从“中心化”到“非中心化”：劳动领域收入分配制度改革的新思路*

李 干，董保华

( 1.上海对外经贸大学 法学院，上海 201620；2.华东师范大学 法学院，上海 200241 )

一、问题的提出：收入分配制度改革的两个阶段

在改革开放及中国特色社会主义事业开拓发展的进程中，党和国家始终坚持共同富裕的发展方向。自21世纪以来，“提低”（增加低收入群体收入）和“扩中”（扩大中等收入群体规模）一直是推动共同富裕的重要举措，“扩中”是收入分配制度改革的核心，“提低”则是“扩中”的基础。在不同的历史时期与发展阶段，政府开展“提低” “扩中”的关注领域与着力点有所不同，以2015年为节点，大致可分为前后两个阶段。

2015年以前，“提低”“扩中”更多着眼于劳动关系。一方面，与居民收入相关的立法，其调整对象更多聚焦已经建立劳动关系的城镇职工。诸如《最低工资规定》《集体合同规定》《劳动合同法》《职工带薪年休假条例》的适用范围均以建立劳动关系为限，《社会保险法》虽以保障全体公民参保、领保的合法权益为宗旨，但其大多数规则以城镇职工社会保险为语境，围绕用人单位与劳动者建构相应的权利义务及法律责任。另一方面，各地筹谋的收入倍增计划指向劳动关系与工资性收入，借助行政化手段直接介入初次分配是各地践行收入倍增计划的共同思路。作为政府助推“提低”“扩中”与收入倍增的“三板斧”，提高最低工资标准、发布企业工资指导线以及工会系统自上而下的工资集体协商，均以劳动关系为基本实施框架，受益对象限于已建立劳动关系的就业人群。

2015年以中共中央、国务院3月和11月先后发布的《关于构建和谐劳动关系的意见》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以及12月召开的中央经济工作会议为标志，我国收入分配制度改革进入新阶段，并体现出以下特点。

首先，国家以高管制的方式构建劳动关系利益格局存在一定的副作用。中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》指出，劳动关系领域存在3大突出问题，即“劳动争议案件居高不下，有的地方拖欠农民工工资等损害职工利益的现象仍较突出，集体停工和群体性事件时有发生”，折射出劳动关系存在“强外部”的特点。当国家以高管制介入劳动关系，将劳动关系的大量意定空间转化为法定事项，同时尽力降低劳动争议的仲裁与诉讼成本时，会促使劳资矛盾的外部化解决[1]。一方面，劳动者将劳资矛盾诉诸公力救济的意愿更加强烈，催生“劳动争议案件居高不下”；另一方面，部分劳动者尝试以脱离法治框架的群体性行动向政府施压，希望政府介入具体的劳资矛盾，以获得符合自身利益期待的解决方案，从而导致“集体停工和群体性事件时有发生”。

其次，随着党和国家吹响脱贫攻坚的号角，脱贫攻坚被视为全面建成小康社会的“底线任务”[2]，行政资源的投入重点从劳动关系就业群体下沉至处于“经济底层”“收入低于贫困线的社会群体”①有学者根据改革开放以来人们利益获得和利益受损的状况，将其分为四个利益群体，即特殊获益者群体、普通获益者群体、利益相对受损群体和社会底层群体。社会底层群体又有经济底层、政治底层、社会底层和文化底层的区分。参见：李强.当代中国社会分层[M]. 北京：生活·读书·新知三联书店，2009: 154-156.，政府之手的施展空间从劳动力市场的初次分配转至以转移支付、社会救助为主要内容的再分配。从统计数据来看，即便是领取最低工资的劳动关系就业人群，也已脱离绝对贫困的“光谱”②目前我国贫困线为人均年纯收入低于2300元（2010年不变价），根据人力资源和社会保障部公布的“全国各地区最低工资标准情况（截至2022年1月1日）”，最低值为1220元/月（湖南省第四档），按此标准年最低工资总额为14,640元，远超贫困线。。换言之，最具“提低”紧迫性的“经济底层群体”在劳动关系覆盖之外。

最后，供给侧结构性改革强调市场在资源配置中的决定性作用，而受制于经济增长速度放缓、保护主义与逆全球化对国内相关产业的消极影响，以及新冠肺炎疫情对宏观经济与微观经济的冲击，行政之手提高工资性收入的力度有所弱化，扩大就业容量、丰富就业机会成为政府的核心要务。提升劳动人口就业能力、畅通人力资源流动通道、为不同就业人群补齐社保短板成为政府调整劳动力市场的侧重方向。

较之于前一阶段收入分配制度改革以劳动关系与政府管制为中心，2015年之后党和国家以更开阔的视域看待“提低”和“扩中”。就对象而言，新时期“提低”的工作重点定位于劳动关系就业群体之外，因为亟须脱贫的“经济底层群体”通常并未实现劳动关系下的就业。就方法而言，新时期“提低”“扩中”看重市场机制增加居民收入的潜力与效用。一方面，开发式的“造血”扶贫是脱贫的基本途径。政府除对“经济底层群体”提供基本生存权的兜底保障外，重视激发“经济底层群体”内生脱贫的动力与能力，拓展“经济底层群体”参与市场经济、劳动致富的机会与通路，尤其对于农村低收入人群而言，让具备劳动能力的人员外出务工是实现脱贫的重要途径。另一方面，综观新时期“扩中”的基本思路③着力扩大中等收入群体规模,“要抓住重点、精准施策，推动更多低收入人群迈入中等收入行列。高校毕业生是有望进入中等收入群体的重要方面，要提高高等教育质量，做到学有专长、学有所用，帮助他们尽快适应社会发展需要。技术工人也是中等收入群体的重要组成部分，要加大技能人才培养力度，提高技术工人工资待遇，吸引更多高素质人才加入技术工人队伍。中小企业主和个体工商户是创业致富的重要群体，要改善营商环境，减轻税费负担，提供更多市场化的金融服务，帮助他们稳定经营、持续增收。进城农民工是中等收入群体的重要来源，要深化户籍制度改革，解决好农业转移人口随迁子女教育等问题，让他们安心进城，稳定就业”。参见：习近平. 扎实推动共同富裕[J] . 先锋, 2021(10): 7.，无论是提高高等教育质量、加大技能人才培养力度，抑或是改善营商环境，解决农民工流动就业的衍生问题，均立足市场的造富能力，落脚于自身劳动的市场回报。

