做好换届选举是进行基层有效治理的前提

中共德阳市委党校 刘洪斌

村（社区）是基层治理的基本单元，“两委”干部是基层治理的骨干力量。在进入巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键时期，按照中央和省、市要求，各县（市、区）换届选举工作已经在2021年3月份完成，经过严格的程序步骤，选出了忠诚、为民、担当、实干、廉洁、公认的村（社区）“两委”干部，为巩固脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴和基层治理现代化提供了坚强保证。经过近一年的运行，村（社区）“两委”工作有序开展，乡村全面振兴工作如火如荼开展。本文以四川丘陵地区的一个乡镇（以下简称A镇）为例进行分析。

一、充分认识这次村（社区）“两委”换届选举的背景

这次村（社区）“两委”换届不同以往，具有深厚的历史背景。

（1）第一次与县乡换届同步进行。村（社区）“两委”干部的任期以往是3年一届，上次村（社区）“两委”换届是2017年，按照惯例，2020年开始换届。基层党组织任期最新规定：“党的基层委员会每届任期一般为5年，党的总支部委员会、支部委员会每届任期一般为3年，其中，村和社区党的委员会、总支部委员会、支部委员会每届任期为5年。”[]因此，村（社区）“两委”换届延迟到今年，同县乡换届同步进行，这样大大降低了换届成本，有利于加强领导和队伍建设，方便乡村两级工作开展。

（2）是乡镇行政区划和村级建制调整改革之后的第一次换届选举。自2019年以来，四川省进行了乡镇行政区划和村级建制调整改革，即“两项改革”。A镇所在的县撤并乡镇15个，减少建制村324个，A镇减少建制村20个，取得了资源整合、要素集聚、结构优化的客观成果。但是衡量改革成功与否的标准不是看形式上量的变化，而是看内容上服务水平、治理能力、发展质量是否有提高，群众的满意度、获得感、幸福感是否增强。这次换届选优配强村（社区）“两委”班子变得十分重要，成为检验改革成果的试金石，更是深化巩固改革成果的生动实践。

（3）是实施乡村振兴战略后的第一次换届选举。自2021年开始，我国进入了实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接期。乡村振兴使农村工作实现了从点到面的转变，对村“两委”干部要求更高。原有的部分村（社区）“两委”干部年龄偏大，以A镇为例，有些已经达到66岁；有些能力不足，只适合上传下达；有些文化水平较低，不会使用现代办公设备，无法满足乡村振兴的需要。可以利用这次村（社区）“两委”换届契机，大力引导优秀人才投身基层各项建设，选出有思路、有办法的“两委”干部来，形成推动发展的强大活力。

二、切实把握这次村（社区）“两委”换届选举的特点

这次村（社区）“两委”换届选举，无论是在宏观上的换届程序步骤，还是在微观上的换届选举大会的召开，都体现了严密的程序性、规范性、民主性，呈现出了一些新特征。

（一）干部趋向于年轻化

这次村（社区）“两委”换届选举最大的特点是在年龄上趋于年轻化。以往由于历史的原因、村（社区）人员结构影响和维稳要求，一些德高望重的老人还处在领导岗位上，比如，这次换届选举前，A镇有169名村（社区）“四职”干部，60岁以上的有12人，年龄最大的66岁，共有3人。这次换届对年龄有所要求：新任村（社区）党组织书记重点提拔45岁以下、大专以上文化程度的优秀党员；继任的村（社区）党组织书记年龄一般不超过55岁，特别优秀的可适当放宽；原则上每个村（社区）“两委”班子中至少有1名35岁以下的年轻干部。换届后，A镇99名村（社区）常职干部中，60岁以上的只有1人，其他都在60岁以下，年龄最小的仅有25岁。这次换届选举，“两委”干部年龄普遍降低，优化了班子结构，推动了村（社区）“两委”班子年轻化，为基层治理注入了有生力量。

（二）干部趋向于知识化

这次换届选出的“两委”班子成员还有一个突出特点，就是文化层次普遍提高，这得益于各地拓宽了选人视野和渠道，注重从农村致富能手、大学生村干部、返乡创业优秀人才、复原退伍军人、务工经商人员中选拔村（社区）“两委”干部。换届前，村（社区）“两委”干部以初中和小学学历居多，A镇169个村（社区）“四职”干部，初中和小学学历95人，超过了一半。换届后，99名村（社区）“两委”常职干部中，初中及以下学历只有39人，占比只有39.4%，大专学历18人，村（社区）“两委”干部知识化和专业化能力得到加强。

（三）办公趋向于现代化

随着我国经济社会快速发展，现代化办公设施已经在乡村基层得到推广，原有的村（社区）“两委”干部，由于年龄偏大，学历偏低，对新知识的接收能力受限，现代办公能力不足，一定程度上影响了办事效率。这次换届选举，正赶在两项改革“后半篇”推进之际，原有的160多名村干部，只能保留90多名，为择优录取，进行了笔试，并且增加了计算机操作这一环节，目的就是要考察未来村（社区）“两委”干部的现代办公能力，为乡村振兴和基层治理能力提升打下坚实基础。

