城中村改造的土地发展权价值评估研究——以金刀营城中村改造为例

■ 李晶维 何元斌

（云南财经大学城市与环境学院，云南昆明 650221）

一、引言

目前，我国正处于经济转型升级的关键时期，城镇化是现代化的必由之路，也是促进经济成功转型的关键点，2020 年党的十九届五中全会提出“构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化”的重要举措，即健全城乡发展一体化体制机制，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路①来源：中华人民共和国中央人民政府网（https://www.gov.cn/）。。2014 年，国家发改委发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》指出“加快城区老工业区搬迁改造，大力推进棚户区改造，稳步实施城中村改造，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，全面改善人居环境”。所以，在新型城镇化过程中做到以人为核心，做到城镇化成果共享是顺利完成新型城镇化的重要突破点。

土地发展权是由于土地权属变化引起土地利用效率提高带来的收益。我国目前城中村改造的主要方式是通过土地征收将城中村集体所有的土地转变为国家所有，继而在城市一级土地市场出让，以此来提高城中村土地的利用效率，优化城市空间结构布局。而土地征收后土地发展权的收益分配不仅是新型城镇化需要着重考虑的问题，也是促进城乡一体化，缩小城乡收入差距环节的突出问题。

学术界关于土地发展权的研究主要集中在收益分配“归私”与“归公”的争议上（岳文泽等，2021；宗仁，2018）[1][2]，但是，在我国城乡二元土地制度的背景下，我国农村土地发展权的权益一直“归公”，所以，张侠等（2006）[3]、李倩和许晓东（2018）[4]认为要引入市场谈判机制，借助市场机制科学测算城中村改造的土地发展权价值，实现增值收益的合理分配。虽然，学术界逐渐关注到新型城镇化发展过程中土地发展权的问题，但是，对土地发展权价值的评估还没有一个统一的评估标准，所以，本文主要以金刀营城中村改造为背景来评估农村土地发展权的价值，为实现农村土地发展权收益的合理分配奠定一定的基础。

二、城中村土地评估体系的构建

（一）改造前城中村土地的估价体系

由于目前农村土地的所有权只能在集体之间流转，农村土地市场是不完全的土地市场，这导致农村土地的价值不能通过完全的土地市场交易来实现，所以，现在关于农村土地所有权交易的价值主要通过意愿价格法、国家征收补偿价格法、农民退出补偿价格法来评估。意愿价格法主要是以被调查者的回答为基础，根据被调查者的支付意愿或者受偿意愿来建立数学模型，从而评估出被征收土地的价值，但是，意愿价格法评估出的价值是非市场价值，所以，在一定程度上意愿价格法下的价值很难具有说服力。国家征收补偿价格法是政府根据集体土地的原有用途、类型、大小等对被征收土地的集体和农民给以一定的补偿，但是，征收补偿的标准是由政府单方面来制定，农村集体和农民没有参与制定征收补偿标准的权利，而只能被动接受征收补偿的标准，所以，征收补偿时征地政府与农村集体、农民是不平等的，政府是处于优势的一方，而村集体和农民是处于弱势的一方。因此，可以看出征收补偿价格法下的土地价值违背了资产评估的公平性原则。

综上，本文参考胡银根（2013）[5]、苑韶峰等（2021）[6]采用退出补偿价格法来评估改造前城中村土地的价值，该估价方法将城中村土地的价值分为住房保障价值、生产经营价值、经济财产价值、情感传承价值四个方面，该估价方法在考虑城中村土地内在价值的基础上，本着充分尊重农户的意愿来评估土地征收价格。具体公式如下：

其中，P 为土地退出补偿价格，P1、P2、P3、P4分别为住房保障价值、生产经营价值、经济财产价值、情感传承价值。

1.住房保障价值

由于城中村土地地理位置的特殊性，现在城中村土地主要是城中村农民的宅基地，城中村宅基地上的房屋除了城中村农民自住，一部分房屋还用于出租以获得经济收入，所以，城中村农民从宅基地获得的保障不仅包括居住保障，还有生活保障、失业保障。如果城中村土地被征收后，城中村农民不仅会失去可以居住的房屋建筑，也会失去依附于城中村宅基地上建筑物的财产权，主要表现为宅基地和房屋带来的出租收入。所以，将城中村土地的住房保障价值分为居住价值和保障价值：