收入分配制度改革是一项系统性工程，仅聚焦某一特定领域或某种就业方式，且仅依托政府单方之力是不可能完成的。新时期的“提低”和“扩中”需统合市场、政府、社会三方之力，让三者在共创、共享、共治的目标下找准功能定位，特别是在劳动力市场的初次分配中，政府应保障机会公平，营造有利于劳动者就业的供需关系，消除劳动力横向流动的壁垒，畅通纵向流动通道与奖勤机制，充分发挥市场机制调节按劳分配的积极效能。劳动力在要素市场与初次分配中的回报愈充分，也愈能减轻政府再分配的压力。“十四五”规划指出，“提高劳动报酬在初次分配中的比重”须与经济增长、劳动生产率之提高基本同步，新时期的“提低”和“扩中”需秉持发展与可持续的眼光，在维系经济增量不断提升、兼顾效率与公平的基础上，探索“非中心化”的新思路。

二、收入分配制度改革“中心化”建构的反思

收入分配制度改革应立足全民视角，政府须处理好“做蛋糕”（做增量）与“分蛋糕”（分存量）的辩证关系。“做蛋糕”有赖 政府与市场、社会形成三方合力，且由于“做蛋糕”最终落脚于市场主体，政府相关举措对“做蛋糕”的正向反馈在短时间内不一定能够及时呈现。当政府计划在较短的周期内实现居民收入的显著提升，并以数字化指标衡量此种计划的贯彻结果，为完成此工作任务，政府必然更多倚仗“分蛋糕”。此前一阶段各地政府之所以将劳动关系作为“提低”“扩中”与收入倍增的主要抓手，是因为劳动关系受劳动法调整，在劳动法的制度框架下，劳动行政部门与工会系统均能够直接干预劳动关系中的利益分配，政府可借具有强制性的行政行为落实“分蛋糕”的目标。此种对象上以劳动关系为中心，路径上以政府之手与非市场性手段为中心的建构模式虽具有易入手、可调控、见效快的特点，但同时存在潜在风险。

（一）收入分配制度改革“中心化”建构的内容与表现

1.对象的“中心化”：以劳动关系为中心

在“十一五”与“十二五”阶段，第三次分配尚停留在理论探索的层面，未上升为国家战略，亦未确立为政府政策①厉以宁教授在1991年《论共同富裕的经济发展道路》一文中首次提出“影响收入分配的第三种力量——道德力量”。此后，厉以宁教授在《股份制与市场经济》《超越市场与超越政府——论道德力量在经济中的作用》《经济学的伦理问题》《文化经济学》等著作中进一步阐释第三次分配。在2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，第三次分配正式出现于官方文件，该决定明确“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。，收入分配制度改革主要指向初次分配与再分配。居民可支配收入包括工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入4项内容，前3项主要源自初次分配，最后一项主要源自再分配。首先，转移性收入（尤其以给付行政为内容的转移性收入）受制于政府财政能力，且考验政府在不同利益群体之间精准“分蛋糕”的能力。其次，并非所有居民都具备获取经营性收入和财产性收入的客观条件（尤其是低收入群体），不同居民所掌握的、可在市场经济中换取收入的要素种类与数量多寡亦有差异。鉴于劳动能力是广大居民普遍具备的一项生产要素，提高工资性收入自然成为政府短时间内提升居民收入整体水平的重要内容。加之在劳动法规则体系下，政府享有直接干预工资的制度工具。部分学者亦在这一时期提出，“到2020年，工资总额有3—4倍的提高空间，人均工资约有2.4—3.2倍的增长空间”[3]。本应以全体居民为对象的收入分配制度改革遂逐渐聚焦劳动关系。由于工资（在体制外市场就业中）通常是劳动关系语境下的特定概念，从人员构成来看，劳动关系又以城镇职工为主，当政府把劳动关系与工资性收入作为“提低” “扩中”及收入倍增的主要抓手时，其受益对象与现实效果必然具有局限性。

以最早提出收入倍增计划的广东省为例，其在设计之初即已将收入倍增限缩为以劳动关系为限的“工资倍增”。2008年4月，广东省先由统计局发布数据，指出本省城镇单位在岗职工年均工资增幅已连续7年低于全国平均增速且排名倒数[4]，为出台居民收入倍增计划提供舆论准备。随后，广东省劳动和社会保障厅表示，本省拟启动“工资倍增计划”，力争职工年人均工资增长12%以上。2008年7月，广东省劳动和社会保障厅在答复省政协有关提案时进一步提出加速版的“工资倍增计划”，力争从2008年开始全省企业职工工资年均递增14%以上，到2012年实现居民总收入比2007年翻一番。广东省劳动和社会保障厅认为，推进“五年工资倍增计划”的途径主要是完善最低工资制度，提高低收入者收入水平，出台工资指导线和劳动力市场指导价 指导企业工资的增长，并推动工资集体协商制度，解决工资增长机制和决定机制等问题[5]。