（四）任职探索了异地化

在传统的乡村治理中，考虑到社会关系及基层自治，村（社区）“两委”干部构成中，除去乡镇派出的第一书记或者乡镇干部兼任村干部外，基本上以本地村（居）民为主。这次村（社区）“两委”换届，各地探索了村（社区）“两委”干部交叉任职这种新模式。以A镇原某一片区为例，村级建制调整改革后，6个村（社区）中，有3名村支部书记来源于其他村，既交流了干部，又整合了资源，提升了基层治理能力，促进了经济社会发展。

三、准确理清这次换届选举的不足

这次村（社区）“两委”换届，由于处在特殊的历史时期，无论是在形式上，还是在内容上，都有许多新特点，选出了一批能够带领群众致富的带头人，形成了干事创业合力，但是经过近一年的运行，也发现一些亟待解决的不足和缺陷。

（一）乡镇行政区划和村级建制调整改革的双叠加效应增加了村干部的工作压力

这次换届选举是四川乡镇行政区划和村级建制调整改革之后的第一次换届选举，在乡镇行政区划调整后，大部分县（市、区）乡镇减幅30%。以A镇所在的县为例，全县45个乡镇撤并15个，减幅达33.3%，乡镇平均幅员面积73.09平方公里，平均户籍人口4.65万人，像A镇面积在140平方公里以上，从最远的村社到镇政府开车要走近40分钟，一定程度上增加了村（社）干部的工作成本。村级建制调整改革也使村所辖面积和人口双双增加，但是村“两委”干部基本上没有多大变化，换届选举以来，村（社区）仍然是以4个常职干部居多，这就导致服务面积和人口增加，工作压力增大，疲于开会和填报各种表格，静下心来与群众接触的机会大大减少。

（二）大力度的创新引起的矛盾需要一段时间的消化

这次各地进行了一些创新，如面向社会招聘、网上报名、异地交叉任职等，取得了一些成效。经过近一年的实践，也有一些问题凸显出来，主要体现在异地交叉任职上。有些村本地干部对外来任职的村干部有排外情绪，工作上往往不积极配合。例如，原B村陈某某（女）异地交叉任职到C村，被选为村党支部书记，C村向某某（女）原为村主任，由于是预备党员，这次换届选举被选为村主任（C村这次没有列入村级建制调整改革，仍然保留了村党支部书记、村主任两个职务）。在具体工作中，两人互不服气，加上其他原因，陈某某最后被迫辞职，从事个体经营。这虽然是个案，但仍然值得重视。

（三）一刀切的基层年龄要求凸显了农村人才的匮乏

这次换届选举为了实现村（社区）“两委”班子年轻化、知识化、专业化，在任职年龄上做了严格要求。最为关键的一个年龄要求就是继任的村（社区）党组织书记年龄一般不超过55岁，这也成为其他继任村（社区）干部的年龄界限，由此导致了一批善于处理基层矛盾且擅长基层治理的村干部被排除在这次换届之外。为顺利推进换届选举工作，选出优秀的村（社区）“两委”干部，不得不利用换届工作实施方案中“特别优秀的可适当放宽”这个条件，乡镇有两三个机动名额，有些村（社区）选不到合适的党支部书记，就放宽了年龄限制，充分利用了机动名额，来解决选人难问题，凸显了农村人才的匮乏。

（四）低参选率冲淡了选举的程序性

这次村（社区）“两委”换届选举，虽然经过技术处理，参与投票人数达到了法定人数，但是参选率仍然较低。以党组织换届选举为例，A镇24个村（社区），参选率最高达到了100%，如银冯村、新丰村，最低的也有84%，如飞马村。但各村都有不计入应到会党员，如D村，党员总数93人，“自费出国半年以上的”有1人，“年老体弱卧床不起和长期生病生活不能自理的”有9人，“工作调动，下派锻炼、蹲点，外出学习或工作半年以上等，按规定应转走正式组织关系而没有转走的”有33人，实到会人数只有50人，最后由50人参与投票，参选率也就成了100%。村党支部委员选举中，得票最高的凌某某50票，最低的薛某某42票。村（居）民委员会换届选举参选情况也不容乐观，由于村（居）民在外打工的多，实际到场不到一半，但是每个人可以代表3张，提高了参选率。

四、初步提出今后工作中的建议

针对这次村（社区）“两委”换届后运行中的一些不足和缺陷，提出如下建议：

（一）在以后的换届选举上

这次村（社区）“两委”换届选举是村党组织任期改为5年与县乡换届同步进行的首次换届，又处在推行“一肩挑”和“两项改革”背景下，换届选举程序上有一些不足，在今后的换届选举中需要注意改进完善。

