隔代照料问题研究述评与政策思考*——基于老年人力资源开发的视角

纪竞垚

( 中国宏观经济研究院 社会发展研究所，北京 100038 )

我国已进入深度老龄化社会，但并不意味着劳动参与和社会动力不足。《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》指出，要鼓励老年人继续发挥作用，发挥老年人在家庭教育、家风传承等方面的积极作用。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》也明确提出，要鼓励老年人继续发挥作用，一方面要加强老年人就业服务，另一方面要促进老年人社会参与。其中，老年人进行隔代照料是老年人力资源开发、进行社会参与的重要体现，既能发挥家庭传承作用，也能创造出经济价值，节约家庭和社会成本。事实上，老年隔代照料也是“一老一小”整体解决方案的关键要素，为全社会统筹解决“一老一小”问题提供了重要支持。从以往研究看，对于隔代照料的研究重点聚焦隔代照料的动机、隔代照料的经济价值、隔代照料对老年人身心健康状况的影响，以及对代际关系的影响等方面[1]。本研究基于老年人力资源开发视角对老年隔代照料问题进行综述，重点从隔代照料的经济价值以及健康后果角度分析老年人力资源开发的价值和面临的问题，并探讨国际上支持老年隔代照料的经验，以期为优化老年隔代照料的支持政策提供支撑。

一、隔代照料及其经济价值

（一）老年隔代照料现状

隔代照料是指祖父母对孙子女的照护、教育与抚养过程[2]90。无论是在国外还是在国内，隔代照料现象都普遍存在[3]。在美国，每4个5岁以下的儿童中就有一个是由祖父母照料的。在欧洲，2004—2005年至少有超过50%的祖父母照料孙子女[4]1546。中国的一些研究也表明，老年父母参与隔代照料的比例超过一半[5]88。2018年中国老年社会追踪调查数据显示，在有18岁以下孩子的家庭中，隔代照料的老年人比例达到48.36%。

老年隔代照料具有一些普遍特征：一是照料主体女性化。通常而言，老年女性往往比老年男性付出更多的时间和精力照料孙子女。二是照料时间短期化与长期化两极分布。2018年中国老年社会追踪调查数据显示，有83.26%的老年隔代照料者的照料时间少于2小时，但也有部分老年父母几乎全天照料。欧洲有12%的照料者几乎每天照料15个小时以上[4]1546。三是影响照料的因素多元化。影响老年人参与隔代照料的因素既包括老年人自身特征，也包括家庭、社会文化等因素。例如：健康状况、子女数量及性别、家庭经济状况等显著影响老年人是否参与隔代照料[2]93；同时，老年人隔代照料决策与子女的孝行互动、家族文化有关。研究表明，与子女的感情更为亲近的老年人、传统家族观念更为强烈的老年人，提供隔代照料的可能性更大[6]。

（二）隔代照料的经济价值

相较于社会化的托育服务，老年人在家庭内部的隔代照料无须付费，但隔代照料行为本身会对家庭年轻劳动力产生影响，从而创造一定的经济价值。研究表明，隔代照料可以缓解年轻父母的育儿压力，促进女性就业，进而节约家庭和社会成本、提高社会再生产水平[7]。在我国，相关研究数据显示，隔代照料使中青年已婚女性的劳动参与率提高13%—21%，其平均每周工作时间也增加5.0—7.3小时[8]，因而有学者提出，老年隔代照料是劳动力短缺与人口生育政策交叠下的应急之举[9]。也有研究进一步发现，隔代照料显著提高了农业户口青年女性的非农劳动参与率，并增加了工作时间，孩子年龄越小，隔代照料支持对青年女性非农就业的影响越大，尤其是对有0—3岁孩子的青年女性非农就业影响最大[10]。有研究测算，2000—2017年老年隔代照料在中国GDP增长中的贡献份额，最低占到了2.97%，最高则占到了3.67%[11]。