作为广东省“五年工资倍增计划”的“三板斧”，最低工资标准、企业工资指导线与工资集体协商均系地方政府对劳动力市场初次分配的直接干预，只是力度有所不同。最低工资标准作为劳资双方不得排除适用的劳动基准，其贯彻政府意志的强制力明显强于企业工资指导线与工资集体协商，在后两种手段下，是否涨工资以及涨多少的自主权仍在用人单位手中。需指出的是，广东省执行“工资倍增计划”的施力点存在一定偏差。第一，上述“三板斧”均作用于初次分配中劳动力在要素市场的定价，用人单位对“三板斧”的配合程度取决于其自身对“三板斧”的消化与承受能力，且不同类型之企业有所不同。为确保“五年工资倍增计划”在数据统计上的完成度，广东省先从政策配合度高的国企入手①广州市2008年明确，国有及国有控股企业须在企业工资指导线发布后30天内，对工资调整进行讨论，并报劳动保障部门备案。。然而，根据广东省统计局及劳动和社会保障厅公布的消息，在2008年之前，虽然非公有制经济是劳动力就业的主渠道，但国有单位在岗职工平均工资增速最快，高收入行业也主要集中在国有单位。当“工资倍增计划”将国有单位作为工作重点时，虽可以拉高平均值的方式助力“工资倍增计划”，但难免进一步拉大垄断行业与非垄断行业之间的收入差距。若仅以平均值作为评价“工资倍增计划”是否完成的指标，其结果可能只是部分人获益，本具有“工资倍增”紧迫性的低收入群体反而获益感不强，本不具有紧迫性的却锦上添花。第二，在特定的时空背景下，企业的盈利能力与可供分配之利润“蛋糕”是有限的。政府所分得之“蛋糕”主要体现为税收，劳动者所分得之“蛋糕”主要体现为工资。政府若希望在存量有限的基础上“工资倍增”，应考虑让利和换利，即通过税收杠杆向企业让利，对积极响应“工资倍增计划”的企业予以奖励性的税 收减免，激发企业涨工资的意愿，提升非公有制单位对“工资倍增计划”的配合度。再观广东省推行“工资倍增计划”之前劳、资、政“分蛋糕”的既有格局，2006年全省在岗职工年均工资增幅为9.4%，同期税收增长高达34.45%[6]，税收增幅亦高于GDP增速（14.1%）。2006年广东省在岗职工年均工资增幅虽低于全国平均水平（12%），但税收增长高于全国平均水平（31.4%），这为政府通过税收让利、换利继而维系“工资倍增计划”的可持续性提供了条件。

2.路径的“中心化”：依赖政府之手与非市场性手段

各地以劳动关系和工资性收入为着力点的“三板斧”均借力政府之手。一方面，最低工资标准、企业工资指导线均由地方政府制定、发布并监督执行。最低工资标准属于强制性规则，被视为收入分配制度改革的“突破口”及“最值得期盼的重头戏”；企业工资指导线虽是一种未辅之以法律责任的软约束②在执行“五年工资倍增计划”的过程中，广东省劳动和社会保障厅曾表示，“工资指导线制度是国家对企业工资分配进行宏观调控的一种制度，不具有强制性”。参见：广东09年企业工资指导线：增长基准线降3个百分点[EB/OL]. (2009-08-04)[2022-08-13]. http: //www.gov.cn/jrzg/2009-08/04/content_1383378.htm.，但部分地方为强化企业工资指导线的执行力，或是将企业工资指导线与评奖评优挂钩①例如，吉林省人力资源和社会保障厅曾表示，对不按规定落实工资指导线的企业，不得参加县级以上先进企业评选，不能被评选为诚信企业和劳动关系和谐单位，其法定代表人和高级管理人员不得参加先进个人评选。参见：李金磊. 21省公布今年企业工资指导线，同比多持平或下调[EB/OL]. (2015-11-25)[2022-08-13]. http: //qnzs.youth.cn/2015/1125/2905141.shtml.，或是对执行不力者给予通报批评，甚至处以行政罚款②例如，根据青岛市政府颁布的《关于落实企业工资指导线制度的通知》，“对工资指导线实施方案逾期未备案的企业，由人力资源社会保障部门依据《山东省企业工资支付规定》给予警告，责令限期改正；逾期不改正的，处以2000元以上10000元以下罚款”。。另一方面，我国工资集体协商依靠“国家主导”模式，由各级总工会牵头，并由相关行政部门协同配合。我国运动式的工资集体协商已“演变成一场国家和地方围绕指标考核而进行的体制内互动”，仅注重集体合同的数量和覆盖面③例如，2010年5月，人力资源和社会保障部联合中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会发布《关于深入推进集体合同制度实施彩虹计划的通知》，提出“2010年集体合同制度覆盖率达到60%以上；2011年集体合同制度覆盖率达到80%以上”。。为完成此种形式化的数据指标，政府之手以制度化的“要约行动”与非制度化的“监察执法”深度介入工资集体协商[7]79。

依托政府之手的“三板斧”意在提高初次分配中劳动力回报的整体水平。原则上，初次分配尊重市场在资源配置中的决定性作用，政府之手对要素市场中劳动力定价的直接干预须接受市场规律的检视。根据学者统计，2002—2016年我国制造业小时劳动力成本年均增长16.6%[8]10，其中最低工资标准、企业工资指导线的作用难以被忽视。一方面，在2004年《最低工资规定》实施后的10年间，各省、自治区、直辖市最低工资标准平均增长2倍以上[9]；另一方面，以北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州、西安9大国家中心城市为例，2006—2015年各地企业工资指导线所设定之涨薪基准线均维持年均10%以上的水平。从提高工资性收入的目标出发，“三板斧”虽颇显成效，但其执行规则与执行效果具有较为明显的非市场性。其一，部分提薪与企业经济效益脱钩。对于经济效益下滑、生产经营困难的企业，多个地方亦规定原则上应按不低于企业工资指导线所设定之下线标准进行涨薪，以保障职工的实际工资水 平不下降，部分地方虽允许此类企业低于下线标准（含零增长）确定该年度工资水平，但须履行相应的民主程序。其二，必要性提薪与劳动生产率不同步。结合《最低工资规定》与各地有关企业工资指导线的通知，经济发展水平、城镇居民消费价格指数、就业者维系家庭基本生活所需之费用是确定、调整最低工资规定与企业工资指导线的重要参考。随着上述因素的变动，政府对处于劳动关系中的劳动者进行提薪具有一定的客观性，但若同期的劳动生产率未能同比率提升，企业（特别是劳动密集型产业）难以通过提高生产率抵消工资成本上涨对企业利润的削减，抑或用人单位多付出的工资成本未能换取与生产率相对应的正向回馈，政府短时间内的大幅度提薪可能快速削弱区域内劳动力的比较优势，导致企业削减用工需求甚至企业的退出效应。根据学者统计，2002—2016年我国制造业小时劳动生产率年均增长9.8%[8]19，与同期劳动力成本16.8%的年均增速存在不小差距。其三，由于我国工资集体协商是“国家自上而下由行政力量推动的结果，而非自下而上劳资博弈的结果”，集体合同普遍存在有“协商”但无“博弈”，有合同但合同“法条化”的形式化现象[7]80-81。因此，集体协商与集体合同所确立之工资标准并非劳动力市场供需两端充分参与、讨论的结果，难以反映企业对提薪的真实意愿与实施能力。

