全球金融治理竞争力：指标构建和跨国比较*

倪淑慧 刘东民

引 言

在当今世界百年未有之大变局下，最为关键的变量在于世界主要国家之间的力量对比(张宇燕，2019)。以中国为代表的发展中国家群体性崛起，必然要求提升其在全球金融治理中的相对地位，这就与以美国为代表的西方发达国家形成了竞争关系。在参与全球金融治理的过程中，这种竞争关系主要表现为各国在国际金融制度领域的竞争，即围绕着制度或机制运行规则而展开的对规则设定主导权的竞争(李巍，2017)。因此，现有全球金融治理体系的主导国会通过在已有制度内约束崛起国，甚至以直接退出现有机制的方式，维护自身主导权，限制崛起国参与国际规则设定的权力。

国际货币基金组织(IMF)的份额改革是一个典型案例。2010年IMF通过了份额和治理改革(Quota and Governance Reforms，即第14次份额总检查)，决定将超过6%的份额从代表性过高的成员国转移到代表性不足的新兴市场和发展中国家，而中国的份额将从此前的3.994%大幅上升至6.390%，跃升为IMF第三大份额国。但是，由于美国国会拖延了5年才批准该议案，IMF份额改革直到2015年方得以完成。由此可见，在作为集体行动的全球金融治理当中，少数拥有强大国际竞争力的国家可以通过纯粹基于本国利益的国家权力介入，而大大增加集体行动的难度，并降低全球金融治理的公正性和效率。

在国际层面上，如何根据主要国家力量的对比和变化，调整和分配各国在全球金融治理体系当中的话语权，是增强全球金融治理的公平性并提升其效率的关键，也是未来全球金融治理改革的重要方向之一。深入分析和测算各经济体参与全球金融治理的竞争力，为中国提升竞争力提供参考，这是本文写作的主要目的。

一、全球金融治理竞争力：概念界定与指标选择

全球治理是国际社会相互协作从而解决全球共同面临问题的过程，在这个过程中，参与主体的行为则以一系列国际社会认可的制度、规则以及规范为基础(张宇燕、任琳，2015)。因此，全球治理的本质是调节全球问题中利益冲突的集体协作活动。James N.Rosenau(1995)在界定治理概念时，指出相比传统的政府统治，治理还应包括非政府间的私人协作机制。在这个层面上，全球治理需要政府(即国家)，在国际协作和全球问题解决中发挥作用，也需要超越国家层面的国际规则的构建和实施。因此，尽管主权国家在过去、现在、将来都是国际治理的主角，但是其在全球治理体系框架中的作用和效果也是有限的，而各个国际组织则突破初创时期的地域、领域的限制，在当今国际政治、经济、金融乃至社会各个领域发挥作用。鉴于国际组织满足了金融全球化的需求，其在全球金融治理当中的重要性有目共睹，且各国政府很多时候需要通过在国际组织中协商来解决国际金融问题，因此本文选择国际组织作为全球金融治理的主体。值得注意的是，选择国际组织作为全球金融治理主体，并非否认主权国家在全球金融治理当中始终扮演核心角色，而是因为主权国家需要通过国际组织这样的平台才能更好地在全球金融治理中发挥作用。如果主权国家绕开国际组织来解决国际金融问题，这一行为就不属于全球金融治理的范畴，因而也不是本文的研究范畴。

在明确了国际组织作为全球金融治理主体之后，我们还需要考察全球金融治理的主要内容，才能确定将哪些国际组织纳入考察对象。根据联合国训练与研究所的课程对全球金融治理的理解，全球金融治理的目标是维持稳定的国际货币体系和公平的国际金融体系。前者有利于国际货币体系的预测和国际经济交易支付的便利，后者是有利于信贷分配的公平性和有效性，进而保护世界各国和地区的投资利益(Bradlow，2009)。有学者认为，除了国际货币体系和国际金融监管体系，全球金融治理体系还应包括全球金融治理机制的改革，包括国际货币金融机构的改革，也包括全球金融治理与改革的决策主体改革，比如如何更好地发挥二十国集团(G20)的作用。还有学者指出，除了国际货币体系改革、全球金融业监管和全球金融治理机构改革，全球金融治理还应包括国际宏观经济政策及协调、区域金融合作、国际资本流动等问题(张礼卿，2021)。本文认为，以上所述均可以看作是全球金融治理的主要内容。