其中：H 表示居住价值，S 表示保障价值。

居住价值主要以公租房的租赁价格为依据来计算：

其中，H 为单位宅基地的居住价值，A 为城中村总人口数，r 为资本还原利率，B 为城中村宅基地总面积。c 和m 分别为当地政府规定的人均住房保障面积、人均每月单位面积租金金额。

保障价值以政府对农民和城镇职工的社会保障补贴为依据来计算，公式为：

其中，S 是单位宅基地的保障价值，Y1是政府为城镇职工缴纳的养老保险补贴，Y2是政府为农村居民缴纳的养老保险补贴，r 是资本还原利率，B 是城中村的面积。

2.生产经营价值

农村宅基地作为生产活动的空间，生产功能主要有养殖、出租或复垦为耕地，由于城中村宅基地地理位置的优越性，通过出租实现的生产功能最大，带来经济收益最多，所以，城中村土地的生产经营价值可以通过收益还原法进行测算，公式为：

P2是单位土地的生产经营价值，E 是土地所在区域的平均租金，r 是资本还原利率，S 是建筑面积，C 是人均住房保障面积，A 是人口。

3.经济财产价值

由于农村宅基地未来收益可能具有不确定性的因素，所以，可以把农村宅基地看作是金融期权中的基础资产，参照农地采用期权定价模型来对其评估经济财产价值。

在期权定价模型中需要假设以下几个方面：（1）宅基地或有权益为永续美式看涨期权；（2）宅基地交易市场属于完全竞争的市场；（3）交易规模为外生变量；（4）宅基地的收益满足几何布朗运动。则宅基地的经济资产价值为：

P3为城中村宅基地的经济资产价值，F 为城中村土地的期权价值，E 为城中村宅基地的可确定收益（即租金收入），R 为城中村宅基地出租的收益率（并且假定R/r=1），不确定性σ2、折现率r、预期收益率µ共同决定β。

4.情感传承价值

农村社会的文化情感是全体农村居民共同投入的结果，目前关于农村宅基地的情感传承价值还没有一个公认的衡量标准。因此，本文根据刘丹和巩前文（2020）[7]的研究，以农村居民人均文化娱乐支出为基础来测算城中村宅基地的情感传承价值。公式为：

其中，E 是农村居民人均文化娱乐支出，A 是农民所在村庄的总人口，B 是村庄宅基地的总面积，r是资本还原利率。

（二）改造后城中村土地的估价体系

本文采用特征价格模型对改造后城中村土地的价值进行评估。特征价格法的一般形式为：P=f（f1，f2，…，fn），其中fi表示被评估资产的特征属性。在实际的评估中，特征价格法主要有线性方程、半对数方程、对数方程三种函数形式，具体如下：

公式（10）为特征价格法的线性方程函数，公式（11）为半对数方程函数，公式（12）为对数方程函数。P 表示土地的价值，α 表示常数项，β 表示特征变量的系数，X 表示土地的属性（即特征变量），ε表示随机误差项。

三、案例分析

（一）案例概述

金刀营城中村位于昆明市盘龙区金辰街道，东起北京路，西至盘龙江沿河道路，北至金色大道，南至万源路，被誉为昆明市的“黄金城中村”。2008年金刀营城中村改造项目被列入城改计划中，但由于城改项目和征收工作的复杂性，2019 年该城改项目才正式拉开序幕。该项目涉及改造面积约499.10亩，净用地面积约332.53 亩，拆迁总建筑面积约85.24 万平方米，涉及集体土地面积约289.27 亩，涉及拆迁总户数约487 户。

（二）改造前城中村土地的价值

1.住房保障价值

根据昆明市公租房租赁的相关要求，昆明市公租房的租赁面积标准为20m2/人。根据昆明市本地宝公布的天骄北麓项目、合心园项目、普惠园项目等22 个公租房项目的相关信息，本文取22 个公租房项目2019 年的单位面积月平均租金12.87 元为租金标准。而金刀营城中村改造项目涉及的村集体土地面积约289.27 亩（192 846.67m2），涉及拆迁总户数约487 户，根据第七次全国人口普查主要数据，云南农村地区平均每个家庭的人口为4.92 人，所以，本文假设以4.92 人为金刀营城中村的户均人口，那么，拆迁涉及总人口为2 396 人。资本还原利率参考5 年以上长期贷款利率4.90%，所以，金刀营城中村的居住价值为：