（二）收入分配制度改革“中心化”建构的风险与问题

1.短期成效与长期可持续性的矛盾

政府对收入分配格局的调整需兼顾“道德可欲性和实践可行性”[10]。虽然政府在劳动法框架下享有直接干预劳动关系就业群体的工资性收入的制度工具，但广东省在GDP年均增速11.5%的条件下（2006—2012年），并未实现2008—2012年企业职工工资年均递增14%以上，2012年居民总收入比2007年翻一番的目标。一方面，工资5年翻一番需保持年均14.8%的增速。然而，根据《广东统计年鉴》相关数据，广东省2008—2012年城镇单位在岗职工年均工资增速分别为12.5%、9.8%、11.0%、11.9%、12.0%，2012年较之于2007年累计增长71.8%，未达政府设定之预期目标。另一方面，即便将考察对象从工资扩展到居民收入，较之于2007年，2012年广东省城镇居民人均家庭总收入、城镇居民人均可支配收入以及农村居民人均纯收入分别增长67.0%、71.0%、87.0%，与翻番的目标仍有差距。在广东省“五年工资倍增计划”没有实现的情况下，虽仍有学者呼吁在全国范围内推行工资5年翻一番[11]，但党的十八大报告对居民收入倍增进行了降速处理，即在与GDP同步增长的前提下，实现城乡居民人均收入2020年比2010年翻一番，倍增的规划时限从部分地方、部分学者乐观预估之5年拉长至10年。

即便最低工资标准是“三板斧”中最具法律强制力的提薪工具，政府上调最低工资标准的主观能动性亦受经济面的制约，短期提薪频度与幅度的高歌猛进很可能难以保持中长期的持续性，甚至透支未来的提薪空间，倒逼政府修改既有的强制性提薪周期规则。“十一五”与“十二五”期间是各地上调最低工资标准的加速期，进入“十三五”之后各地明显放缓脚步。2009年12月至2015年9月，各地最低工资标准近乎翻了一倍（重庆增幅最低，为84%；宁夏最高，为164%）。但在此后的5年间（2015年10月至2020年3月），各地最低工资标准的平均增幅降至20%左右（山西增幅最低，为5%）。其实在“十二五”期间，部分地方已初现动能不足的端倪，连续3年未上调当地最低工资标准，突破了《最低工资规定》要求的“每两年至少调整一次”的周期。2015年12月，人力资源和社会保障部发文，基于经济下行压力大、企业盈利下降的事实，将最低工资标准由每两年至少调整一次拉长为每两年至三年至少调整一次。2020年受新冠肺炎疫情影响，部分地区（诸如吉林、黑龙江、湖北、宁夏）更是出现了连续3年冻结最低工资标准的现象，直至2021年方才作出上调。

在各地竞相上调最低工资标准之际，多地设定了2015年最低工资标准达到当地社会平均工资40%的目标，部分学者亦背书这一目标的可行性[12]。在此氛围下，国务院办公厅2012年与2013年陆续发布的《国家人权行动计划（2012—2015年）》《关于深化收入分配制度改革重点工作分工的通知》均提出，“2015年绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上”。然而仍以9大国家中心城市为例，结合各地人力资源和社会保障局、统计局公布的数据①经查阅9大国家中心城市人力资源和社会保障局、统计局网站，就何谓民众一般认知上的“社会平均工资”，北京、上海、天津、郑州使用“职工平均工资”的概念，重庆使用“城镇非私营单位在岗职工平均工资”，广州、武汉使用“城镇非私营单位就业人员平均工资”，成都使用“城镇全部单位就业人员平均工资”，西安使用“城镇非私营单位从业人员平均工资”。2015年9大国家中心城市最低工资标准占当地“社会平均工资”的比例从低往高逐次为：重庆24.15%，北京24.27%，武汉28.88%，西安29.33%，成都31.31%，上海34.01%，广州34.57%，郑州36.24%，天津37.42%。，这些城市无一实现这一目标（天津完成度最高，为37.42%；重庆完成度最低，仅24.15%）。但问题在于，调整最低工资标准的权能掌握在政府手中，为何各地仍未如期实现将最低工资标准提至社会平均工资40%以上的目标？这反映了政府在直接干预初次分配时亦受市场反作用的制约。一方面，上调最低工资标准仅对已建立劳动关系，且既有工资水平徘徊于最低工资标准的劳动力市场底层人群产生实际的提薪效果。此类劳动者多集中于劳动密集型企业，而劳动密集型企业通常处于产业“微笑曲线”附加值相对较低的中段位置，在利润没有显著增长的前提下，企业的提薪能力有限。基于劳动密集型企业吸收就业的经济社会功能，从保就业、稳就业出发，行政之手的非市场性提薪绝非要杀鸡取卵。在未做好再就业安置等配套措施的情况下，若企业因之规模性地缩减用工需求继而形成挑战社会治理的失业压力，这并非政府所欲之结果。因此，企业受制于经济环境与市场因素的力不从心会影响政府提薪目标的实现。另一方面，我国劳动力供给端仍有大量就业困难群体。基于身体、年龄、经验、技能、家庭等内因，就业困难群体在劳动力市场竞争中处于不利地位，在经济活动中承担更大的失业风险，在颇为有限的就业空间内（尤其当宏观经济情势导致劳动力市场需求端萎缩，此类群体就业更加困难），当其面对失业与接受一份最低工资标准之工作的选择时，实现就业往往是更具优先级的现实需求，此时较之于提薪，创造就业机会反而是政府更紧迫的工作任务。