在研究方法上，对于隔代照料经济价值的分析主要通过机会成本法、替代商品法、意愿调查法等进行。机会成本法是将照料者因为提供照料而放弃的时间价值视为照料成本，大多通过个体平均工资与照料时间的乘积计算。替代商品法是利用市场托育服务价格来替代家庭照料，大多通过每小时托育服务价格与照料时间的乘积计算。也有研究采用意愿调查方法评估家庭老年照料的经济价值[12]68，该方法通过询问个体获得潜在利益的最大支付意愿，以及遭受潜在损失的最小接受补偿意愿来评价非市场商品的价值。例如，通过询问受访者对于减少或增加一小时照料所愿意支付和愿意接受补贴的货币金额来估算隔代照料价值[12]70。

二、隔代照料的健康后果

老年人力资源开发特别是隔代照料在创造经济价值的同时，也有其健康后果，即隔代照料对老年人的身心健康会产生积极或消极的影响。《“健康中国2030”规划纲要》指出，“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件”[13]。从广义来看，健康也是一种社会财富，对于社会财富的积累与消耗产生一定影响。关注老年人力资源开发的健康后果，有利于从经济社会发展全局视角全面揭示老年人力资源开发过程中的收益与成本，为夯实积极应对人口老龄化的健康财富提供新的思考与路径。

（一）隔代照料对老年人身体健康的影响

目前对隔代照料的健康后果研究结论并不一致，甚至出现相悖的情况。隔代照料对老年人身体健康的影响呈现消极作用、积极作用和非线性关系三种研究结论。

一是隔代照料不利于老年人身体健康。有研究认为，过于繁重的隔代照料负担容易使老年人患上慢性疾病，甚至存在更高的失能风险[14]。隔代照料往往意味着老年父母失去充足的睡眠、减少社会交往和锻炼身体的机会[15]，照料者通常会将大部分精力投入到孙子女身上，从而忽视了对自身健康的关注，甚至会挤占看病就诊的时间。

二是隔代照料可以促进老年人身体健康。老年人在照料孙子女时，因利他行为会获得自我满足感，在与孙子女互动的过程中提升了自我效能，可能会养成更加积极健康的生活方式。一些研究发现，老年人在隔代照料过程中戒烟戒酒，由此抵消了因隔代照料对身体健康造成的压力，改善了老年人的健康状况，因而认为，对于持续进行隔代照料的农村老年人，其主观自评健康与客观ADL（日常生活自理能力）均好于没有进行隔代照料的老年人[5]81。此外，隔代照料也会促进子女对老年父母的经济和照料支持，呈现“二重反馈机制”特征[16]，因而老年人的失能风险和死亡率相应降低。

三是隔代照料与老年人身体健康呈现非线性关系。隔代照料对老年人身体健康状况的影响并非单纯积极或消极，而是随不同条件发生变化。例如，隔代照料对老年人身体健康状况的影响与隔代照料强度有关。研究发现，一旦劳动强度过大，超过其身体的承受能力，出现“过度参与”，隔代照料对老年人身体健康就会产生负面影响，反之则产生正向影响[17]。

（二）隔代照料对老年人心理健康的影响

在角色紧张理论、角色提升理论以及适度劳动理论的影响下，隔代照料对老年人心理健康的影响也呈现消极影响、积极影响和非线性关系三种研究结论。

一是隔代照料对老年人的心理健康具有消极影响。1960年Goode提出的角色紧张理论认为，当个体承担很多角色关系时，会由于时间、地点、精力和义务分配上的冲突而产生心理不适应状态。老年父母在照料孙子女的过程中，既要扮演祖父母的角色照料孙子女，也要扮演父母的角色照料子女，有时还可能要扮演子女的角色照料自己的父母，同时亦要关照自身健康。当这种角色超负荷或角色压力超过个体心理承受能力时，会带来严重的抑郁风险。有针对“老漂族”的研究发现，与其他“老漂族”相比，在流动时间较短的情况下，提供隔代照料的“老漂族”更注重照料者与被照料者之间“他者”的角色关系，很难进行身份认同和社会融入，进而对心理健康产生一定消极影响[18]。

二是隔代照料对老年人的心理健康具有积极影响。1974年Sieber提出的“角色提升理论”认为，个体在扮演多种角色时，也会带来如角色特权、资源增加、自我满足感提升等收益[19]。一些研究发现，通过隔代照料，可以弥补祖父母情感慰藉的缺失、缓解子女抚育压力，使老年人体验到价值感、效能感，有助于提升其心理健康水平[20]，对于老年群体的认知能力也具有积极影响。有研究发现，提供隔代照料可以对老年人的认知功能起到一定的保护作用[21]。

