公民提起环境民事公益诉讼的资格探析

2022-12-27北京林业大学法学系瞿淼

区域治理 2022年4期

北京林业大学法学系瞿淼

近年来，环境侵权案件影响巨大，侵害环境权益的事件层出不穷。此类案件呈现“复杂性”“潜伏性”“持续性”的特点，受害人多、影响范围广。随着我国公益诉讼制度的确立和发展，环境民事公益诉讼成为保护环境、保护受害者的新途径。本文对近年来环境民事公益诉讼进行分析，并借鉴国外的环境民事公益诉讼模式，探讨公民作为原告提起环境民事公益诉讼的合理性和必要性，以及具体的实现路径。

一、我国环境民事公益诉讼的原告及局限

现有法律规定对环境民事公益诉讼的具体制度和程序作出较为具体的规定，有权提起环境民事公益诉讼原告主体包括：符合一定条件的社会组织、检察机关和法定机关。不可否认，赋予他们环境公益诉权，在保护生态环境、遏制环境违法行为、维护环境公共利益方面发挥着重要的作用。但是，当下环境民事公益诉讼理论构建准备并不充分，在制度构建具体规则与细节方面仍存在诸多问题。

在环境污染与生态破坏日益严重的形势下，环境民事公益诉讼中公民参与的缺失导致对环境公共利益预防性救济功能无法实现最优化。诉讼主体、司法运作、规范体系等方面的问题和漏洞，导致环境民事公益诉讼的运行效果并不理想。现有原告主体在提起环境民事公益诉讼中存在一定的局限性，无法充分达到设立环境民事公益诉讼的目的。

一方面，社会组织作为一种社会团体能够反映社团内公民的共同意志，但是在机构配置上较为欠缺，缺乏专业人员配置，在搜集证据、出庭应诉方面能力较弱。由于环境民事公益诉讼审理周期较长，诉讼费用较高，社会组织缺乏充足的资金支持，实践中能够支撑环境案件审理的社会组织较少。法律对于社会组织过于严格的限制是对本来就数量不足的环境保护组织再次层层筛选，使得适格社会组织的数量不能满足社会公民对于通过民事公益诉讼保护环境的需求，这样的制度也不利于调动环保组织通过法律途径来保护社会公共利益的积极性。

近年来，社会组织提起环境公益诉讼出现很多问题。首先，社会组织提起环境公益诉讼案件增长率低，2015年至2019年共提起422起，检察机关仅2018年、2019年就提起425起，这两年内提起的案件是社会组织的1.74倍。其次，社会组织提起环境公益诉讼案件结案率低，2018与2019年社会组织平均结案率仅为28.51%，这两年内检察机关平均结案率为71.61%，是社会组织的2.43倍。最后，诉讼周期长，社会组织提起的公益诉讼大多数需要两年以上结案。因此，近年来即使是少数适格的社会组织提起环境民事公益诉讼的热衷度也并不高，这也造成了当前社会组织躲在检察院背后由检察机关主导民事公益诉讼的局面。

另一方面，首先较社会组织而言，检察机关与政府环保部门机构人员依法办事能力较强，法治人员配备较为完善，但是检察机关与政府环保部门业务繁重，很难花费大量时间处理环境纠纷案件。其次，对“人民检察院在履行职责中发现”这一范围，压缩了检察机关的履职空间，也给检察院带来了大量的工作负担，且案件来源单一，导致检察机关难以及时追究侵权主体责任，造成损失扩大。最后，一些检察院所在地的政府出于当地经济发展的需要对于排污企业存在放任的态度，加大了检察机关的工作难度。赋予公民原告资格，由公民对简单的环境案件直接提起诉讼，能够分担其工作负担，弥补现有主体资格的局限性。

二、公民提起环境民事公益诉讼的正当性论证

（一）内在要求：利益的表达与实现

1.公民参与环境治理的利益表达

赋予公民提起环境公益诉讼的权利，会使环境民事公益诉讼成为联通公民与国家的媒介，在一定程度实现二者的融通，是公民参与国家环境治理的重要途径。近年来，公民逐渐认识到参与国家治理对于自身权利保障的重要意义，公民参与国家治理意识逐渐增强。当下，环境问题对我国的影响日益加深，所以环境问题不容忽视。在网络大数据日益健全的今天，公民事实上已经不再是国家环境治理过程中被动的观望者，公民在我国不断爆发的环境问题中，起着监督作用。赋予公民提起环境民事公益诉讼的权利，法院也可以通过环境民事公益诉讼，以较低的社会成本获得公民对于生态环境的反馈意见，从而做出更准确的司法判决。