2.工资普惠性与激励性的矛盾

一般而言，用人单位向劳动者发放的工资包括与考勤挂钩的基本工资，以及与工作表现挂钩的绩效工资，前者的数额是固定的，后者则是浮动的。无论上调最低工资标准、发布企业工资指导线，抑或自上而下的工资集体协商，政府主导的提薪通常只落实到普惠性的基本工资上。当此种非市场性提薪的幅度超过微观层面企业同期利润和劳动生产率的增速时，提薪更多的是分存量“蛋糕”。在企业工资成本总量既定的条件下，企业上调基本工资必将压缩绩效工资。较之于基本工资，绩效工资更能直观体现按劳分配原则。二者结构上的此消彼长，一定程度上削弱了绩效工资对多劳多得的正向激励。即便对于底层劳动者而言，由于最低工资标准是指劳动者在法定或约定工作时间提供正常劳动的情况下，用人单位依法应支付的最低工资，即劳动者如约让渡劳动力使用与支配时间，用人单位依法需支付的最低对价，因此，实行最低工资的员工一般只能进行考勤而不能进行考绩，推高最低工资必然扩大非绩效考核的员工数量。在此前各地如火如荼上调最低工资标准之际，不少企业取消计件工资制，此种平均主义的价值取向是否符合在经济增量中提高居民收入的总体目标，有待反思[13]56。

3.部分群体受益与更弱势群体相对受损的矛盾

通过上述“中心化”提薪机制，部分已建立劳动关系实现稳定就业的劳动者自然是受益主体，但对于尚未建立劳动关系的求职者、待业者，抑或虽已建立劳动关系但受雇期间不稳定、职业转换较为频繁、易发生间歇性失业的劳动者而言，其非但不是直接受益方，反而可能陷入更加不利的处境。政府围绕劳动关系的“中心化”提薪除可能拉大劳动关系就业群体与非劳动关系就业群体的收入差距，还会抬高劳动关系就业的门槛，压缩劳动力市场底层人员的就业空间。

一方面，“劳动力成本上涨对制造业企业退出风险具有显著的正向作用”[14]50。有学者研究发现，最低工资的上升会显著增加企业退出的数量，最低工资每上调10%，企业退出的数量将增加3%[15]。即使对于未退出的企业而言，基于劳动力成本短期快速上涨的压力（尤其当同期利润、劳动生产率未发生同步提升时），招聘会更加谨慎、挑剔，甚至通过技术革新缩减用工规模，裁减边际收益低于其工资的劳动者，导致相关就业容量的缩水，区域内劳动力市场整体供需关系将朝着不利于求职者的方向变动。如此一来，对于不具备身体、年龄、经验、技能优势，自身劳动力价值不足以覆盖“中心化”提薪后用工成本的底层求职者而言，将更难找到被劳动关系覆盖的工作。

另一方面，学者在论证“中心化”提薪的正当性时，认为“提高工资并不会削弱企业的竞争力，反而将逼迫产业转型与升级”，这种观点颇为流行[16]。有学者主张，“从长期来看，工资上调会为中国经济增长提供更多的内在动力”，“‘倒逼’企业主动调整产业结构，增强自主创新能力”[17]。广东省在推出“五年工资倍增计划”时亦提出，运用工资杠杆作用促进产业与劳动力“双转移”[18]。传统产业的转型升级与战略性新兴产业的壮大固然很重要，但这并不意味着排斥劳动密集、低附加值的相关产业。“十四五”规划已明确“支持吸纳就业能力强的服务业、中小微企业和劳动密集型企业发展”。劳动力市场并非铁板一块，健康的劳动力市场应当为不同条件、不同背景、不同特质、不同需求的劳动者提供尽可能丰富的就业选择，特别是为就业困难人群提供低门槛的就业机会，以实现不同求职人群的充分就业。通过“中心化”提薪确实可以实现加速劳动密集型产业退出、为产业转型“腾空间”的目的，但释放出的劳动力不可能短时间内直接置换至资本密集或技术密集型产业，尤其对于就业困难人群而言，欲实现人力资本升级本就不容易，如何为其找寻新的就业出路值得探讨。

此外，劳动关系下的就业只是众多就业方式的一种样态，劳动力市场存在大量非劳动关系就业。标准劳动关系就业通常被称为正规就业，标准劳动关系之外的灵活就业通常被称为非正规就业。围绕劳动关系的“中心化”提薪覆盖前者，但不完全覆盖后者，“中心化”提薪会影响劳动力在两个部门之间的流动。在经典的“两部门竞争模型”中，那些边际产出低于提薪后新工资标准的劳动者将被挤出提薪机制覆盖的正规就业部门，并在提薪机制未覆盖的非正规就业部门寻找工作，从而导致非正规就业部门因劳动力供给增加而报酬降低[19]。亦有学者通过实证研究发现，最低工资标准的提高会使失业者向非正规部门流动，而非正规部门的劳动者向正规部门流动，企业则可通过此种流动增强用工灵活性[20]。“中心化”提薪本身会缩小提薪的受益范围，导致劳动力市场底层人群流向不受益的非正规就业部门，这体现了手段与目标的二律背反。