在此基础上，本文筛选相应国际组织纳入分析框架。有学者指出二战后布雷顿森林体系所建立的IMF和世界银行集团(WB)、一战后建立的国际清算银行(BIS)、七国集团(G7)所建立的金融稳定论坛(FSF)以及在各地区建立的区域性开发银行，如泛美开发银行(IDB)、亚洲开发银行(ADB)、欧洲复兴开发银行(EBRD)、非洲开发银行(AfDB)等共同构成了当代全球金融组织体系，并将上述国际金融组织体系分为全球宏观稳定类、区域多边开发类、金融监管与标准制定三大类(上海发展研究基金会全球金融治理课题组，2016)。熊北辰(2021)则认为参与全球金融治理的国际组织还应该包括：欧洲金融稳定基金、阿拉伯货币基金组织、金融稳定理事会(FSB)、国际保险监督官协会、国际证监会组织、国际会计准则理事会、东亚及太平洋中央银行行长会议组织等。除此之外，经济合作与发展组织(OECD)、巴黎俱乐部(Paris FC)、金砖国家新开发银行(NDB)、清迈协议(CMI)、亚洲基础设施投资银行(AIIB)等国际组织也常常被纳入分析框架(张庆麟、刘天姿，2012；Tsingou，2014；潘庆中等，2015；洪小芝，2012；张茉楠，2016)。

结合上述研究，本文选择以下正式或非正式国际组织作为全球金融治理的主体，包括IMF、WB、BIS、OECD、G20、FSB、Paris FC、IDB、AfDB、EBRD、欧洲投资银行(EIB)、ADB、AIIB和NDB，合计14家国际组织。

最后，本文将确定衡量与测算一个经济体全球金融竞争力的量化指标。国际组织是通过制定国际金融规则来开展全球金融治理的。如Keohane(1988)所言，国际组织中的规则实际上反映了组织内事实上的各成员国之间的相对权力地位。因此，本文将经济体在全球金融治理中的竞争力界定为其参与国际组织规则设定的相对权力，并进一步分析，这种相对权力的量化指标可以由经济体在国际组织中的份额与投票权来表示。

二、全球金融治理竞争力：指标构建

(一)一级指标选取

区别于以往研究根据全球治理内容对国际组织进行分类。本文根据全球金融治理的组织机制和层次进行分类，首先根据国际组织机制将全球层次分为正式国际组织和非正式协调平台，然后根据治理层次将正式国际组织分为全球层次国际组织和区域层次国际组织，最终将全球金融治理竞争力分为全球经济金融组织竞争力、非正式协调平台竞争力和区域多边金融组织竞争力三个一级指标(具体分类详见表1)。

表1 全球金融治理竞争力一级指标

之所以先根据国际组织机制将全球金融治理分为正式国际组织和非正式协调平台两种类型，是参考Donald 等(1982)对正式和非正式国际机制的区分，即两种机制在建立依据和实施保障两方面存在较大差异。其中，正式国际机制建立的依据是法律文件，因此对成员国具有法律约束力；实施保障主要通过设置实体组织架构，比如IMF、WB都设有理事会和执行董事会这种实体部门以保障相关协议的落实；非正式机制则更多是依据成员国共识建立，即成员国之间共同追求的目标，协议的落实上更多依赖成员国之间的相互监督和利益牵制，比如G20等。由此可以看出，在两种机制下各成员国达成一致意见的效力和保障一致意见实施的途径存在较大差异。

进一步根据层次对全球金融治理主体进行分类。主要是因为在全球化时代，各国通过各种方式参与竞争和合作，没有哪个国家或机构可以控制或掌握充足的资源，进而有能力解决全球面临的所有问题。这是因为全球治理的基本分析单位是全球的、地区的或跨国的权威性规则塑造和执行多重层次体系(Held，2002)。全球金融治理需要各种行为体之间进行沟通和协商，共享各种资源和信息，采取协调一致的行动。如果一个机构会员覆盖全球主要国家，那么在这个机构相关机制下形成的决策、意见、方针等文件，将有可能在全球范围内实施和推广；而区域性金融机构则主要在区域范围内发挥作用。

