宅基地自愿有偿退出机制的功能架构与法律落实*

苏州大学 李俊泽

2019年修订的《土地管理法》第62条第6款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”首次为宅基地的自愿有偿退出在法律层面予以确认，但由于目前理论界和实务界仍然对该机制之于乡村振兴战略落地实施的重要意义认识不清，阻碍农民自主处理土地财产权的声音仍然存在，因此有必要对宅基地自愿有偿退出机制的理论意义和实施过程中的问题进行分析解决。

一、宅基地自愿有偿退出机制之于乡村振兴战略的重要意义

宅基地自愿有偿退出是指符合条件的农村村民自愿、主动地将自己所有的宅基地使用权有偿地退回给集体所有或通过其他方式流转，最终产生农民不再在该集体所在地拥有宅基地使用权的法律效果。宅基地的自愿有偿退出对乡村振兴战略的落地实施有重要的作用。

（一）助推乡村全面振兴、开动高质高效内循环的新生动力

在当前发展阶段，乡村全面振兴发展和闲置土地的高效利用对于我国持续健康发展有十分重要的现实意义，因此应当在这一大的历史变革背景下看待宅基地问题，而不是停留在农业社会和对城市化进程的恐惧中。改革开放带来的城市化浪潮对农村造成了十分巨大的影响，生产资料和劳动力的外流使得农村陷入凋敝的困境，但是村集体作为相对闭合的村社组织，通过严格区分集体成员与非集体成员、集体财产与非集体财产，将大量外部优质资源阻隔在外，只能不断地消耗本集体本就留存不多的资源和生命力，造成乡村经济状况陷入恶性循环，这种情况在经济相对落后的内陆地区尤为常见。要实现乡村全面振兴发展就必须要转变农民收入结构，实现农民收入长期稳定增长，激活农民的土地财产权就是其中重要一环。将大量的闲置宅基地收回盘活利用，能够为农村产业发展提供土地空间，将产业真正落地，助推乡村振兴战略的全面实施。

（二）推进城乡一体化战略与要素市场化配置的必然要求

延续数十年历史的城乡二元体制通过对城市、农村户口进行僵化区分严重阻碍了城乡之间包括人口、资产在内的要素流动和我国土地管理法律、法规、政策的推陈出新。我国进行城乡之间全要素、全系统的统筹发展战略谋划，重中之重是要实现城乡之间要素的充分涌流，尽最大努力提高要素市场化配置效率。《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提到：“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》亦提出要为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障，将包含宅基地自愿有偿退出机制在内的农村宅基地制度改革与土地要素的市场化配置紧密联系在一起。

（三）农民自主处分土地财产权的制度保障

宅基地具备一定的保障功能，无论宅基地的初始取得是有偿还是无偿的，这是毋庸置疑的，因为它使得农民可以在其上长期而无需额外付费地居住。在20世纪市场经济欠发达、城市化程度低的特殊时期，经过土地改革后的农民可以合法居住在自己拥有永久使用权的宅基地中，并限制了宅基地使用权的流转，使得农民难以向其他集体成员、非本集体成员转让宅基地权利，也即，法律以限制权利的方式赋予给农民的宅基地使用权保障了农民最基本的生产生活居住需要。可以说宅基地为农民安身立命提供了一种保障，但是要理清一个重要的概念，保障作用只是作为宅基地众多社会功能的其中一种。户籍人口城镇化率近50%的今天，农民对于自己能否在城市中持续稳定地生活已经有了理性的判断，选择退出宅基地是对自己生存能力进行判断后作出的理性选择，即使法律不强制要求退出宅基地，也不应该禁止，而是应当给农民自主选择的空间。集体化时农民将私有土地无偿交归集体，集体当然要承担其成员居住用地保障的义务，尽管集体组织的形态已经由人民公社演变为集体经济组织，但为农民提供生活用地是集体经济组织的历史义务，而不能说是其提供给农民的福利和保障。

二、法律体系的配套完善

（一）限制集体的无偿收回权

根据《土地管理法》第63条第1款第3项的规定，因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这使得农村集体经济组织可以成员“户籍、婚姻状态变化后已停止使用土地”为由，无偿收回后者享有的该项权利以及相应的宅基地。这一制度与宅基地自愿有偿退出机制存在逻辑冲突，法律不能一方面允许农民有偿退出闲置宅基地，另一方面又允许集体无偿收回闲置宅基地。因此必须要对土地的无偿收回制度予以解释和限制，理由如下：