三是隔代照料与老年人心理健康呈现非线性关系。适度劳动理论认为，劳动强度过大或过小都不利于心理健康。当人们承担的劳动量适度时，工作压力在可承受范围之内，压力会转变为动力；但当个体劳动投入量不足或过度时，就会产生心理压力。因此，有研究发现，对于提供全职照料的祖父母而言，与此相关的期望和责任可能会更高，对其心理健康产生不利影响[22]。但这种影响通常与文化环境有关，特别是在东亚文化中，家族观念较为浓厚，人们通常会将隔代照料视为一种家族传承和个人乐趣，其对老年人的心理健康可能会产生一定的积极影响。此外，隔代照料对老年人心理健康的影响也与代际互惠有关，隔代照料是祖父母期望赢得尊重以及获得代际支持的一种途径，由此对老年人的心理健康会产生正向影响。

三、隔代照料政策支持的国际经验

上述分析表明，老年人参与隔代照料会对其身体和心理健康产生影响，特别是当照料负担过重时，不利于老年人的身心健康，影响隔代照料的可持续性，进而影响老年人力资源开发效能和社会经济价值的实现。为此，一些西方国家出台了各项政策，着力支持老年隔代照料者及其家庭。美国、英国、澳大利亚等国在以法律法规肯定隔代照料者的照料价值的基础上，通过经济支持、时间支持、公共服务等方式对隔代照料行为予以保障。

在法律法规方面，一些国家出台了亲属抚养、亲属寄养、法定监护等方面的法律规定，规范照料者的权利义务，对隔代照料予以认可和支持。以美国为例：2000年11月，《美国老年人法案》（The older Americans Act）中提出实行家庭照料者支持计划，为祖父母和其他55岁及以上抚养孩子的亲属提供咨询、协助照料等支持服务；2008年10月，《促进联系法》（Fostering Connections to Success and Increasing Adoptions Act）获得通过，该法案认可了祖父母进行隔代照料的价值，并鼓励各州对祖父母照料儿童的家庭予以经济和服务支持；2018年2月，出台《家庭第一预防服务法》（Family First Prevention Services Act），该法案首次允许利用联邦儿童福利金来资助隔代照料者；2018年通过的《隔代抚养支持法》（Supporting Grandparents Raising Grandchildren Act）则规定成立联邦咨询委员会，为隔代照料者提供各类支持。

在经济支持方面，主要通过为隔代照料的儿童提供照料补贴津贴、税收减免等方式进行支持。例如：澳大利亚政府为13岁以下由祖父母进行隔代照料的儿童补贴托育或其他服务机构费用，补贴资金基本能够覆盖儿童日常生活照料费用；葡萄牙直接为隔代照料者提供每年不多于30天的育儿津贴，如果祖父母与低于16岁的孙子女同住，隔代照料者就可以获得政府提供的照料津贴；匈牙利允许补贴代际转移，即可以将政府给予儿童父母的育儿津贴转移给隔代照料者；美国、英国等国通过税收减免等形式支持隔代照料，具体抵扣减免额度、税收优惠额度以及税收优惠形式等与被照料者的年龄、照料时间、家庭收入、资产状况等相关联。在美国，当子女不满13岁时，在支付与子女照料相关费用时可以申请抵扣和退税（Child and Dependent Care Credit），2021年每个子女可申请抵扣金额不超过8000美元。在英国，对于因照料12岁以下孙子女而无法继续从事工作的老年人，可以申请保险金额抵扣，补充老年人在停止工作后的国民保险记录，保障照料者在规定的年龄可以领取基本国家养老金[23]145。