(二)二级指标选取

接下来需分析选择哪些指标来衡量经济体在上述14个国际组织中的竞争力(代表权和主导权)。以IMF为例，分析一国或地区竞争力的表现方式。一国或地区想获得IMF的会员(代表)资格，首先需要向IMF递交申请；董事局审议通过后，需要向管治委员会提交一份关于申请国的“会员资格决议”报告；在管治委员会接纳申请后，申请国签署入会文件才可以成为正式成员国。在管治委员会的“会员资格决议”报告中，会给出分配给申请国“配额”比例的建议，该“配额”则决定了成员国应付会费的规模，投票权、特别提款权(SDR)分配以及接受资金援助的份额。这表明会员份额是成员国在IMF的代表权和享受会员福利的份额，是衡量该成员国在IMF相对地位的指标。由此可以看出，会员份额可以作为衡量一国在IMF中代表权的指标。

图1 全球金融治理竞争力指标构建和权重资料来源：作者绘制。

在决策机制上，IMF采取的是协商一致和投票表决两种议事规则，其中前者是IMF执行性董事广泛使用的规则，多在非正式会议上进行，后者则是在进行重大事项决议时采用，因此更能代表成员国在决策机制中的相对权力。投票表决机制包含加权投票制度和多数表决制度，前者表示成员国投票权由基本投票权和基于份额的投票权构成，后者则有助于重大决策的尽快产生。由此可以看出，投票权重可以作为衡量一国在IMF相对主导权的指标。因此，本文选择经济体在国际组织中的会员份额和投票权重作为全球金融治理竞争力指数的二级指标。

(三)数据来源及指标构建方法

本文所涉及的数据均来自14家国际组织的官网。具体指标构建方法如下。

第一步，标准化。单个指标均采用标准化值，单个指标标准化为100，指标范围为[0，100]。以投票权重为例，首先分别取所有样本国家投票权的最大值和最小值，用最大值减去最小值得到该指标的差；其次，用各国的权重比减去最小值，再除以差；最后，用得到的商乘以100，就得到该指标指数值。具体见下面公式：

(1)

特殊数据处理过程如下，部分正式和非正式国际组织没有会员份额或投票权重数据，按照是否为会员平均权利。比如AfDB只有投票权重数据，没有会员份额数据，那么假定会员份额在会员间平均分配，会员国家取值100，非会员国家取值0。此外，还有部分正式或非正式国际组织既没有会员份额也没有投票权数据，使用认缴股份占比作为投票权重数据，会员份额按是否为会员平分。

第二步，一级指标构建。首先，会员份额指数和投票权重指数各自赋权50%，得到单个机构或平台中样本国家的全球金融治理竞争力。其次，对每类机构中的单个机构或平台平均赋权，得到分类的竞争力指数。比如对IMF、WB、BIS和OECD平均赋权，得到全球金融组织竞争力；对G20、FSB和Paris FC平均赋权，得到非正式协调平台竞争力；对IDB、AfDB、EBRD、EIB、ADB、AIIB和NDB平均赋权得到区域多边金融竞争力。

需要说明的是，本文没有按照以往文献做法，使用股本规模作为权重依据，而是对每类机构中的单个机构或平台平均赋权，是因为本文选择的国际组织，不但包括正式组织还包括一些非正式的协调平台，后者主要通过峰会或部长会议的方式推出公报或协议，目前还缺少股本数据。最后，对三个一级指标平均赋权，得到全球金融治理竞争力指数(IFGC)。

(四)样本国家构成

本文选取了34个经济体作为评级样本(见表2)，范围涉及G20成员国、金砖国家、欧元区成员国等经济体，包含了大部分发达国家和少数经济体量较大的发展中国家，具有较高的代表性。

表2 经济体列表

三、全球金融治理竞争力：跨国对比

根据前文指标构建方法，本文测算了主要经济体全球金融治理竞争力，具体排名以及一级指标排名情况分析如下。

(一)总指标排名情况

表3给出了主要经济体全球金融治理竞争力指数的排名情况。可以看出，以美国为代表的发达国家仍在全球金融治理竞争力中占据绝对优势。其中，最具全球金融治理竞争力的美国，指数高达85.1分，超出第二名德国12.1分，这是所有相邻国家分值差距的最大值。在排名前10的国家中，发达国家获得8个席位，其中G7国家正好占据了全球前7名。相比之下，发展中国家未获得与其相符的全球金融治理竞争力；在排名前10的国家中，只有中国大陆和巴西两个发展中国家，且排名仅为第9位和第10位。