根据农村居民社会保险的相关规定，农村居民的社会保险费用全部由农民个人承担，所以，农村居民的社会保险费用由政府支付的那部分保险金额为0 元（即Y2=0）。而关于城市居民社会保险缴纳标准按照我国城镇居民养老保险和失业保险的规定，企事业单位按职工工资总额的20%为其缴纳养老保险费，按职工工资总额的2%为其缴纳失业保险费。本文以2019 年昆明市城镇居民年平均工资94 100 元为职工工资总额来计算生活保障价值。

2.生产经营价值

根据58 同城的数据显示金刀营周边城中村住宅租金每月每平方米23.43 元，所以，本文以23.43 元为金刀营城中村的出租收益，则金刀营城中村土地的生产经营价值为：

3.经济财产价值

根据相关学者对中国商品住宅成交平均价格、租赁房租金、城市居民消费价格增幅等情况的分析，发现我国房租年均增速保持在4%①苑韶峰，张晓蕾，李胜男，朱从谋，申屠楚宁.基于地域和村域区位的宅基地价值测算及其空间分异特征研究——以浙江省典型县市为例［J］.中国土地科学，2021，35（2）：31-40.，所以本文假设出租的预期收益率为4%；我国潜在经济的增长率取6.73%②周跃辉，周定根.2017-2021 年：中国经济潜在增长率测算分析与政策建议［J］.国家行政学院学报，2018（2）：92-97+137.。那么根据公式（7）和（8）金刀营城中村土地期权价值为4.75（表1），在假设确定性条件R/r=1 下，当金刀营城中村的年租金收入为284.16 元/m2时，由此带来的经济资产价值P3 是1 335.51 元/m2。

表1 金刀营城中村土地期权价值表

4.情感传承价值

根据《昆明市统计年鉴》2019 年昆明农村居民人均文化娱乐支出292.85 元，则城中村宅基地的情感传承价值为：

所以，金刀营城中村2019 年12 月的土地征收价值为：

最后，根据国家统计局公布的月度环比CPI 数据，金刀营城中村2021 年5 月的土地价值为每平米7 790.82 元。

（三）改造后城中村土地的价值

1.特征变量的选取和量化

本文通过中国地价信息服务平台筛选出2018 年1 月-2021 年5 月昆明住宅用地交易的232 个样本，参照朱一中等（2015）[8]的做法，将土地价值影响因素分为个别因素、区位因素、邻里因素三个方面，选取14 个特征变量来构建特征价格模型，特征变量的定义和量化方法如表2。

表2 特征变量的定义和量化

续表

对样本数据的描述性统计分析如表3 所示，其中成交价格根据国家统计局公布的月度环比CPI 数据统一修正为2021 年5 月的价格（即样本中最后一块地的成交时间）。

表3 特征变量的描述性统计

2.特征价格模型的建立

首先本文根据不同函数形式的意义，分别对三种函数形式的特征价格模型进行分析（表4）。从中发现对数函数形式的拟合优度（调整的R2）为0.904，均高于线性函数和半对数函数的拟合优度，说明对数函数形式的解释能力在三种函数形式中最强，可以解释因变量的百分比大约为90.4%；并且D-W 检验结果显示，回归结果的D-W 的数值是1.537，该值接近于2，说明特征变量的自相关性不明显，即不存在误差的序列相关性。所以，本文选取对数函数形式来建立特征价格模型。

表4 三种模型对比

由表5 可知，对数函数的特征价格模型方差分析的显著水平为0.000，拒绝了全部回归系数为零的原假设，即方程总体线性关系是高度显著的，表明样本中特征变量与土地成交价的对数值之间存在显著的线性关系。

表5 对数函数形式的回归模型方差分析

3.特征价格模型下土地价值的评估

表6 表明各特征变量的容忍度均大于0.1，方差膨胀因子VIF 小于10，说明各特征变量不存在多重共线性问题。根据表6 的回归结果可以看出，在5%的显著性水平下，14 个变量中有9 个变量通过了显著性水平的检验，这9 个变量分别为交易类型、是否靠近地铁站、面积、容积率、距市中心的距离、距超市的距离、距公园的距离、距购物中心的距离、距重点小学的距离，说明这9 个特征变量对昆明市住宅用地的取得价格有重要的影响。