首先，法律体系的融贯性要求法律之间的冲突不得干扰制度的运行，特别是在新兴制度成型时期，就更要提供完备的制度运行逻辑和方式，《土地管理法》针对宅基地使用权制度存在冲突的规定，将使基层组织的制度操作混乱不堪。其次，宅基地使用权作为稳定的农民财产权，虽然具有人身属性，但取得后就成为农民的私有财产权不但可以有条件地继承还可以依据政策进行转让，面对宅基地使用权转让制度逐渐放开的现实，仍然允许集体像以往一样低门槛无偿收回宅基地不但不符合制度发展的方向，而且极大地损害了农民的财产权。

笔者认为，在集体经济组织希望以户口迁移等原因收回土地时，除法律规定的标准外还应当以判断农民是否符合“进城落户”标准（具体标准和退出方式如前文所述）为前置程序，如果符合标准，则应当优先适用自愿有偿退出机制鼓励农民自愿退出；如果农民符合标准仍拒绝退出，则应当鼓励农民依据当地宅基地“三权分置”的有关规定对宅基地加以利用，若仍不能有效利用或农民的迁移不符合“进城落户”标准，则可以依据法定程序无偿收回闲置的宅基地。

（二）适时开展宅基地使用权有偿初始取得试点工作

集体所有权的权能行使形式一直是学术界久争不决的难题。但可以肯定的是，将宅基地无偿分配给农民是一种集体所有权行使的结果。众所周知，集体所有权是天生残缺的所有权，法律体系对集体行使其所有权的方式作出了大量限制，注定了其不是私主体对其所有物不加负担而享有的、拥有完整全能的所有权。向农民分配宅基地这一惯例，是《宪法》《土地管理法》等法律法规强制要求集体做出的行为，这对所有权行使进行设限，却也模糊了宅基地的财产权特征。法律同时也将宅基地使用权定性为用益物权，这一当前社会背景下少有的免费取得的财产加入市场流通的萌芽也被顽固的认知屡次消灭。当宅基地使用权的合法转让作为宅基地自愿有偿退出机制的落实方式时，宅基地的无偿初始取得将与本机制发挥相反作用。

对宅基地实施有偿利用方式层出不穷，本处所指“有偿初始取得”与“有偿使用”存在区别。很多地方为了推动“一户一宅”原则落地，对农民拥有的超出规划面积和标准的宅基地实施有偿使用政策，一方面推动集体集中利用，另一方面则利用政府推出的“三权分置”落实政策将宅基地的使用权交给非本集体经济组织成员实际使用，而这些都不符合初始取得制度的初衷。作为凸显宅基地使用权财产权本质的重要概念，无偿初始取得制度不是为了盘活利用宅基地而设立的，而是福利性功能泛化和集体所有权高权运行的产物。当福利分配作用作为宅基地使用权的主要功能时，无偿初始取得一定程度上符合其功能定位和制度目标，当财产权本质回归时，初始取得制度将成为宅基地使用权多元化利用的阻碍。

（三）健全完善集体经济组织成员资格认定方式

有学者提出，宅基地的退出并不必然意味着集体经济组织成员资格的丧失，仍然提倡由农民在退出之后仍然保留集体经济组织成员资格，但对于何时丧失该资格并未得出明确结论。其认为达到一定条件后本应丧失集体成员资格的进城落户农民继续无偿享有集体土地“三权”的政策现状会弱化对集体土地所有权的坚持与落实，并可能造成承包地和宅基地的闲置浪费、进城落户农民与农村新增集体成员在能否享有集体土地“三权”以及享有权益是否均衡等方面的不公平。其实不然，农民进城落户之后是否会产生应当丧失集体成员资格的法律效果暂且不谈，但继续无偿享有集体土地“三权”并无不当，更不会弱化集体所有权。原因有二：第一，农民进城落户的标准并不一定是在城市范围内拥有户口或者其他法定形式居住权限，而是符合在城市稳定居住的实质标准，一定程度上这些标准较拥有户口这一形式在实现难度上低一些。第二，集体土地“三权”是农民个人财产权，虽然法律为农民享有这些权利设定了边界，但是仍然不能强行要求农民放弃，否则将违背法律、政策的初衷。尚未丧失集体成员资格的农民无需退出宅基地，而丧失资格的农民宅基地则可以依据《土地管理法》关于收回土地使用权的相关规定处理。