表3 主要经济体全球金融治理竞争力排名

该排名显示出美国在全球金融治理体系中仍具有最强的竞争力和主导性话语权，以美国为首的西方发达国家整体上占据强势地位；而广大新兴市场国家、经济转型国家和发展中国家在内的非西方世界则处于弱势地位。这也表明，美国可以在现有国际组织框架内表达自己的诉求，实现其所关注的自身金融利益，同时还可以利用相关规则与机制约束竞争对手，以确保自身的主导权。

进一步，本文根据会员份额和投票权重两个二级指标，分别对主要经济体进行全球金融竞争力排名(详见表4和表5)，以考察两个指标各自对排名的影响。从指数计算和排名结果可以看出，各国在两个二级指标的排名与其总指标排名差距不大。比如总指标排名第2的德国，会员份额指数以69.9排名第3，投票权重指数以76.1排名第2；总指标中排名第9的中国大陆，会员份额指数以57.3排名第9，投票权重指数以58排名第10。这表明，会员份额与投票权重两个指标对主要经济体全球金融治理竞争力排序差异的影响较小。对于中国而言，需要从三个一级指标(即全球经济金融组织、非正式协调平台和区域多边金融组织)的对比分析中，找到进一步提升全球金融治理竞争力的对策。

表4 全球金融治理竞争力二级指标排名：依据会员份额的排名

表5 全球金融治理竞争力二级指标排名：依据投票权重的排名

(二)全球经济金融组织竞争力排名情况

表6给出了一级指标中全球经济金融组织竞争力的排名情况。从中可以看出，在全球经济金融组织竞争力这个一级指标中，发达国家的竞争力更为突出。其中，美国排名第一，指数得分为100分，反映了美国在全球经济金融组织的绝对竞争力和强大话语权。以中国大陆和印度为代表的发展中国家，在这个维度的排名仅为第15位和第22位。值得一提的是墨西哥，以44.31的分数位居第10名，不仅高于中国大陆，还高于作为传统发达国家的澳大利亚。墨西哥高于中国大陆，是因为中国大陆在四大全球经济金融组织中，只位列三席；墨西哥高于澳大利亚，是因为尽管两国国内生产总值(GDP)规模相对持平，但是墨西哥对外贸易和国际储备的规模均高于澳大利亚，而这三项是全球金融组织分配份额和投票权的主要依据，因此墨西哥的排名略高于澳大利亚。

表6 全球金融治理竞争力一级指标排名：全球经济金融组织竞争力

从全球经济金融组织竞争力这个维度上来看，全球金融治理从霸权模式走向多边主义模式步履缓慢。这也表明，2008年全球金融危机后，全球金融治理体系的一系列改革尚未取得根本性进展，新兴市场国家和发展中国家在正式全球经济金融组织中话语权的提升十分有限。以IMF为例，2008年金融危机使发达国家经济遭受重创，而新兴市场国家和发展中国家的经济则凭借较高的经济增速成为世界经济复苏的中坚力量，这必然要求提升新兴市场国家和发展中国家在IMF中的会员份额和投票权重，但是改革的进程和结果却不尽如人意。通过对比2020年与2010年IMF会员份额和投票权重的变化就可以发现，尽管新兴市场国家和发展中国家的会员份额和投票权重有所提升，但是美日等发达国家的竞争力仍然得到了维护。具体来说，中国大陆的会员份额从3.72%上升至6.41%，投票权重从3.65%提升至6.08%；同样，日本的会员份额也从6.12%上升至6.48%，投票权重从6.01%上升至6.12%；美国会员份额从17.09上升至17.51%，尽管投票权重从16.74%略下降至16.51%，但是这并未改变“一票否决权”(即超过85%投票权)制度下美国的绝对竞争力。

