和提倡。

（感谢华东政法大学童之伟教授对本文写作给予的指导和帮助。）

注 释：

①早在2002年，最高检的姜伟先生就曾与卞建林教授、龙宗智教授进行过对话，主要涉及司法实践中上级人民检察院检察官代表下级人民检察院出庭公诉下级人民法院审理的一审案件，以及下级人民检察院检察官就二审案件代表上级人民检察院出席二审庭审活动，因此引发律师质疑等问题，他们认为，此做法的法理依据是“检察一体化”原则。参见姜伟《论检察》第425-428页，中国检察出版社2014年版.

②据笔者调查，曾有肖之娥律师以《公诉人团的法理分析》（载微信公众号“大案刑辩”）、干卫东律师以《就〈人民检察院刑事诉讼规则〉第九条第二款与张军检察长商榷》（载微信公众号“刑辩社”）、周泽律师以《内蒙惊现“十八罗汉公诉团”》（载新浪微博“周泽拍案”）专门对检察官跨级跨地调用问题进行了质疑。其他对此问题在微信、微博等个人网络空间进行碎片化表达的诸多律师意见，在此不再详细列举。

③自2021年10月10日起，先有北京金宏伟律师首次发表《检察一体化，是对党史的无知》，张建伟教授回驳《有一种扯淡，叫仗史欺人》，金宏伟律师再次发表《关于异地用检，一点回应》，再有游飞翥律师、王学明律师、戴剑敏律师、吕方芝律师、四川大学法学院韩旭教授等纷纷著文发表看法，另有中国政法大学何兵教授在其微信朋友圈评论表示将联合学者对“异地用检”问题提请全国人大进行合宪性审查，其他法律人微信群及朋友圈一直对此热议不减。

④如2014年6月，昆明市人民检察院指派本院检察官以其下辖五华区人民检察院代理检察员身份，协助该院指控网络大V董如彬非法经营、寻衅滋事等罪案。参见《昆明市五华区人民法院刑事判决书》“（2014）五法刑二初字第91号”。

⑤如2012年1月贵阳市人民检察院安排本院5名检察官，以其下辖小河区人民检察院代理检察员身份，出庭指控黎庆洪等57人涉黑案。参见《贵阳市小河区人民法院刑事附带民事判决书》“（2011）筑小法刑初字第 120号”。

⑥如2021年云南省陆良县人民检察院提起公诉的耿光旭等19人恶势力犯罪集团案，上级曲靖市人民检察院调派原负责此案的富源县人民检察院两位检察官，以陆良县人民检察院检察官名义出庭支持公诉。参见《云南省富源县人民检察院起诉书》“富检公诉刑诉[2020]129号”、《云南省陆良县人民检察院起诉书》“陆检一部刑诉[2021]57号”，严某某、董某某原分别为富源县人民检察院三位署名检察官之一，后又分别为陆良县人民检察院四位署名检察官之一。另有2020年云南省大理市人民检察院提起公诉的赵孝文等27人涉黑案，云南省人民检察院调派昆明铁路运输检察院1名检察官与大理市人民检察院7名检察人员共8人组团公诉。参见《昆明铁路运输检察院起诉书》“昆检铁刑诉 [2020]11号”、《云南省大理市人民检察院起诉书》“大检一部刑诉[2020]269号”，江某原是昆明铁路运输检察院四位署名检察员之一，后又是大理市人民检察院八位署名检察官之一。

⑦如2020年11月内蒙古三级13个人民检察院18名检察人员组成公诉团，代表乌海市乌达区人民检察院指控王永明等14人涉黑案。参见《乌海市乌达区人民检察院起诉书》“乌区检一部刑诉[2020]Z134号”、《乌海市乌达区人民法院刑事判决书》

“（2020）内0304刑初144号”，根据两份法律文书上署名的检察人员姓名，经笔者在内蒙古各个人民检察院官网查询，该案共18名检察人员，其中4人来自内蒙古自治区人民检察院，5人分别来自4个盟/市人民检察院，9人分别来自8个县/市/区/旗人民检察院。又如，2019年7月海南省三级24个人民检察院抽调检察人员组成92人公诉团，代表海南省人民检察院第一分院指控黄鸿发等100余人涉黑案。还如2021年10月安徽省铜陵市人民检察院等3个地市级人民检察院、合肥市瑶海区人民检察院等6个县区级人民检察院共9个人民检察院11名检察官，共同代表安徽省芜湖市人民检察院出席芜湖市中级人民法院二审的谢留卿、刘艳芳等63人诈骗案。参见2021年10月8日安徽省芜湖市人民检察院致芜湖市中级人民法院《谢留卿、刘艳芳等63人诈骗案出席第二审法庭人员名单》。

⑧在海南省内，“调用检察人员组建办案专班”已经成了“办好大案要案的重要法宝”。“目前，全国扫黑办挂牌督办的海口吴宗隆等人涉黑案、琼海杨昌武等人涉黑案、万宁吴挺森等人涉黑案、万宁潘海文等人涉黑案等重大涉黑案件，均采取调用检察人员组建专班的办案模式办理。”参见金昌波，王佳艺《海南率先探索调用检察官办案机制》，载《海南日报》2021年1月25日。

⑨陈云生教授曾自问自答：“中国检察机关究竟是国家性的，还是有一部分是地方性，抑或兼具国家性和地方性的问题”时，主张“地方检察机关在产生之后，依宪、依法尽管并不是与地方国家权力机关完全脱离，但在性质上应当视为具有完全意义上的国家性。”参见陈云生《论检察》第467-468页，中国检察出版社2013年版。

⑩参见《人民检察院组织法》第41条。

[11]参见《中华人民共和国人民警察法》第46条。

[12]参见《人民检察院组织法》第22条、第23条。

[13]笔者认为，监察机关对公职人员一般违法违纪行为的执法执纪权，其实类似于公安机关对普通公民一般治安违法行为的行政执法权。同理，监察机关对职务犯罪的调查权，与公安机关对普通公民涉嫌犯罪的侦查权无异。

[14]参见《宪法》第33条、第130条，以及《刑事诉讼法》第2条、第11条。

[15]《人民检察院刑事诉讼规则》第26条规定：“人民检察院应当告知当事人及其法定代理人有依法申请回避的权利，并告知办理相关案件的检察人员、书记员等人员的姓名、职务等有关情况。”公安机关、监察机关、人民法院的办案程序规范中，也都有类似规定和要求。

[16]《刑事诉讼法》第49条规定：辩护人认为人民检察院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。

[17]《宪法》第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”

[18]海南省人民检察院第一检察部主任陈翔在2021年1月22日接受《海南日报》记者采访时表示：“调用检察官办案机制，有效解决了办案人手不足的问题。在省人民检察院的直接指挥下，全省检察机关办案得以集中优势人力、物力、财力，上下一体、整体联动，为攻坚重大疑难案件提供了支持。”参见金昌波，王佳艺《海南率先探索调用检察官办案机制》，载《海南日报》2021年1月25日。