4.矛盾转移至政府的风险

如前文所述，广东省作为唯一完整经历“五年工资倍增计划”的地区，无论城镇单位在岗职工年均工资，抑或城镇居民人均家庭总收入、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入均未实现五年翻一番的目标。其他稍晚提出“五年工资倍增计划”的地区（例如海南省、长沙市），则因党的十八大报告明确提出与经济增长同步的“十年工资倍增计划”而将计划搁浅。在各地以劳动关系与工资性收入为中心的收入倍增架构中，政府是目标设定者，实际“做蛋糕”与执行“分蛋糕”的主体则是劳资双方。一方面，当地方政府明确提出职工工资、居民收入的增长目标，便是对民众作出了一项承诺。且不论这一目标被搁浅或未实现，即使政府宣布在数据统计上完成该目标，若此种宣示与民众的自身感受存有落差，即统计数据中职工工资、居民收入的提升未转化为民众（特别是经济与社会底层人群）的实际获得感，民众难免会失望。另一方面，若地方政府在“中心化”提薪的宣传上过于强调政府作用，让民众形成某种稳定的心理预期，或让民众认为已与政府就提薪议题达成某种心理契约，并将工资与收入增长视为政府应尽之职责，当政府受经济面制约难以将提薪决心落实为令民众满意的获得感时（毕竟提薪在微观层面需落实到企业身上），原本民众易消化的市场客观原因会转换为不易消化的政府爽约或失职，这将对地方政府顺利推行其他工作构成挑战。

三、收入分配制度改革“非中心化”的设计思路

强化“分蛋糕”并由用人单位承担相应的经济成本，是“中心化”“提低”“扩中”的一大特征。“共同富裕包含了做大蛋糕和分好蛋糕两件事，这两件事不可偏废”，一方面“做大蛋糕是分好蛋糕的物质前提”，另一方面“分好蛋糕也是进一步做大蛋糕的激励基础”[21]3。 “共同富裕是发展性、共享性和可持续性的统一。”[22]13新时期提升居民收入与劳动报酬在初次分配中的比重，需在“做大蛋糕”的过程中同步实现，政府介入“分蛋糕”的各项举措不能影响市场主体“做大蛋糕”的动力与意愿。聚焦劳动就业领域，政府之手、市场之手与劳资双方需在共创、共享、共治的原则上找准定位，政府在提供生存权兜底性、普惠性保障的基础上，维护劳动力市场初次分配的机会平等，找到造成初次分配不合理收入差距的根源，做好用工需求扩容、人力资源提质、劳资合力“做大蛋糕”的支撑工作，让劳动者在横向流动无壁垒、纵向上升顺畅的劳动力市场环境中更充分地实现自身价值，继而提高劳动报酬在初次分配中的比重。

（一）共创、共享、共治原则下的各方定位

共创旨在“做大蛋糕”，共享旨在“分好蛋糕”，共享以共创为前提，共治是保障共创、落实共享的手段。

1.以共创为基础

共创是政府与劳资双方共同的努力方向，只不过“创”之内涵有所区别。劳资双方是直接创造利益蛋糕的主体，政府则需创造有利于劳资双方“做大蛋糕”的环境，后者为前者提供政策与制度保障。

为实现共创之目标，政府需从以下两个方面发力：其一，扩容就业机会。政府应做好劳动力市场用工端的“开源”工作，在优化投资环境与营商环境的基础上，鼓励资本入场以创造多元就业，丰富“底部”人群的就业选择，“形成人人参与、人人尽力、人尽其才、各得其所的局面，最大程度激活人这一生产力中最活跃要素”[23]。就业机会不足造成市场供求力量的失衡也会产生收入差距，甚至收入分配不公，这集中体现为“劳动力市场上劳动力的过度供给，会使得劳动与资本相比在收入分配上处于相对不利的地位”[24]。调动市场之力在发展中稳步提升劳动者收入，关键在于多渠道吸引投资、激发用工需求、丰富就业岗位，让用工方为争夺劳动力开展竞争，劳动者的工作条件、劳动回报自然会得到良性提升。区域内的资本量越多，劳动力市场的需求量越充裕，劳动者的就业大环境也越好，劳动报酬的增长就有了基本条件。避免劳动力市场供给端（劳动者）“内卷”的最佳方式是让需求端（用人单位）为争夺人力资源而“内卷”，前者会从后者“内卷”所生的交易溢价中获益，从而更好地发挥劳动就业对增加低收入群体收入的“造血”作用。其二，做好人力资源提质工作。政府在对处于劳动关系中的劳动者进行必要性提薪的同时，应跟进人力资本的升级与提质工作，夯实基础教育，有针对性地发展职业技能教育，使提薪建立在劳动生产率同步提升、劳资共同获益的基础上。一方面，人力资源水平、劳动生产效率越高，越能抑制劳动力成本上涨所导致的企业退出风险[14]51；另一方面，随着受教育程度的提高，劳动者对收入的预期也会提高，而劳动力的市场价值与回报率越高，意味着其不参与劳动的机会成本越高，从而激发劳动者改善自身经济状况与社会地位的内生动力。

2.以共享为目标

共享是指让参与共创的主体根据其贡献程度获得合理收入。全面脱贫与最低工资标准仅为“经济底层群体”与劳动力市场底层劳动者提供基本生存权的兜底保障，“从总体和长期层面来讲，低收入群体增加收入并进入中等收入群体行列，要靠他们自身创造财富能力的提升”[25]184。因此，“提低”“扩中”还需使低收入群体以多种形式的劳动参与初次分配，政府则需创造条件使一线劳动者在参与共创的过程中，从初次分配中获得与其劳动贡献相匹配的报酬。换言之，在全面脱贫与最低工资标准解决“基本需要‘按需分配’”的基础上，超出基本需要的资源与机会应由市场“根据‘应得原则’进行分配”[26]。