在时间支持方面，主要为照料者提供假期、弹性工作等支持。例如，德国为隔代照料者提供假期支持。主要分为两种情形：一是祖父母非全职照料情形，即如果父母无法完全照料其8岁以下子女，需要祖父母进行非全职照料时，祖父母可以从子女处得到一定天数的亲职假；二是祖父母全职照料情形，即如果父母由于生病、死亡或残疾等原因完全无法照料子女，需要祖父母进行全职照料孙子女时，祖父母可以直接享受亲职假。对于仍然在工作的祖父母，他们享有10天的带薪假或者6个月的无薪假期以便在紧急的情况下照料孙子女[23]145。此外，弹性工作也为隔代照料者提高了时间灵活度，方便照料孙子女。例如，英国、新西兰等国为有工作的隔代照料者提供弹性工作安排，且一些社会组织也会为祖父母提供相关的咨询服务。

在公共服务方面，一是提供公共教育支持。例如：美国出台《国家教育和医疗保障法案》（Education and Care Services National Law）以确保隔代照料的子女能够享受到基本教育服务；发布《祖父母对残疾儿童抚养指南》（The Grandparent's and Other Relative Caregiver's Guide to Raising Children with Disabilities），为隔代照料者和残疾儿童链接相关资源；强化学校与祖父母之间的互动，学校在设计活动时会考虑到祖父母的需求，确保将祖父母照料者纳入学生家长信息统计中；对隔代照料者进行一些教育培训，以便在祖父母照料孙辈的同时提高其参与教育的能力等[24]。二是提供卫生健康服务。例如：美国着力为隔代照料儿童提供健康保险和医疗保险，于1997年8月启动儿童健康保险计划（The Children's Health Insurance Program），为家庭收入低于联邦贫困线200%的19 岁以下无保险儿童提供健康保险，解决隔代照料儿童看病就诊资金短缺问题。三是提供住房福利。例如：美国由联邦拨款支持非营利部门为隔代照料者提供经济适用房，或对其原住宅进行适老化改造，并制定“创造负担得起的住房机会的行动议程”[25]，着力解决隔代照料者住房问题。四是提供社会心理服务。例如：一些政府部门、社会组织、志愿者等通过个案工作、小组工作、社区工作等社会工作专业方法，缓解隔代照料带来的焦虑、抑郁情绪，增强隔代照料者的心理能量。

四、政策思考与研究展望

（一）政策思考

老年人力资源开发不限于有酬劳动就业领域，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中关于促进老年人社会参与的部分明确提出：“在全社会倡导积极老龄观，引导老年人根据自身情况，积极参与家庭、社区和社会发展”[26]，将老年人参与家庭发展作为社会参与的一种形式，充分肯定了老年隔代照料的价值。但从目前的政策发展来看，尚未从隔代照料视角专门提出关于隔代照料者或隔代照料家庭的支持政策。本研究基于Gilbert和Terrell提出的社会政策分析框架来阐释对隔代照料支持政策的思考。

Gilbert和Terrell认为，在制定、分析社会政策时，需要从四大部分和三大维度进行充分考量。四大部分包括分配基础、分配内容、提供策略和资金来源。其中，分配基础是指提供社会福利或社会政策的对象，分配内容是指提供社会福利或社会政策的形式，提供策略是指提供社会福利或社会政策的渠道，资金来源是指提供社会福利或社会政策过程中的筹资来源。三大维度即政策实施可能的选择、所蕴含的价值观和理论，用以厘清社会政策选择中的“为什么”，即决策者在进行决策时，有何种选择方案、受到何种价值观或理论的影响，进而作出相应的决策。