在宅基地“三权分置”中，农民可以在保留宅基地资格权的前提下将宅基地使用权有期限地流转给第三人，并且可以不限于本集体经济组织成员，而农民退出宅基地之后仍然保留集体经济组织成员资格的意义目前尚不明朗。而不得以退出集体土地“三权”作为进城落户条件、允许自愿退出的政策要求，其真实内涵或许是指不得将退出土地权利作为进城落户的前置条件，农民进城落户后仍然享有集体经济组织成员资格。但是当农民完成宅基地的退出时，其集体成员资格就自动消灭，除非其交出宅基地使用权的动因不是自愿有偿退出而是执行了“三权分置”政策。

（四）适时推进“政经分离”的集体组织架构改革

宅基地使用权制度作为农村基础土地产权制度之一，对其进行的改革是牵一发而动全身的，如要适度放宽宅基地使用权转让受让人主体范围，就必须回答非本集体经济组织成员如何合法，特别是在符合《土地管理法》的前提下合法利用宅基地。这是推动宅基地使用权向集体外成员转让需要首先解决的问题。

在我国农村集体组织架构中，集体成员资格实际上存在“行政村的政治成员资格”与“农民集体经济组织的经济成员资格”两种表现形式。所谓“行政村的政治成员资格”是指某个公民作为某个村庄的成员参与该集体政治生活的政治权利，比如，参加村民会议、选举或被选举为村委会成员等。所谓“农民集体经济组织的经济成员资格”则是指基于一定的财产关系而参与某个经济组织的权利，比如，参与分红、参与投资决策、参与收益分配等。“行政村的政治成员资格”可以理解为因婚姻、出生等事实而自然拥有参与所在村政治事务的权利；“农民集体经济组织的经济成员资格”则依靠市场主体所有权的转移方式设立，例如通过转让获得所在集体经济组织的部分资产而拥有以资产所有权为基础的参与集体经济组织事务的资格。在这种情况下，自始能够通过本集体有偿或无偿地分配而取得宅基地使用权的农民可以依据这种“政经分离”的集体组织架构模式灵活处理自己的宅基地使用权，同时也能够使得受让人可以行使合乎法律规定宗旨原则的宅基地使用权权能。

（五）不断细化宅基地自愿有偿退出机制的具体操作方式

有学者提出以宅基地使用权转化集体经营性建设用地使用权的方式来盘活闲置宅基地。笔者认为这实际上只是一种宅基地退出之后的运用方式，根据2021年《土地管理法实施条例》的规定，集体经营性建设用地使用权的出让高度依赖集体经济组织的集体意志，而不是农民个人可以直接操作的，无形中增加了农民利用土地的操作性成本，使得土地可能受到碎片化处理，使得集体经营性建设用地入市这一项好制度损害农村社会环境。转化为集体经营性建设用地使用权的操作的真实落地实际上是农民将宅基地退给集体，集体加以再次利用的模式，是宅基地盘活利用的方式之一，但不是宅基地自愿有偿退出机制的落实方式。但这确实为宅基地的自愿有偿退出构建了后置制度供给。

三、结语

对于宅基地使用权的本质问题，理论界长期有观点认为，不应当允许宅基地使用权自由流转，因为这是国家和集体给予农民的社会保障，是农民安身立命的基石。但是，如果我们认识到农民已经有了判断自身经济条件的能力，如果认识到宅基地在农民个人资产中所占的极大比重，如果认识到有需要的农民希望流转宅基地使用权的迫切希望，如果认识到集体经济组织不再是固步自封的内部组织而是一个开放市场中的“法人”单位，就应当知道宅基地使用权不是国家强加给农民的父爱式“保障”，而是农民手中切实可用的财产权。

宅基地自愿有偿退出机制作为宅基地“三权分置”改革的并行制度，是农民宅基地使用权财产价值的重要制度抓手。将自愿有偿退出机制融合进入宅基地使用权制度，使进城落户农民采用市场化方式处分宅基地使用权，通过退地产生的收益在“城”中生活，由此方可最大限度地弥合现行法规定的宅基地自愿有偿退出机制违背平等原则的合宪性瑕疵，实现城乡之间要素的充分涌流，盘活闲置宅基地，捍卫农民的土地财产权，焕发农村土地集体所有制新的生机与活力。