党建引领-全科网格基层治理研究——以深圳市F街道为例

深圳大学政府管理学院 游思琦

一、党建引领-全科网格基层治理的重要性

基层治理是国家治理的基石，城乡社区治理则是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程之一。社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体，而社区治理则是强调在一定区域范围内政府、社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动[1]。如何提升社区治理的效能？习近平总书记强调，加强党的领导是其中的关键。党的十八大以来，中央政府愈发重视基层党组织建设。党员同志扎根基层，其先锋模范作用得以充分发挥，“一核多元”的社区治理模式也在全国党员齐心协力之下得以构筑，我国社区治理随之迈向新的发展阶段。

“网格化”的概念在新时代基层治理过程中应用广泛。网格依托于互联网，将诸多数字化的资源、设备融为一体，为人们的生活提供了更多的便捷性。随着我国社会结构的变化，相关理论的内涵亦在不断实践过程中发生了变化，与我国基层治理的适配程度不断提升。最初的“网格化管理”已逐步发展为人性光辉更加鲜明的“网格化治理”。前者以实现整合组织资源、提高管理效率为目标，将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，通过利用现代信息技术和各网格单元之间的协调机制，提高各个网格单元之间信息交流的有效性和共享资源的透明度[2]。而后者则摒弃了前者较为死板的“官本位、管控思维”理念，强调以民为本，目标在于以优质的公共服务满足公众日益增长的需求，整体的运行逻辑是具有整体性和协调性的[3]。治理与管理虽然只有一字之差，但二者在主体、权源、运作等方面皆存在着显著的差异：治理让社会乃至个人都成了主体，实现了主体由单一走向多元的转变；治理的存在赋予了人民一定的直接治理权，促进了共治与自治；治理摆脱了单向、刚性的既有特征，形成了交互包容的运作模式。

二、深圳市F街道党建引领-全科网格基层治理的实践

F街道定位明确、区位优势明显，约有15.4万常住人口，既是所属行政区的交通枢纽，又是当地高新企业、大型企业的聚集区域，但到目前为止该街道在治理方面仍存在着较大劣势：一方面，“原关外后发地区”的属性导致F街道的发展不如原关内地区，公共基础设施的建设也还不够完善；另一方面，F街道成立时间只有短短5年，基础网格于行业网格交叉重叠的问题促使F街道的治理基础较为薄弱。为切实改进街道内存在的诸多问题，更好地为街道居民提供服务，F街道积极投入党建引领的热潮，充分发挥所属行政区已形成的网格化治理优势，走出了极具当地特色的党建引领全科网格基层治理之路，构建了党建引领“满天星-全科网格”基层治理模式。

笔者将F街道5年来开展党建引领-全科网格基层治理的过程分为萌芽、成长和发展阶段。在萌芽阶段（2017-2018年），F街道在“抓基层党建，强基层基础，促队伍建设”和“理顺基层网格化管理体制和运行机制”的基础上，为全面贯彻“党政一体”精神，尝试以系统思维统筹推进党建工作与业务工作的融合，捕捉二者的契合要点与切入口径。随后，F街道以开展“三个三”网格结对共建试点的方式成功定位了实现党建、业务两类工作融合的平衡点，创建了“三个三”+“三张清单”+“五个必访”+“六员角色”的工作模式，提升了街道网格事件整治率，将治理思路往党建引领、党政融合的方向靠拢，努力推动基层党建和社会治理纵深发展。在成长阶段（2019-2020年），F街道研制出了用于完善以党建引领为核心的基层治理体制的良方——“满天星”志愿行动。该行动将有相同或相似服务意向的党员纳入同一星群，组建“七色”党员志愿服务星群队伍，其常态化运行将党员骨干力量下沉至社区，更好地实现了党建工作与网格化治理的深度融合，提升了党建工作的延展性，成功打破体制藩篱，把党建的触角延伸到机关围墙之外，初步构建出具有“多网合一、一员多能、全域覆盖”特征，以“街道党工委领导-社区党委统筹-网格党支部管理-楼栋党小组包格-党员包楼”为指挥链的党建引领“满天星-全科网格”基层治理模式。在发展阶段（2021年至今），F街道进一步发挥“网格化”对基层治理的激活作用，在工作过程中坚持以“全领域、全周期、全人群”的理念持续深化党建引领“满天星-全科网格”基层治理模式，在综合考虑片区实有人口数量、区域特定功能等要素后，将基础网格重新划分，顺利建成22个党建网格并成立全科网格党支部。在随后的实践中初步建立以“全科指数”和党员“先锋指数”为核心的全科网格队伍考评体系，成功打通便民服务“最后一公里”。