2.兼顾环境公益与环境私益的利益实现

随着现代社会的发展，公民的私人利益所面临的风险更加复杂多样，传统的诉讼框架难以解决现代社会中因公共利益受损所间接引发的私人利益受损之救济难题。我国正处于社会转型期，经济发展对环境造成了多种问题，这些问题给公民的生活带来了很多弊端，不仅使公民公共利益受到直接损害，而且私人利益亦受到损害。近年来，我国一直倡导“节约资源，保护环境”，将“生态文明建设”纳入五位一体总体布局，生态环境明显得到了提升，但是生态环境中还是存在很多问题，距离人民的期待仍然差距较大，因此现存的环保组织以及检察机关所能触及的范围就显得相对有限。而将公民引入公益诉讼能使社会组织和检察机关的压力有所缓解，并且能有效节省司法资源，弥补社会组织数量不足、热情不足的弊端。

（二）外在要求：公民权力监督体制

从环境与资源保护的制度设计与安排角度审视，我国现行环境法律制度体系倾向性地将社会公民作为潜在的环境污染破坏者加以规制。就现行法律体系而言，对于符合一定条件的社会组织监督，可以通过内部监督和外部监督进行。内部监督体制基于内在的利益平衡，具有局限性；外部公民监督体制因权利的虚化或软弱性而导致选择性失语，公民在面对破坏公共环境行为而采取保护公共利益的行为时，一般只有向环境保护部门举报，而环境保护职能部门后续对于污染环境违法行为的处罚就基本脱离了公民的监督。在最终处罚结果生成后，举报人仅有对处罚结果的知情权而不能对结果进行复议和诉讼。规定公民作为环境民事公益诉讼的适格原告，可以起到督促检察机关、政府环境保护职能部门履行其职责的作用。

三、公民提起环境民事公益诉讼原告资格的价值、功能

（一）区别于代表人诉讼的不同价值

公民提起环境民事公益诉讼与代表人诉讼同样具有当事人不确定、判决效力具有扩张性的特点，因而往往被混淆，实际两者有着很大的不同。首先，诉讼目的不同，代表人诉讼维护的是“私益”，由于诉讼人数较多，为了节省诉讼资源、提高诉讼效率而推选出代表人进行诉讼；公益诉讼是为了维护社会公共利益。其次，“直接利害关系”限制不同。代表人诉讼提起主体必须与案件有“直接利害关系”；而公益诉讼突破了“直接利害关系”的限制，提起主体可以不是直接利害关系人，可以是法律规定的机关、组织，也可以是对案件没有直接利害关系的公民。

（二）弥补“官方组织”提起环境民事公益诉讼之不足

我国法律已经规定了提起环境民事公益诉讼的主体，但是在司法实践中运用效果差强人意。一方面，当下，受害者个人针对环境侵权只能提起私益诉讼，且得到的救济是“碎片化”“分散化”的，侵权者仅进行较少数量的赔偿，起不到震慑作用。私益诉讼会增大法官的自由裁量权，易导致同案不同判的结果。因此，赋予公民提起环境民事公益诉讼的权利，可以缓解司法工作人员的压力，便于纠纷的解决。另一方面，如果将公益诉讼权完全交给一个具有“半官方”性质的组织和一个“官方”国家机构明显不妥，检察机关在提起环境民事公益诉讼实践中亦存在案件来源单一、诉讼请求不全面、二审抗诉不明晰等困境。这就需要发挥公民的监督力量，与检察机关通力合作，共同构建完备的环境民事公益诉讼体系。

四、公民提起环境民事公益诉讼的路径分析

（一）建立合理审查制度

对于公民作为原告的民事公益诉讼而言，其本质上区别于平等主体间的私益诉讼，因此对于二者的原告资格不可一概而论。这就需要法律制度与司法机关的自由裁量相结合产生出新的原告资格审查制度，在构建原告资格审查制度时要注重其合理性要求。若限定过松则易导致诉讼数量激增、司法压力过重和诉讼权滥用，从而造成司法资源浪费，而限定过严则达不到保护环境的目的，无端消耗公民参与环境民事公益诉讼的热情。毋庸置疑，审查权应当由法院行使，而以何种标准进行是应当重点讨论的对象。