初次分配应尊重机会平等。机会平等“强调机会的开放性和全纳性（非排斥性）原则”，“才能和努力是决定一个人能否得到机会的唯一因素”[27]，这也是“应得原则”的题中应有之义。如此各类主体方能共同参与、各尽所能、各展所长，在非歧视的市场秩序中按贡献获取报酬。当下“初次分配制度改革的重点是解决市场不完善和扭曲造成的利益分配不平衡问题”[28]，初次分配若要落实按劳分配、多劳多得的“应得原则”，政府须保障劳资双方参与各自市场竞争的机会平等，因为“在剥去种种社会关系的外衣后，人们之间能力的差距，远没有现实世界中收入分配和财产分配差距那么大。如果能够创造一个人力资本公平发展的社会环境，人们的积极性、创造力普遍而充分地被发挥出来，公平和效率就可以互为因果，在提升社会公平的同时就能促进经济增长”[25]193。一方面，为使劳动者尽可能寻得更能发挥其劳动能力、更能兑现其劳动价值的岗位，政府须着力消除劳动者获取就业机会时因消息闭塞、交通不便、教育资源失衡、户籍壁垒、不正当制度性与市场性歧视所遭遇的机会不平等。另一方面，劳动者的收入多寡与用人单位的效益密切挂钩。鉴于中小微企业贡献了超过85%的就业岗位，是消化农村劳动力转移就业的重要载体，政府须着力消除非公中小微企业因垄断、政策歧视、市场准入、权力寻租所遭遇的商业机会、融资空间、执法处境上的机会不平等。机会不平等本就是造成分配结果不公的重要原因之一①垄断性行业职工的收入远远高于非垄断性行业职工的收入，这是我国行业间收入差距基本格局的一大特点，垄断利润是造成这一现象的重要原因。参见：张余文. 中国行业收入差距的实证分析[J]. 经济理论与经济管理, 2010(8): 23.，因此，政府与其在初次分配造成巨大差距之后靠再分配进行调整，不如从共创的源头出发，治理因机会不平等产生不合理收入差距的症结，让共享事半功倍。

3.以共治为手段

共治需要政府与劳资双方的共同参与。虽然“实现共同富裕的过程必然呈现出‘非均衡性’”[29]，但政府须治理初次分配贫富差距过大的问题，劳资双方则有必要形成常态化的用手投票机制，在协商基础上对内部“分蛋糕”机制进行动态调整。

一方面，初次分配贯彻与贡献内容、贡献程度相关联的“应得原则”，必然拉开不同主体之间的收入差距，“即使所有人获得财富的路径都是正义的（自我所有权正义）”，“人们也可能基于财富结果的巨大差距（正义但不均等）质疑共同富裕”[22]15。由于人与人存在自身条件的差异，机会平等自然会导致初次分配结果上的不平等，尤其是那些不具备贡献能力或是因贡献而获得的收益不足以满足自身基本需求的弱势群体，机会平等难以改善其收入状态。加之每一次分配之结果往往成为下一次参与分配之起点，初次分配难免产生财富愈来愈向优势群体累积的马太效应，这就需要政府通过倾斜性的制度设计矫正不同主体实力强弱之落差对机会平等之公正性的侵蚀，将初次分配结果的贫富差距控制在适度范围内。

一般而言，此种制度安排的基本逻辑是将初次分配中优势主体的应得部分借政府之手转移至弱势主体，并在弱势主体之间进行普惠性与针对性相结合的按需分配。实施此种倾斜性利益转移的范围越小，优势主体的剥夺感越强，则接受利益转移的对象也越具象，不同人群之间的矛盾也越容易显性化。例如，用人单位内“按需分配的福利事实上必然挤占按劳分配的空间，降低按劳分配的比例。限制解雇也有类似的效果，法律在以公平的名义帮助一个懒人时，以承担法律成本的方式，降低企业的效率，损害另一个勤劳者，从整体上看其实并不公平”[30]54。当用人单位难以及时清退冗员，单位内绩效好、贡献大的优势员工易产生实得不及应得的剥夺感。若此种不满无法得以化解，优势员工通常会离职前往分配机制更符合自身应得预期的新单位，而这在短期内会影响原单位“做蛋糕”的能力，且若原单位不做改革放任此种现象的发生，其“做蛋糕”的能力会愈来愈弱。正是“由于分配关系直接体现社会成员的利益关系，它对生产、再生产也会产生极大的反作用，直接影响着各类劳动者和经营者的积极性”[31]。政府对分配秩序的干预应确保“增长型收入差距变动”与“增效型收入差距变动”[25]187，即政府对分配秩序的调整结果有利于提高效率，使得各个阶层的收入在“做大蛋糕”的基础上均有增长，不同群体收入增速之差距维持在合理区间，引导经济社会资源由低效领域向高效领域流动，激励有能力、有资源之优势主体的奋斗意愿与创造活力，形成收入分配结果的“帕累托改进”。

另一方面，将工资集体协商化虚为实，同时强化第三次分配对企业社会责任的引导。“集体协商的形同虚设，使各省在执行收入倍增计划时更多依赖最低工资制度”[13]58，政府作为执法主体被要求更多介入劳动关系与分配秩序。这样的角色其实是错位的，政府并不直接创造财富，其功能应侧重于缔造有利于市场主体“做大蛋糕”、引导市场主体“分好蛋糕”的宏观环境。为提高劳动报酬在初次分配中的比重，微观环境下的分配秩序应体现劳资协商与共治。劳资双方作为利益攸关方，应在必要信息公示、共享的基础上，结合用人单位的经营状况，对内部薪资“蛋糕”的总量与分配方法进行动态调整。将工资集体协商化虚为实，发挥劳动者一方用手投票参与内部利益分配机制的作用，需加强工会对内统合、对外代表的能力。工会参加集体协商并非贯彻政府对劳动关系的管制意志，而应彰显劳动者的真实利益诉求，当然这并非朝夕之功。与之相对应，还需借第三次分配与企业社会责任双管齐下，激发用人单位在能力范围内主动设计对劳动者更有利的利益分配方案。对用人单位而言，此举也有助于留住人才，而留住人才是用人单位维持竞争力与“做大蛋糕”能力的基石。由于推广第三次分配与企业社会责任主要依托道德、舆论之力，政府虽可施以政策引导，但原则上与政府强制无关，完全取决于用人单位的自觉自愿，因此仍应以完善劳动者一方的用手投票机制作为制衡手段。