（1）要切实加强组织领导。这次换届选举，各地加强了组织领导，落实了领导责任，并加强了工作指导，使选举工作有序进行。在今后换届选举上，要进一步加强组织领导，把加强党的领导和压实主体责任贯穿换届始终，把换届工作作为乡镇党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容。组织部、民政局要对乡镇、县级有关部门具体抓换届工作的同志进行全覆盖培训，乡镇要对村（社区）负责换届工作的同志进行培训指导，统一思想认识，提高工作能力。

（2）要增加投票基数体现民主性。农村有自己的实际情况，要根据各地不同情况进行换届选举。对于山地丘陵地区来说，人口大量外流，本地常住人口不足户籍人口一半。以这次A镇村（居）民委员会换届选举为例，选举大会实到选民最多的村只到会800人，但是该村总选民人数则有3053人，以总选民数计算，参选率不到30%，代表性较低。在今后的换届选举中，要适当增加投票基数，可选择春节期间进行换届选举，这个时间节点外出务工人员普遍回家过年，让更多的村（居）民参与进来，增强换届选举的民主性、科学性。

（3）要结合农村实际选对人。这次换届选举中和选举后出现了一些问题，如年龄限制导致的选人难问题和异地交叉任职产生的内外冲突问题等。乡村基层尤其是山地丘陵地区，人口大量外流，留下的要么年龄偏大，要么文化偏低，有些村社面临的保运转任务要大于谋发展要求，需要维持基本的运转，本地人更适合担任“两委”干部。对于一些平原及城郊中心村，优越的地理位置及自然条件，较多的常住人口，面临地谋发展大于保运转，可以适当选择一些学历高的年轻人担任“两委”干部，甚至还可以外引优化干部队伍。

（二）新一届村（社区）“两委”干部在以后的工作中要做到

（1）要加大后备干部培养力度。十九届六中全会《决议》指出，要源源不断把各方面先进分子特别是优秀青年吸收到党内来，把各方面优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来。[]要加大后备干部培养力度，建立健全村（社区）党组织书记后备人才库，实行村（社区）党组织书记县级组织部门备案管理。对一般的后备人才要跟踪培养，不只是登记报到上级组织部门备案那么简单，要真正用心去培养，用待遇去引人，用感情去留人，才能使乡村基层有人，真正让乡村活起来。

（2）要利用各种渠道加强学习。在知识、信息乱花渐欲迷人眼的今天，学习显得尤为重要。尤其是乡村基层面临一些在外打工的服务对象，那些在发达地区打过工的人，对一些法律知识、发展政策的掌握并不比我们一些村（社区）干部差。提升治理能力，首先要做的就是加强学习。一要利用学习强国、新闻联播及各类报纸平台自己学，了解最新中省市政策；二要用好城乡基层干部培训基地、党校培训和在线培训平台集中学，不断提高理论水平；三要多加强同其他村（社区）干部的交流互动，取长补短，学习先进，改进自我相互学，不断提升工作能力，真正让能力强起来。

（3）要想方设法带领群众致富。火车跑得快，全靠车头带。这次换届选举着力点就是要选出致富带头人，带领大家实现乡村振兴。村（社区）“两委”干部要以发展为己任，千山万水摸实情，千锤百炼强能力，千言万语招项目，千方百计谋发展。既要注重发展传统加工业，又要“无中生有”探索新型产业，既要依托自身优势发展特色产业，又要着力开发乡村旅游业，既要依托政府项目实现带动发展，又要利用本地成功人士实现联动发展，真正让百姓富起来。

（4）要主动接受各种监督。作为村（社区）基层干部，面临的围猎并不比乡镇及更高级别的干部少，尤其是在乡村基层缺少监督甚至监督流于形式的情况下，主动接受监督便显得尤为重要。在上一届村（社区）干部中，出问题的并不少，A镇原某一片区9个村（社区），有2个村支部书记出了问题被免职。要想更好地为群众办实事，就要做到打铁还需自身硬，主动接受群众监督、上级部门监督和网络舆情监督，让权力在阳光下运行，杜绝暗箱操作，真正让自身硬起来。

（5）要正确处理好上下关系。在基层，村（社区）干部行政化现象较为严重，一定程度上与乡村自治的要求渐行渐远，村（社区）干部地位也变得相当尴尬，很多时候上下不讨好。如果要顺利地将上级的工作完成，有时候要苦口婆心劝说老百姓支持自己，如果将每一个老百姓的利益都考虑到，有时候就无法将上级的要求完成。村（社区）干部要处理好上下关系，既要讲政治规矩，严格贯彻落实上级要求，也要践行为民宗旨，充分考虑群众的利益诉求，既要考虑个别村（居）民的建议想法，也要顾及大部分老百姓的利共同益，真正让工作顺起来。