对于隔代照料支持政策而言，分配基础是向隔代照料家庭提供支持，既包括隔代照料者，也包括被照料者及其家庭成员。这里借鉴国外经验，对照料者、被照料者的年龄、照料原因等进行细化规定，分级分类提供相应的政策支持。在分配内容方面，可以采取“资金+服务”等方式。一方面提供资金支持，如为隔代照料者发放补贴，或者为隔代照料儿童支付部分学龄前服务机构相关费用、进行税费减免等；另一方面也可以提供相关服务，如为隔代照料者提供喘息服务、抚幼指导等。在提供策略方面，可以充分发挥政府、市场、社会组织等多主体力量为隔代照料者及其家庭提供多类型支持。例如：通过政府购买服务等方式，由专业的市场化机构或社会组织为隔代照料者提供抚幼知识技能培训，开展“抚幼知识进社区”等活动，增强照料技能的可获得性，提高隔代照料者照料的专业性；通过整合日间照料中心、养老服务综合体、托育服务综合体等功能，为隔代照料者每周提供一定时长的喘息服务，帮助隔代照料者减轻照料压力，为隔代照料者赋能。在资金来源方面，既可以由中央和地方政府转移支付，统筹整合“一老一小”相关政策资金资源，也需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体参与隔代照料事业。在理念和价值观维度，一方面，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略，积极老龄观、健康老龄化理念应贯穿经济社会发展的各个领域和各项政策，老年人并非被动接受照料的个体，其可以发挥主观能动性，为家庭和社会创造更大的价值；另一方面，老年隔代照料的价值应该被社会所发现和认可，虽然无法统计在国民经济核算之中，但由于老年人参与隔代照料为家庭和社会节约了巨大的经济社会成本，从价值观角度看，他们为经济社会发展作出了贡献，应为其提供一定支持以鼓励老年人根据自身情况参与家庭事务、发挥人口红利作用。因而，建议将老年人隔代照料支持纳入“一老一小”整体解决方案。事实上，养老、托育等问题并非割裂的，老年人也并非只是消极的、被动的、需要投入各类资源的，其在家庭内部发挥着重要的价值。通过支持隔代照料，既解决了老年人“无法参与”的问题，也解决了儿童“无人照料”的问题。目前，各地正组织制定“一老一小”整体解决方案。

（二）研究展望

在我国托育服务体系尚未健全的情况下，老年人参与隔代照料成为我国老年人力资源开发的重要方式。隔代照料具有较大的社会经济价值：一方面可以减轻年轻父母的照料负担，提高其生育意愿，促进人口长期均衡发展；另一方面也可以推动女性就业，缓解女性家庭—工作矛盾，促进经济增长。同时，隔代照料也可以对老年人的身体和心理健康产生积极的影响。从全球范围来看，为进一步提高隔代照料的质量和可持续性，一些西方发达国家制定了相关政策法规，为隔代照料家庭提供经济支持、时间支持和公共服务支持。与一些西方国家不同的是，我国传统文化具有深厚的家族文化底蕴，在重视家庭传承、家族关系等传统家庭观念的影响下，隔代照料通常被视为一种利他选择，很多老年人自觉参与隔代照料，甚至认为提供隔代照料是其应尽的责任。再加上家庭内部的代际劳动价值未被计入GDP核算，使得隔代照料的经济价值往往被忽视。从老年人力资源开发的角度，需要持续关注无酬家庭劳动的价值。

一是要深入分析、综合研判隔代照料的经济价值。例如，通过机会成本法、替代商品法、意愿调查法等多种方法提高老年隔代照料经济价值估算的精准度，并根据我国人口老龄化趋势对未来老年隔代照料的经济价值进行预测，从经济社会发展全局分析老年隔代照料价值。

二是要统筹考量老年人隔代照料的经济成本。老年人参与隔代照料不仅带来经济价值，也产生一些经济成本。例如：很多研究发现隔代照料对老年人的身体和心理健康状况产生不利影响，会在一定程度上增加健康支出；也有研究发现，老年人与年轻父母在照料、育儿理念上存在差异，进而影响代际关系、女性就业等，从而产生一定的经济成本。通过分析隔代照料的经济成本，可以帮助我们客观、理性、辩证地看待老年人力资源开发过程中可能面临的问题。

三是要从多学科视角细化分析老年隔代照料的社会性价值与成本。除了从经济视角分析隔代照料外，还需要从多学科视角分析老年人力资源开发特别是隔代照料的价值与成本。例如，在现有研究基础上，从社会学视角着力丰富隔代照料与家庭关系、社会参与、孝道文化等方面关系的研究，明确影响方向、影响因素和影响机制，为老年人力资源开发相关研究提供实证支撑。

四是要强化老年隔代照料的政策研究。目前，针对老年人力资源开发，特别是隔代照料的研究多从理论角度探讨隔代照料的动力机制、影响等，而对于隔代照料的政策支持路径、政策效果评估等研究不足。需基于相关理论和实证分析，进一步加强隔代照料者、隔代照料家庭在现阶段面临的政策诉求、堵点难点等分析，为精准有效地制定和实施相关家庭政策提供决策参考。