（二）盘活劳动力流动性以完善按劳分配

劳动力流动分为横向流动与纵向流动两个层面。横向流动包括劳动力在不同地区、不同产业、不同就业形态之间的流动，纵向流动主要指劳动者参与内、外部劳动力市场竞争时能上能下。盘活劳动力流动性旨在有效整合与配置劳动力资源，尽可能使劳动者获得最适合自己、最能发挥自己才干、实现劳动力价值最大化的岗位，构建机会平等、路径畅通且以能力、贡献为主要标准的上升通道，亦可正向激励能者多劳多得。

1.以横向流动落实机会平等

横向流动有助于落实机会平等，对农村劳动力而言意义尤甚。劳动就业对增加低收入群体收入发挥着至关重要的作用。就农村劳动力而言，其收入来源越来越依赖工资性收入，工资性收入的占比（43.6%）已远超种植业收入（26.6%）[32]。就城镇人口而言，“城镇贫困户的显著特点是每户就业人口少，就业人口占比较低”，所以“就业的因素在城镇家庭经济中占据核心位置，而失业与贫困是孪生兄弟”[33]。根据《中国统计年鉴2021》，2020年处于最低20%的收入群体，人均可支配收入仅为655.73元/月。只要其家庭成员尽可能实现劳动关系下的就业，该家庭就可借工资性收入跨越低收入组的门槛。在全面脱贫的背景下，解决相对贫困是更为复杂的新议题。有关研究显示，2020年后全国相对贫困人口约2亿人，其中80%以上集中在农村[21]4。推动农村劳动力向非农产业转移是治理农村相对贫困、增加农村低收入群体收入的有效举措。根据研究，2025年若农业劳动力人口降低10个百分点，则将增加超8000万劳动力[34]。各级政府除须做好有组织的劳务输出和转移就业工作，还须尽可能消除各种设置于就业入口端或评价标准端的歧视条件，特别是打破户籍制度形成的流动性障碍。若农村劳动力受制于户籍身份无法完全融入城镇基本公共服务体系（以自身社会保险与子女教育最为典型），不得不提早退出城镇非农就业市场，这既会造成劳动力资源的浪费，也会让“刘易斯拐点”提前出现[35]。打通城乡劳动力的横向流动，不仅是近期中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》中“打造统一的要素和资源市场”的题中应有之义，更深层意义在于，横向流动是农村劳动力参与劳动力市场纵向流动的起点。只有免除农村劳动力实现非农就业后对持续性参与城镇基本公共服务体系的后顾之忧，方能使其在技能升级、职业发展上投入更多精力并作长期规划，为参与劳动力市场纵向流动与提升社会地位攒经验、打基础、创条件。

现阶段劳动力在不同就业方式之间的流动构成横向流动的重要内容。平台经济的迅猛发展已承载大量灵活就业群体，根据《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2020年末全国就业人员75,064万人，其中共享经济中的服务提供者约为8400万人，占就业总人口的11.2%。更为重要的是，平台经济吸引了大量从传统产业转移而来的劳动者。例如，“滴滴平台上大约20.4%的专职司机是由于下岗、失业等原因从事网约车工作，41.1%来自制造业，13.6%来自交通运输业，4.9%来自钢铁、煤炭等去产能行业”[36]。劳动力在新旧业态间的流动可促成不同就业方式对劳动力的争夺。在充分保障劳动者用脚投票自由的基础上，新旧业态为吸引劳动者必将结合劳动者择业观念各项要素的价值顺位与现实需求，在管理方式、利益分配方式等方面作出更有利于劳动者的针对性改革，劳动者即可从新旧业态用工端的良性竞争中获益，实现提高初次分配中劳动报酬比重的目标。一方面，新业态灵活就业不断壮大与传统业态“用工荒”同时存在，体现了广大劳动者基于自身利益考量在不同就业方式之间自主选择的结果，传统业态需反思不受劳动者青睐的原因。当然传统业态提升吸引力需要制度调整与政策配套的支持，例如增加灵活性需要修改既有的劳动合同法律制度，在存量有限的情况下给劳动者切更大份额之蛋糕则需政府在各类税费征收上让利。另一方面，新业态须规制平台垄断。当特定平台形成独家或寡头垄断的局面，会降低劳动者用脚投票机制的实际作用，同时应禁止平台以与特定第三方（通常是与平台存在合作关系的外包方）建立劳动关系的方式限制从业人员在平台间的自由转换[30]56。

2.以纵向流动消除贫富差距

纵向流动是消除贫富差距的重要方式。较之于横向流动，纵向流动对调动劳动者积极性具有更大作用。在扎实推动共同富裕的新阶段，“要防止社会阶层固化，畅通向上流动通道，给更多人创造致富机会，形成人人参与的发展环境，避免‘内卷’、‘躺平’”[37]。从宏观视角出发，纵向流动失灵特别是上升通道堵塞的危害是严重的。“如果出现阶层固化，富人的后代会躺平，因为可以躺赢；穷人的后代也会躺平，因为穷人无论怎么努力都无法改变自己的身份地位。那么整个社会就会停滞、撕裂甚至动荡，整体经济循环就会陷入低效率均衡”[21]2，贫富差距与两极分化将在特定群体内进行代际传递。仅就劳动就业领域而言，纵向流动与上升通道不畅会助长“躺平”“内卷”。如果有能力的劳动者在为“做大蛋糕”作出较大贡献的情况下，不能实现跨越或突破现有职级、身份、阶层的纵向流动，多劳多得的激励效应也会遇到瓶颈，上升通道受阻的劳动者或因失望而丧失“做大蛋糕”的斗志[38]，或只能在原有职级、身份、阶层的存量内进行零和博弈的“内卷”。进一步聚焦到用人单位内部，确保纵向流动性的关键在于用人单位可遵循“按劳分配”的基本原则对员工实行能进能出、能上能下的动态调整。受制于劳动法对用人单位变更、解除劳动合同的限制，部分用人单位探索以劳动者依法可弃权事项为对象，以用人单位在正常薪资之外提供额外对价为条件，基于劳动者真实自愿的“奋斗者协议”机制，特别是向“奋斗者”员工提供股权，让员工兼具获取劳务收入之打工人与获取资本收益之股东的双重身份，通过转换赛道实现纵向流动。