三、存在的问题

（一）基层工作者面临较大的工作负担

F街道的党建引领“满天星-全科网格”基层治理模式，党员作为密切联系群众的主体，在充分发挥不可忽视、难以替代的先锋模范作用的同时，也面临着较大的工作压力。在F街道，疫情防控、经济发展、土地整备、开发建设等对专业型人力资源有较大需求的业务工作都已纳入党建引领-全科网格基层治理的范畴，是“将街道所承担的基本性职能下沉到网格”的实质表现，体现了在我国历史传统中强调“无限责任”的广义政府的特征。在提升基层治理效率的同时，让F街道的网格体系承担了更多的责任，也确实增加了网格员的工作负担。以“满天星”志愿活动为例，F街道35支满天星行动队每年需在工作时间外开展各项志愿服务活动近300场，派发宣传单7000余份，服务群众超过20000人次。常态化的志愿行动虽然成功把党建的触角延伸到机关围墙之外，伸长了感知群众真实需要的触角，但也确实占据了党员同志不少闲暇时间。

（二）部分工作人员对“网格化治理”的认识不足

网格化管理在十几年的发展过程中逐渐被赋予了承载有关公共服务的责任，公共服务正逐渐成为网格化管理真正的价值和目标，“网格化管理”也逐渐向“网格化治理”转变。全科网格更是在原有基础上，将疫情防控、经济发展、土地整备、基层治理等社会管理服务事项一并纳入网格，实现“一张网”覆盖社会治理全领域。F街道创建的党建引领“满天星-全科网格”基层治理模式制订了基层治理服务事项清单，将综合职能（如综合治理、公共管理、城市建设、综合执法、应急管理等）细化为20余个服务事项，力求在方方面面满足居民的需求。然而，由于部分工作人员未能充分理解网格化治理背后的深刻意涵，难以从“管理者”的角色身份中脱离出来，在面临诸多服务事项的考验时容易囿于传统管理思维，将目标框定在了“秩序维护”和“管理”的范畴，从而把基层治理的重点放在了矛盾纠纷和安全隐患排查等管理类型事务而非服务类型事务，更多体现了管理和维稳层面的职能。

（三）居民主动参与治理程度低

网格划分的最初目的是促使空间基础网格成为各政府部门构筑其基本工作单元的统一基础，从而营造有助于数据的积累、交换、转换和决策支持的优良环境。这一目的体现了网格化管理的边界感，形成了更小单元的“共同体”意涵[4]。当国家治理逻辑延伸到基层治理后，虽在基层政府治理、社会服务、秩序维护等方面取得了较好的成效，但居民参与公共治理的空间仍不广阔。网格人员开展服务工作仅仅是手段，全科网格建设最大的目的是发掘基层自治力量，实现全民参与共建网格治理，促进政府治理和基层自治的互补。当前，F街道的党建引领“满天星-全科网格”基层治理模式虽已步入新的发展阶段，但全民参与的氛围却不浓厚，居民参与治理的主体地位也不明确。街道居民本应为基层治理中不可或缺的微观力量，却受制于传统思想和观念的影响，“主人翁”意识较弱，在网格中仍然处于“被管理者”的角色中，主动参与治理的积极性较低。不属于任何组织的居民也相对游离于社区治理体系之外，不利于居民归属感和认同感的培养。

（四）缺乏健全的网格化治理考核评价体系

党建引领-全科网格基层治理，织密了党的组织体系，密切了党群关系，夯实了党的执政根基，提升了基层治理水平。但到目前为止，F街道只以“全科指数”和党员“先锋指数”的方式量化考评全科网格队伍，尚未形成健全的治理考核评价体系。首先，量化的考评方式容易导致“重数量轻质量”的后果。上级在考核时，关注考核事件的数量和办结率，并没有结合实际情况，导致网格事件真正上报的都是网格员自身可以解决或者已经解决的，反而一些需要上级部门或者各部门联合真正需要解决的事件往往都没有得以上报。其次，考评方式过于单一化。单一的考评主体具有较浓厚的主观色彩，往往不能全面考察工作成效，对综合因素的考量较少，容易忽视网格化真正的受众即居民的真实满意度、感受。最后，既有的考评方式尚未明确事项的权重划定，容易造成管理偏颇和目标选择性执行，而“选择性执行”行为导致治理目标的不完全实现。

四、完善的对策

（一）发挥居民参与治理的主体作用

第一，加快理念转变。部分观念滞后的工作者要加速实现角色转换，避免长期囿于传统管理思维，将目标局限在“秩序维护”和“管理”的范畴。虽然F街道进行网格化建设的初衷是以更加直观、清晰的方式将基层维稳机制进行全覆盖从而推进基层社会和谐稳定地发展，但这并不代表着一味将基层治理的重点放在化解矛盾纠纷和排查安全隐患等管理类型事务上。当然，基层工作者也要意识到，加速角色转换并不意味着要将各种各样的行政事项无休止地纳入网格，基层工作者应有着对网格所能承载最大阈值的基本判断。权力的下放要真正落到实处，而不是将原本属于街道的职责全权交给网格。党建引领-全科网格基层治理虽然有着“尽可能为人民群众的生活提供便利”的目标，但实现目标的途径并非全权将市场和社会可以承担的公共服务和社会治理职能纳入其中。事事交由网格，不仅没有实现网格力量的增长，反而加重了网格的负担，使得网格在繁重任务之下，无法针对性解决问题，甚至面临全线崩盘的风险。