通过上文对会员份额与投票权两项指标的分析可以看出，全球性金融组织在这两个指标的设计上是比较精细的。以IMF为例，其实施的是加权投票制度，其中基本投票权在成员国之间平均分配，而基于份额的投票权是根据一国的经济规模、发展水平、开放度、波动性等多种因素确定的，大致是与一国经济实力挂钩。随着IMF增资和成员数量的增加，基本投票权的重要性逐渐下降，基于份额投票权的重要性逐步上升。这也部分解释了前文提到的主要经济体二级指标排名和总指标排名差异较小的原因，即主要经济体在会员份额和投票权重两项指标上的排名具有较高相关性。

(三)非正式协调平台竞争力排名情况

表7给出了一级指标中非正式协调平台竞争力的排名情况。从表7可以看出，主要经济体竞争力排名相对平均，主要发达国家在第一档；新兴发展中国家出现分化，其中金砖国家的巴西和俄罗斯，率先在非正式协调平台中获得同发达国家相持平的竞争力，而同为金砖国家的中国大陆和印度，则居于第二档。中国大陆和印度位居第二档的主要原因是两国都不是Paris FC的永久会员，只是特别参与者。

表7 全球金融治理竞争力一级指标排名：非正式协调平台竞争力

与前文所述全球性经济金融组织相比，非正式协调平台既不要求成员国出资，也没有投票权的安排，其治理过程更多依据成员国经协商后达成的共识。这意味着，在非正式协调平台上，各经济体具有相对平等的话语权。同时，这也反映出一个经济体在非正式协调平台治理竞争力的高低，在较大程度上取决于该经济体加入非正式协调平台的数量，即加入就有话语权，未加入就没有话语权。

总体来说，相比全球金融组织竞争力，非正式协调平台竞争力受强国霸权影响较小，在一定程度上体现了多元治理的公平性和非正式机制的灵活性。在全球经济金融形势出现较大不确定时，各国参与国际协作过程中，为确保出现不利于自身利益情形下可以修改协议，甚至退出合作机制，通常会选择非正式国际机制(Lipson，1991)。在2008年全球金融危机后，G20这种非正式性质的灵活性机制有助于在一定程度上提升新兴市场国家和发展中国家的话语权，也为后续正式机制形成提供了时间窗口。可以说，金融危机后全球治理机制大多数为发达国家主导，少数共治性机制难以融合南北共同利益。在这个层面上，G20作为国家领导人平等对话的最高机制，能较好地兼顾协商效率和南北共治，是全球金融治理体系的重大突破。它体现了全球金融治理体系从霸权模式向多边模式的尝试，也为新兴市场国家和发展中国家参与全球金融治理及提升话语权提供了平台与渠道。自2013年起，在全球经济和全球金融治理体系中，中国大陆的地位及影响力稳步提升，推动G20将更多包容性和可持续发展问题纳入合作领域。

G20机制下新兴市场国家和发展中国家相对竞争力得以扩大进而提升，但是受限于自身组织机构设置，G20在主导全球经济金融治理中的决策和执行效率都比较低。主要表现为：历届峰会主办方都致力于在多边主义下共同达成一致目标，抑制政治和经贸纷争，避免争议性议题，同时在行动上鲜有突破。这一方面是因为，G20作为非正式协作机制，没有法律文件作为设立基础，达成的国际协议难以形成较强的法律约束力，各届峰会所通过的公报等文件只能依靠各国自觉来完成；再加上缺乏实体常设的执行机构，所达成的国际协议很难落实到位(刘宏松，2015)。另一方面，美欧等发达国家仍主导着G20的运作，为扩大其在全球经济金融治理中的领导权，对G20的转型态度十分消极，与新兴国家协调时的姿态渐趋强硬，后者短期难以改变其次要地位。此外，受中美两国贸易摩擦加剧的负面冲击，全球对G20峰会议程的关注，远不及对中美两个大国关系的关注。

(四)区域多边金融组织竞争力排名情况

表8给出了一级指标中区域多边金融组织竞争力的排名情况。从中可以看出，在区域多边金融组织竞争力这个二级指标中，发展中国家的排名显著提升。在区域多边金融组织竞争力中，中国大陆得分为64.2位居第1，略高于排名第2的德国；在全球经济金融组织中拥有绝对话语权的美国，得分55.3位居第4；同样作为新兴发展中国家的巴西和印度的排名也从全球经济金融组织竞争力中的第22和25跃升至第13和17。