（二）完善个人与社会组织、检察院救济相衔接制度

美国是较早允许公民因环境公益问题向法院提起诉讼的国家之一，但其并不是机械地鼓励公民一旦发现环境污染问题就直接诉诸法律，而是将公民作为政府机关和社会组织的补充，这一点特征主要体现在公民在提起环境诉讼之前应当对主管行政机关和污染者进行提前告知也就是履行诉前程序。公民诉讼顺位并不优于社会组织和政府部门，当污染者主动纠正违法行为或主管行政机关对违法污染行为已经采取措施的，就可以产生阻却公民个人提起诉讼的效果。他国的制度可能对于我国有一定的借鉴意义，但并非是他国制度就一定比本国的优越，如若一味地照搬照抄，也必定不利于我国法律制度的良性发展。因此，对于环境民事公益诉讼来说不是无限扩大原告资格范围就是正确的，而是应当做到松严得当、管控合度，这样才能使民事公益诉讼制度良性发展。

（三）建立社会组织和检察机关援助制度

检察机关和社会公益组织所承担保护公共环境的义务应当高于普通社会公民，而检察机关不仅承担着保护环境这一职能，而且其代表的国家权力应遵循谦抑性原则，不应当过多干涉民事领域。对于社会组织来说，作为介于普通民众和政府机关之间的“中间层”，其所拥有的法律资源、资金支持以及在全国范围内的影响力应远高于大多数普通民众，相较于检察机关更加灵活，因此在环境民事公益诉讼中的诉讼顺位应当是社会组织优于检察机关，检察机关优于普通公民。

将公民的民事公益诉讼的诉讼顺位后移就创造了两个机会使社会组织和检察机关可以充分发挥其作用，帮助公民提起公益诉讼：首先在诉前阶段，公民可以分别向检察机关和社会组织寻求帮助，除公民直接建议社会组织进行诉讼外，还可以求助检察机关在全国范围内寻找适格的社会组织建议起诉，当没有社会组织表示参与诉讼时，检察机关也可以酌情提起诉讼。另外在诉讼过程中，公民依然可以寻求外界帮助，主要可以建议适格的社会公益组织参与诉讼，成为共同原告，分担其承担的诉讼压力，也可以请求检察机关支持起诉，帮助其进行调查取证，提供法律援助。

另外，对于公益组织和检察机关的环境民事公益诉讼援助应当贯彻始终，如果公民在环境民事公益诉讼过程中确实无力继续进行诉讼，公益组织和检察机关也应当及时有效地进行援助，尽量避免其无力诉讼的情况出现，在确实有必要的时候也可以代替其继续诉讼。公益诉讼不同于私益，撤诉受到严格限制，而公民提起的民事公益诉讼本身就具有极大的不确定性，因此在诉讼确实到无法进行时，检察机关、公益组织接替其继续完成诉讼应当可行。这样不仅为公民参加环境民事公益诉讼创造了便利条件，还能避免公民在诉讼中陷入进退维谷的窘境，免除其后顾之忧。

（四）健全激励机制

公民提起环境民事公益诉讼不应仅仅被认为是公民的权利，更应当被认定为公民在履行维护国家和公共利益的义务。美国规定公民积极参与环境公益诉讼，除了可获得胜诉后由被告支付的律师费用、部分诉讼费以及专家鉴定费以外，还可给予胜诉原告一定的物质奖励，如共分罚款之诉。原告胜诉后可以获得一定比例的民事惩罚金。

对于积极履行其义务的公民，不能让其既付出精力又付出金钱，即不能让公民为维护公共利益而损害自己的利益，因此建立适当的激励机制尤为重要。惩罚制度在《民事诉讼法》中早有明确规定，对于虚假诉讼、恶意诉讼和以其他行为妨害诉讼等扰乱司法秩序的行为均有惩罚措施，但对于奖励措施却尚未确定，因此建立奖励、激励机制就能使二者各得其所。而对于健全激励机制，应该分别建立奖励制度和费用减免制度。