第二，激发群众参与热情。居民参与是增进社区内居民交往，形成共同价值和行为规范等社会资本的重要外在形式与载体，无论是从治理的合法性的象征意义，还是源于对效率的追求，鼓励和促进居民参与都是社区治理的必然选择[5]。一方面是加大政府信息公开力度。F街道开展党建引领-全科网格基层治理已有5年时间，但辖区居民对此项工作的认知依然不够全面，这与居民主动获取政府信息渠道有限有一定的相关性。除了传统的官网通告、媒体报道、宣传海报、工作总结会议等信息公开方式，还应充分利用短视频、微信公众号、微信群聊等新媒体传播渠道，让辖区居民知晓所处网格的日常动态、实施成效等信息，以此来提升居民参与基层治理的积极性，化被动为主动，不断引导居民主人翁意识的觉醒。另一方面是注重培养居民的民权意识。当前，F街道党建引领-全科网格基层治理已经步入新的发展阶段，但全民参与的氛围却不浓厚，当地居民仍然处于“被管理者”的角色之中，习惯性地认为自己与“基层治理”之间并无关联，只需要被动接受街道采取的一系列治理措施即可。因此，F街道居民往往缺乏“主人翁”意识，主动参与治理的积极性较低。F街道应高度重视网格居民提出的宝贵建议，参照民意对相关社会事务进行精准化处理，让居民的建议落地，充分调动其积极参与全科网格治理的热情。

（二）建立健全网格化治理考评体系

习近平总书记指出：“标准决定质量，有什么样的标准就有什么样的质量，只有高标准才有高质量[6]”建立健全科学有效的网格化治理多元考评体系是坚持问题导向、更好发挥党建引领-全科网格基层治理作用的重要保障。

笔者以为，应当充分强化科技支撑，通过互联网、人工智能等现代信息技术提高考评的效率，以“互联网+”的形式搭建有效的治理绩效考评平台，在行政主导的基础上，拓宽市场评价、社会评价，引入专门的专家评审团，从领导重视、制度健全、责任落实、解决问题、日常管理、监督检查、群众评议等方面进行监督，奠定多维度考评的基础。在此基础之上，从考评对象、考评主体、考评内容、考评方式四个要素出发，健全全科网格化治理考评体系。

第一，明确考评对象。考评对象的明确，解决了“考评谁”的问题，是建立健全考评体系的前提。考察对象包括两个方面，一方面，要对党组织进行考评，包括对街道党工委、社区党委、网格党支部、楼栋党小组的考察。党组织是党建引领-全科网格基层治理模式的核心，从根本上决定了该模式的实施成效；另一方面，要对党员进行考评。广大党员作为党建引领-全科网格基层治理的执行主体，作为与群众联系最为密切的群体，其行为表现与工作能力很大程度影响着人民群众对党的直观印象。

第二，明确考评主体。考评主体的明确，解决了“谁来考评”的问题，是建立健全考评体系的重要组成部分。主要体现在三个方面：一是上级考评。区级党委要注重对党建引领-全科网格基层治理模式的考评，确保“街道党工委领导-社区党委统筹-网格党支部管理-楼栋党小组包格-党员包楼”五级工作统筹机制的能够稳定高效运行。同时街道党工委要注重对社区党委、网格党支部、楼栋党小组的考评，以此类推。二是群众考评。F街道居民对党建引领-全科网格基层治理的观感与建议都是评价该模式实施成效的核心依据。要畅通群众考评渠道，如通过不定期走访，了解居民对党建引领-全科网格基层治理的认知和评价；定期举办群众座谈会，倾听群众心声，确定工作方向。三是同级考评。党建引领-全科网格基层治理过程中，各个同级网格之间相互联系、相互依托、互惠互利。在部分事务的处理和解决方面，同级网格之间交流合作频繁，其他网格通常更能发现本网格存在的问题。因此要将同级网格之间的评价纳入考评体系之中，以促进网格之间的沟通，进而更好地为人民服务。

第三，明确考评内容。考评内容的明确，解决了“考评什么”的问题，是建立健全考评体系的核心内容。考评内容应当是具有因地制宜、因时制宜、因事制宜特征的。换言之，F街道应根据党支部任务的变更、网格化治理对象的差异等动态调整考评内容。

第四，明确考评方式。考评内容的明确，解决了“怎么考”的问题，是建立健全考评体系的基础。截至目前，F街道只以“全科指数”和党员“先锋指数”的方式量化考评全科网格队伍，容易导致“重数量轻质量”“选择性执行”“主观色彩浓厚”“指标脱离实际”等问题的出现。因此，党建引领-全科网格基层治理的考评方式的确定可在既有指标的基础上增加非量化因素，如引入对比机制和多元要素。前者为纵观同一特定层次下的评价对象，选择最优评价者为其他评价对象的学习对象，进而增加网格内部的竞争，提升各网格的自我调节能力；后者为综合考量来自公众、上级、同级以及自我评价等要素。