表6 回归结果

续表

根据表6 可知：（1）个别因素对地价的影响如下：当交易类型属于拍卖时，会使得ln（成交价格）增加0.428 个单位，拍卖相对于挂牌是属于更加市场化的交易方式，在拍卖这种交易方式下，会形成多个买家互相竞争买地的情况，从而形成卖方市场，最后卖方会以最高的价格来出让土地。当地块靠近地铁站时，即地块周边1km 范围内有地铁站，相应地，ln（成交价格）会增加0.281 个单位。当ln（面积）每增加一个单位时，ln（成交价格）增加0.972 个单位，这可能是因为大面积的土地可以让房地产开发商进行大规模开发，降低了开发的单位成本，获得规模收益，所以，大面积土地更能得到开发商的青睐。ln（容积率）增加一单位ln（成交价）增加0.544个单位，这是因为容积率在合理范围内，越高的容积率代表土地利用效率越高，相应地，地价也会越高。

（2）区位因素对地价的影响如下：ln（距市中心的距离）每减少一个单位ln（成交价）增加0.343 个单位，所以，土地离市中心越近地价就越高，一是市中心聚集了商业、文化、金融等配套设施，完善的生活配套会增加周围土地的价格；二是市中心商业用地价格的高收益会倒逼住宅用地价格的提高。

（3）邻里因素对地价的影响如下：ln（距超市的距离）每减少一个单位ln（成交价）就增加0.184 个单位；ln（距公园的距离）每减少一个单位ln（成交价）增加0.127 个单位；ln（距购物中心的距离）每减少一个单位ln（成交价）增加0.189 个单位；ln（距重点小学的距离）每减少一个单位ln（成交价）增加0.046 个单位，这表明人们对生活便利性、教育的重视程度较高，当地块离超市、购物中心、重点小学越近时，那么地价越高。

本文按5%的显著性水平标准，交易类型、是否靠近地铁站、面积、容积率、距市中心的距离、距超市的距离、距公园的距离、距购物中心的距离、距重点小学的距离9 个特征变量指标进入模型，回归结果如表7 所示。根据回归结果，可以得到2021年5 月金刀营城中村土地作为住宅用地的价值为每平米17 253.02 元。

表7 特征变量的回归结果

2021 年5 月金刀营城中村改造前的土地价值为每平米7 790.82 元，改造后的土地价值为每平米17 253.02 元。根据相关文件，金刀营征收过程中对地上建筑物的补助约为6 008.07 万元，扣除地上建筑物的补偿，金刀营城中村改造后每平米土地增值（即发展权价值）9 391.72 元，约为改造前价值的1.21 倍。

四、研究结论与建议

本文以昆明市金刀营城中村改造为例，采用退出补偿价格法来评估金刀营城中村改造前的土地价值，再利用2018 年1 月-2021 年5 月昆明市232 宗住宅用地的成交数据为样本构建特征价格模型评估金刀营城中村改造后的价值，最后，将改造前后的价值对比发现，金刀营城中村改造后土地价值大幅增加，由此产生的土地发展权价值为9 391.72 元/m2，约为改造前价值的1.21 倍。

基于以上结论，本文就我国农村土地从集体土地转化为国有土地产生的土地发展权相关问题提出以下建议：

1.土地对于农民来说是生存的基础，政府征收农村土地时，不能只是采用“一次性补偿”的策略，而不考虑农民土地被征收后长期的生存问题，政府应积极推进农村土地发展权收益分配“公私兼顾”，改变原来土地发展权收益“归公”的局面，让农村集体和农户参与到土地发展权收益的分配体系当中，实现土地发展权收益合理分配。

2.退出补偿价格法下农村土地价值的评估本着“损失什么，补偿什么”的原则，引入市场机制，把土地的社会保障价值和情感价值考虑在内，更加公平、合理的从农村土地发挥的功能来衡量农村土地的价值，该方法不仅为建立农村土地价值评估的体系奠定了基础，而且，该方法同时适用于城市房屋拆迁时价值的测算。

3.特征价格模型的建立过程中需要运用大量的土地交易样本，这在一定程度上保证了评估结果的合理性和准确性。但是，特征价格法对样本数据的准确性要求十分严格，并且，目前对于土地价格影响因素的量化方法比较多样，所以，相关土地交易数据库的建立和土地价格影响因素量化方法的统一对于规范特征价格模型在土地评估中的运用显得十分重要。