表8 全球金融治理竞争力一级指标排名：区域多边金融竞争力

在全球层面的金融治理体系改革举步维艰，短期难以获得较大进展的情况下，新兴国家纷纷转向区域层面的改革，以期通过区域层面的金融治理体系改革加速或倒逼全球层面的改革。可以说，加大区域金融合作成为当前发展中国家推动和完善全球金融治理改革的次优选择。从这个维度来看，中国大陆已经在区域多边治理中承担了与自身相匹配的责任，也在区域多边合作中拥有了较大的影响力。

新冠肺炎疫情暴发后，某些全球层面的国际组织因美国特朗普政府的“退群”而面临领导力真空、经费紧张、规则破坏的境况，这导致全球治理赤字不断上升。然而，美国之外的其他国家，特别是发展中国家对全球金融治理公共产品的需求有增无减。在全球层面国际金融组织和机制逐渐弱化的背景下，必须要增强区域国际组织活力。区域组织内的成员国往往因地缘相近、文化相亲、经济互补、利益相关等因素而具备提高合作层级的可能性。未来如何在力所能及的范围内加速推动全球金融体系公共产品的创新和供给以满足局部需求，并通过区域多边金融合作推动全球金融治理合作，是中国大陆参与全球金融治理、提升自身全球金融治理竞争力的关键。

四、全球金融治理竞争力提升：中国的策略选择

一是秉承共商共建共享的原则，推动全球金融治理走向真正的多边主义。党的十九大报告指出，“中国秉持共商共建共享的全球治理观”。这一治理理念符合疫情冲击下全球金融风险上升需要各经济体集体合作的现实，适应全球金融治理体系改革需要引入新理念、新机制、新力量的需求，为疫情后全球金融治理改革提供了方向。该理念强调全球治理的话语权不能由少数国家垄断，而是由世界各国所共享(刘世强，2017)。对此，中国应在国际合作中积极倡导合作共赢的理念，强调各种规则和制度应建立在各国协商共识的基础上，避免国内金融政策溢出侵害其他经济体利益，维护全球金融稳定，让全球金融治理实现共赢共享，真正走向多边主义。

二是积极参与区域多边合作，让区域多边金融机构在全球金融治理体系中发挥更大作用。在IMF等全球层面国际组织功能等逐步弱化时，中国应致力于创新推出区域层面的金融机构和金融产品，承担起大国责任。目前，中国已经在区域开发金融领域主导创建了AIIB、NDB，在区域经济金融合作领域创建了“丝路基金”和“一带一路”倡议，成为中国参与全球金融治理并从中获得制度性话语权的新机制(刘力臻，2020)。未来应积极推动AIIB、NDB等区域多边金融组织的扩容和发展，让区域多边金融机构在全球金融治理体系中发挥更大作用。

三是推动G20机制化建设，更好地发挥其全球治理体系功能。提升G20的作用是中国参与全球治理改革的必然选择，其中推动G20机制化转型是核心。目前，G20有财政部长会议、中央银行行长会议、领导人峰会和G20全球金融治理名人小组，但是缺少实体治理机构，严重制约其职能的发挥。因此，中国应积极推动G20机制化转型，通过推动体系改革实现金融治理体系职能完善。

四是积极加入有影响力的非正式协调平台，比如Paris FC。非正式协调平台兼具多元化治理和非正式机制的特点，成为贸易摩擦和疫情冲击背景下缓解全球金融治理赤字的有效路径之一。2020年以来，新冠肺炎疫情带来全球经济衰退，使得债务问题激增；巨额的政府债务存量下，各国政府之间并没有集体行动解决条款，使得全球债务问题已恶化成“海啸”(Kose et al.，2021)。作为全球最重要的新兴债权国，中国可以正式成员国身份加入Paris FC，通过积极参与制定全球债务处理的规则与条款，维护自身的债权国利益，提升全球金融治理竞争力。

五是积极寻找与美国协商合作的结合点，共同推进全球金融治理体系改革完善。即使美国在其主导和建立的全球金融治理体系下与中国开展竞争，中美亦能找到很多协商合作的机会，从而在全球金融治理框架下建立可预期、可管理的竞合关系。中美都可以提供更多的全球公共产品，承担大国应该承担的责任，展现大国应有的担当，共同推进全球金融治理体系改革和完善。